STS, 22 de Septiembre de 2008

PonenteEDUARDO CALVO ROJAS
ECLIES:TS:2008:4953
Número de Recurso5907/2004
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución22 de Septiembre de 2008
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintidós de Septiembre de dos mil ocho.

La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 5907/04 interpuesto por la Procuradora Dª Andrea Dorremoechea Guiot en representación de V.L.V. INMUEBLES, S.L. contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 26 de marzo de 2004 (recurso contencioso-administrativo 692/2000). Se han personado como partes recurridas Dª María Inmaculada, Dª Bárbara y Dª Diana, representadas por el Procurador D. Jorge Deleito García, así como el AYUNTAMIENTO DE PAMPLONA, la COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA y el INSTITUTO DE RELIGIOSAS OBLATAS DEL SANTÍSIMO REDENTOR, todos ellos representados por el Procurador D. José Manuel Dorremoechea Aramburu.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra dictó sentencia con fecha 26 de marzo de 2004 (recurso contencioso-administrativo 692/2000 ) cuya parte dispositiva establece:

<

Desestimando el presente Recurso Contencioso Administrativo interpuesto por la representación procesal de V.L. V. INMUEBLES, S.L, contra la Orden foral 794/00, del 18 de Julio, del Consejero de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, por la que se aprueba definitivamente el expediente de Modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Pamplona, en Iturrama, Nuevo (Polígono 20 y 22) y Trinitarios (AR Z-4), promovido por el Ayuntamiento de Pamplona, al hallar la Orden Foral impugnada en conformidad al Ordenamiento Jurídico.

No se hace condena en costas>>.

SEGUNDO

La mencionada sentencia expone en su fundamento jurídico segundo los siguientes datos:

<< (...) SEGUNDO.- Son hechos o hitos más esenciales a tener en cuenta para la solución del presente conflicto, los siguientes:

V.L. V. Inmuebles adquirió en los años 1.973 y 1.997 los terrenos de la fábrica de Chocolates Orbea y Ferretería Irigaray, en el término de Trinitarios de Pamplona, tramitándose el correspondiente PERI, aprobado en Abril de 1.995 que preveía su ejecución por actuación directa, constituyendo actuaciones asistemáticas en suelo urbano.

La parte actora realizó una serie de actuaciones urbanísticas concatenadas, tendentes a la demolición de las naves (lo que se consiguió sin dificultad) y otras tendentes a conseguir licencia de construcción, lo que topó con serias dificultades urbanísticas que se estaban llevando a cabo simultáneamente por el Ayuntamiento de Pamplona, como veremos. (No traemos a colación todas y cada una de las actuaciones urbanísticas de la actora por su carácter prolijo y exhaustivo, constando a disposición de las partes a los folios 3 a 6 de la demanda).

El 13 de Marzo de 1.998 se acordó la suspensión de licencias, para la zona de Trinitarios.

El 8 de Febrero de 1.999 se aprobó inicialmente un nuevo Plan General de Ordenación Urbana de Pamplona (P.G.O.U. en adelante), incluyendo a las naves industriales en las Áreas de Reparto.

Como consecuencia de ello se suspendieron las licencias urbanísticas.

El 16 de Abril de 1.999 se acuerda la aprobación inicial de la modificación del P.G.O.U. en Trinitarios (y otros).

A pesar de la suspensión de las licencias se impulsaron dos modificaciones de planteamiento una de ellas la que nos afecta Iturrama Nuevo-Trinitarios siendo aprobada inicialmente como se ha dicho antes y definitivamente la Orden Foral 794/2.000 de 17 de Julio que ahora se impugna>>.

Partiendo de tales datos, la sentencia da respuesta a las diversas cuestiones planteadas en el proceso de instancia haciendo, en lo que interesa al presente recurso de casación, las siguientes consideraciones:

<< (...)

CUARTO

En primer lugar y con gran profusión (al igual que en el resto de los temas) solicita la parte actora la nulidad de la Orden Foral por haberse vulnerado los principios de justicia y de igualdad, alterando las condiciones básicas de la Ley del Suelo de 1.998 al permitir que se incluyan en la misma área de reparto suelos urbanos consolidados y sin consolidar, habida cuenta de que el Artículo 14 de dicha Ley (6/1.998 de 13 de Abril ) impone distintos deberes a los propietarios de dichos terrenos "deberes iguales que no pueden ser repartidos entre los no iguales".

En segundo lugar alega una nueva causa de nulidad de la Orden Foral "por haberse delimitado dos áreas de reparto que comprenden suelos heterogéneos: consolidados y sin consolidar...." (sic).

Entendemos que la primera y esta segunda causa contienen la misma acusación de nulidad y por ello las refundimos, entendiendo la parte actora que con ello se "conceden aprovechamientos urbanísticos diferentes a los inicialmente asignados por el P.G.O.U. y dispersos en diferentes emplazamientos del municipio donde se fijan las áreas de reparto, rompiendo la unidad de la propiedad y no respetando la equidistribución". (sic).

No lo entiende así la Sala, y asiste toda razón al Ayuntamiento de Pamplona, en cuanto la normativa urbanística posibilita que se pueden realizar áreas de reparto con aprovechamiento tipo diferentes, por la sencilla y lógica razón de