STS, 29 de Septiembre de 2008

Las entidades Aldergarten, S.L. y Urbanización y Desarrollo de la Playa de Salinas, S.A. (UDPS, S.A.), actuando bajo una misma representación, interpusieron recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de la Comisión Ejecutiva de la Comisión de urbanismo y Ordenación del Territorio de Asturias (CUOTA) de 16 de febrero de 2001 relativo a la aprobación definitiva del texto refundido del Plan General de Ordenación Urbana de Castrillón.

En la demanda presentada en ese proceso las entidades demandantes solicitaban:

1. La estimación del presente recurso contencioso-administrativo, declarándose nulo por no ser conforme a derecho, el ACUERDO de fecha 16 de febrero de 2001 tomado por la Comisión Ejecutiva de C.U.O.T.A en cuanto a la excepción de aprobación definitiva del tratamiento urbanístico de Salinas en la zona de El Espartal al dejar sin efecto el contenido y determinaciones de al ficha SA UA5 del texto refundido que se presentó por el Ayuntamiento de Castrillón.

2. Se declara la plena vigencia del Texto Refundido aprobado por el Pleno del Ayuntamiento de Castrillón en fecha 30 de noviembre de 2000 y remitido a la CUOTA, en lo referente al tratamiento urbanístico de Salinas en la Zona del Espartal.

3. Se declara haber derecho a indemnización de los daños y perjuicios causados, que se determinarán en la correspondiente Reclamación por la Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas.

4. Se impongan a la Administración recurrida las costas del presente procedimiento.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias dictó sentencia con fecha 10 de junio de 2005 (recurso contencioso-administrativo 614/01 ) cuya parte dispositiva establece:

<

que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por Aldergarten, S.L. y de Urbanización y Desarrollo de la Playa de Salinas, S.A.. declarando:

la disconformidad a derecho de la resolución impugnada y su anulación.

desestimar la petición de indemnización solicitada.

no hacer imposición de las costas devengadas en este procedimiento a ninguna de las partes litigantes>>.

La decisión adoptada por la Sala de instancia se basa, en lo sustancial, en los siguientes razonamientos:

<< (...) TERCERO.- Que este órgano Judicial tras valorar con detenimiento las alegaciones formuladas por las partes litigantes en este proceso, debe manifestar que efectivamente, con fecha 20 de diciembre de 1991 la CUOTA aprobó el texto del PGOU de Castrillón introduciendo una prescripción para que se incorporaran en un Texto Refundido la necesidad de que la zona situada al Nordeste del Espartal, en Salinas, afectada por el PORNA aprobado mediante Decreto 38/1994 de 9 de mayo por el que se declara la playa del espartal monumento natural, obligada a que se debía reconducir la clasificación del ámbito afectado a la categoría de Suelo. No Urbanizable de Especial Protección. En dicha prescripción, se señalaba que previamente habría de solicitarse informe a la Consejería de Medio Ambiente sobre la delimitación de Monumento Natural. Así consta en el acuerdo obrante en el expediente y publicado en el BOPA de 12 de febrero de 2000.

Ha de señalarse que no consta que haya existido por parte de la Administración competente, que era el Principado de Asturias, delimitado del monumento natural de la playa del Espartal, al folio 221 del expediente se acredita este extremo.

Tras la aprobación de ese PGOU con la prescripción señalada, el Ayuntamiento de Castrillón introdujo la citada prescripción y aprobó el texto refundido en el que se señalaba la clasificación de la zona situada al nordeste del Espartal como Suelo No Urbanizable de Especial Protección. Así consta en el expediente administrativo al folio 215 y ss. Por la CUOTA no se aprobó el Texto Refundido, y en los particulares referentes a la zona del Espartal ya que a su juicio no se aprobó el nuevo texto propuesto por el Ayuntamiento no contenía la prescripción aprobada por la CUOTA el 20 de diciembre de 1999, y que por tanto debía procederse a su nueva modificación para declarar como Suelo No urbanizable de Especial protección todos los contemplados en la ficha ASÚA 5 de Salinas.

La cuestión litigiosa en este caso debe resolverse a la luz de las previsiones contenidas en la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana que contiene el Texto Refundido aprobado por el Real Decreto 1346/76 de 9 de abril, ya que a la fecha en que se produjeron los actos impugnados no estaba vigente la Ley 3/02 de Régimen del Suelo del Principado de Asturias, ni tampoco la Ley del Suelo de 1992, declarada inconstitucional por sentencia 61/97 del Tribunal Constitucional. El art. 41 de la Ley del Suelo de 1976 incide en une procedimiento bifásico de aprobación del planeamiento general, de forma tal que la propuesta del Ayuntamiento deberá seguirse la aprobación definitiva de órgano autonómico o provincial competente. La modulación de este texto preconstitucional por la jurisprudencia, en orden a la competencia autonómica y al ámbito margen de esa decisión de aprobación definitiva es sobradamente conocida por todos y no es necesario su reiteración en este momento al no afectar al litigio planteado. Ciertamente el precepto citado, al igual que hacen los art. 131 y ss del Reglamento del Planeamiento Urbanístico, indican que las prescripciones contenidas en ese acuerdo de aprobación definitiva por la Administración autonómica, deben ser incorporadas al plan propuesto por el Ayuntamiento.

En el caso que decidimos eso hizo el Ayuntamiento de Castrillón con relación al acuerdo de CUOTA de 20 de diciembre de 1999, que insistimos que se refería exclusivamente a la prescripción que imponía la necesidad de modificar la clasificación del suelo situado al nordeste de la playa del Espartal en la zona de Salinas. Sin embargo, la CUOTA en el acuerdo de aprobación del Texto Refundido resultante de su anterior acuerdo de 20 de diciembre de 1999 no aprueba el mismo en la parte que afecta a la denominada zona de la ficha ASÚA 5, que incluye terrenos no contemplados en el acuerdo de 20 de diciembre de 1999 modificando así la clasificación de un suelo, el situado al Noroeste de la playa de el Espartal, que ya se había quedado como suelo urbano en el acuerdo de CUOTA de 1999.

Se altera de esta manera el régimen procedimental de aprobación de planeamiento, ya que la intervención de la CUOTA en la aprobación definitiva del Texto Refundido no se realizó de conformidad con los preceptos citados, en la comprobación de si se ha o no producido la incorporación de las señaladas modificaciones en el acuerdo que aprobó definitivamente el Plan General propuesto por el Ayuntamiento en el procedimiento de aprobación. No se puede pretender, a través del acto de ratificación del Texto Refundido resultante, introducir una alteración con respecto a lo en su día señalado, al menos no sin que exista una nueva tramitación de todo el procedimiento de elaboración del Plan incluyéndose por tanto, una nueva aprobación inicial por el Ayuntamiento con cobertura de todos los trámites, especialmente del de información pública.

Así las cosas, la prescripción aprobada por la CUOTA en el acuerdo impugnado de 16 de febrero de 2001 no coincide, por exceso, con la en su día determinada en el acuerdo de 20 de diciembre de 1999, por el que se aprobaba el PGOU de Castrillón; lo que hace que esta Sala considere que la resolución impugnada no es conforme a derecho y en consecuencia deba ser anulada en aplicación de los preceptos citados puestos en relación con el art. 63 de la Ley 30/92 del PAC, RJAP.

Aún lo anterior, la sentencia sólo puede ser de contenido estimatorio parcial, ya que la petición de declaración de vigencia de un acuerdo se producirá en su caso ex lege, limitándonos en este momento a controlar la legalidad del acto propuesto por la parte recurrente como objeto del proceso, y sin que tampoco quepa el reconocimiento de derecho de contenido indemnizatorio, al no contenerse, ni en el escrito de demanda, ni en el trámite probatorio, petición concreta de indemnización alguna, ni las bases para su determinación, conforme exige el art. 71.1.d) de la LJ.>>.

El Principado de Asturias preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 30 de noviembre de 2005 en el que aduce dos motivos de casación, el primero de ellos desglosado en tres apartados, sin especificar el apartado o apartados del artículo 88.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción a cuyo amparo se formulan. El enunciado de estos motivos es el siguiente:

1. A) Infracción del artículo 41 del texto refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril.

   2. Infracción de los artículos 131 y siguientes del Reglamento de Planeamiento Urbanístico aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio.

   3. Infracción del artículo 9 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones.

2. Infracción de la jurisprudencia que se cita en los apartados anteriores.

   El escrito termina solicitando que por esta Sala se dicte sentencia en la que se case la sentencia recurrida y se declare la conformidad a derecho de la resolución impugnada.

La representación de Aldergarten, S.L. y Urbanización y Desarrollo de la Playa de Salinas, S.A. presentó escrito con fecha 20 de enero de 2006 postulando la inadmisión del recurso de casación, a lo que se opuso el Principado de Asturias mediante escrito presentado el 21 de febrero del mismo año. El recurso de casación fue admitido a trámite por auto de la Sección Primera de esta Sala de 30 de marzo de 2006 en el que se acuerda la remisión de las actuaciones a esta Sección Quinta.

La representación de las entidades personadas como parte recurrida -Aldergarten, S.L. y UDPS, S.A.- se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 29 de noviembre de 2006 en el que, tras exponer sus razones frente a los argumentos aducidos por la Administración recurrente, termina solicitando la desestimación del recurso confirmando la sentencia de instancia por ser plenamente ajustada a derecho.

Habiéndolo solicitado las partes de común acuerdo mediante escrito de 15 de mayo de 2007, por auto de esta Sala de 16 de julio del mismo año se acordó dejar en suspenso el procedimiento, suspensión que fue dejada sin efecto por resolución de 29 de noviembre de 2007.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 23 de septiembre de 2008, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo interpone el Principado de Asturias contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 10 de junio de 2005 (recurso) en la que, estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto conjuntamente por Aldergarten, S.L. y UDPS, S.A, se anula el acuerdo de la Comisión Ejecutiva de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Asturias (CUOTA) de 16 de febrero de 2001 relativo a la aprobación definitiva del texto refundido del Plan General de Ordenación Urbana de Castrillón.

Como antecedente necesario, y dado que la sentencia recurrida no lo transcribe de forma literal, procede señalar que en un anterior acuerdo de la Comisión de Urbanismo de 20 de diciembre de 1999 se había acordado la aprobación definitiva del texto refundido del Plan General de Castrillón pero incluyendo, en lo que aquí interesa, la siguiente prescripción: <>.

La sentencia recurrida explica que el Ayuntamiento de Castrillón introdujo la determinación ordenada, atribuyendo a la zona situada al nordeste del Espartal la clasificación de suelo no urbanizable de especial protección; sin embargo, el acuerdo de la Comisión y Ordenación del Territorio de Asturias de 16 de febrero de 2001 (acto impugnado en el proceso de instancia) entiende que el texto remitido por el Ayuntamiento no cumple con aquella prescripción y excluye de la aprobación definitiva el tratamiento urbanístico de Salinas en la zona de El Espartal señalando que debe procederse a una nueva modificación declarando suelo urbanizable de especial protección todos los terrenos contemplados en el ámbito de la ficha SAUA-5 de Salinas. Esta decisión se justifica en el acuerdo de la Comisión de Urbanismo haciendo, entre otras, las siguientes consideraciones: <>.

La Sala de instancia anula este acuerdo de la Comisión de Urbanismo por considerar que no se corresponde con la prescripción introducida en el acuerdo de la misma Comisión de 20 de diciembre de 1999. Ya hemos dejado expuesto en los antecedentes primero y segundo el alcance del pronunciamiento de la Sala de instancia y las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo, declarando contraria a derecho la determinación del acuerdo de la Comisión de Urbanismo de 16 de febrero de 2001 por la que se deniega la aprobación definitiva en lo que se refiere a la zona de el Espartal, ficha SA UA5.

Han quedado ya enunciados en el antecedente tercero los motivos de casación que el Principado de Asturias formula contra el pronunciamiento de la Sala del Tribunal Superior de Justicia. Procede entonces que entremos a examinar tales argumentos de impugnación, si bien desde ahora dejamos anticipado que ninguno de ellos podrá ser acogido.

En los dos primeros apartados del recurso la Administración recurrente aduce la infracción del artículo 41 del texto refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, y de los artículos 131 y siguientes del Reglamento de Planeamiento Urbanístico aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio.

En relación con lo dispuesto en esos preceptos la representación del Principado de Asturias señala, de un lado, que en el procedimiento de elaboración de los planes generales de ordenación urbana el acto de aprobación definitiva no es un mero trámite de fiscalización o tutela sino un acto con contenido sustantivo, pues en ese momento no sólo se ejerce un control de legalidad, tanto formal como material, sino también un control de coordinación u oportunidad; y, de otra parte, que es plenamente ajustada a derecho la técnica que consiste en el otorgamiento de aprobación condicionada, que deja en suspenso la efectividad del instrumento así aprobado si bien únicamente en cuanto al ámbito afectado por la condición, siendo en cambio plenamente efectiva la aprobación respecto de los demás sectores no afectados por la condición.

Tales razonamientos no sirven, sin embargo, para desvirtuar la fundamentación de la sentencia. Sucede que la Sala de instancia no ha cuestionado la sustantividad del trámite de aprobación definitiva, ni la posibilidad de que ésta se otorgue en forma condicionada. De hecho, la propia sentencia constata que la Comisión de Urbanismo había hecho uso de esta técnica en su acuerdo de 20 de diciembre de 1999, donde se introdujo la prescripción que ya hemos reseñado, sin que la Sala de instancia formule objeción alguna por este motivo. Lo que sucede es que el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de 16 de febrero de 2001 incurrió en exceso con respecto a lo resuelto por la propia Comisión en aquel acuerdo de 1999; y ello porque la sentencia considera acreditado que la determinación introducida en el acuerdo 16 de febrero de 2001 "...incluye terrenos no contemplados en el acuerdo en el acuerdo de 20 de diciembre de 1999 modificando así la clasificación de un suelo...". Esta conclusión de la Sala de instancia se sustenta en la prueba practicada en el proceso, cuya valoración no cabe revisar ahora en casación, y es la que conduce a la anulación del acuerdo impugnado. Por tanto, los argumentos contenidos en este primer apartado del escrito de interposición del recurso no puede pueden ser acogidos.

El Principado de Asturias alega también la infracción del artículo 9 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, pues las características y valores medioambientales de la playa del Espartal hacen procedente su clasificación como suelo urbanizable de especial protección. A ello responde la representación de las entidades personadas como parte recurrida señalando que la sentencia recurrida no valora el acierto o desacierto de la Comisión de Urbanismo en sus apreciaciones sobre la naturaleza de los terrenos a que se refiere el litigio, pues el pronunciamiento de la Sala de instancia se centra en una cuestión formal que consiste en señalar que habiéndose producido un acuerdo de aprobación definitiva del Plan General no cabe ya volver sobre clasificaciones de suelo allí establecidas sino mediante un nuevo procedimiento de revisión o modificación del planeamiento.

Tiene razón la parte recurrida pues, en efecto, la Sala de instancia no ha tenido que entrar a examinar las características del terreno, para derivar de ellas la procedencia de una u otra clasificación de los terrenos, sino que anula la determinación contenida en el acuerdo de 16 de febrero de 2001 únicamente porque considera que en ese punto del acuerdo de la Comisión de Urbanismo se pretende alterar una clasificación suelo que la propia Comisión había dejado ya establecida en el acuerdo de aprobación definitiva de 20 de diciembre de 1999 y que no puede ser alterada sino por los cauces procedimentales propios de la modificación o revisión del planeamiento urbanístico. Dicho de otro modo, habiéndose producido la aprobación definitiva del Plan General de forma condicionada a su modificación en un determinado punto, aquellas determinaciones del Plan no afectadas por esa condición no pueden ser revisadas ni reconsideradas con ocasión del nuevo examen cuya finalidad es únicamente la de constatar el cumplimiento de la condición impuesta. En consecuencia el recurso de casación también debe ser desestimado en este apartado.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, debiendo imponerse las costas a la recurrente según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso de casación, procede limitar a la cifra de mil quinientos euros (1.500 €) la cuantía de la condena en costas por el concepto de honorarios de Abogado.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.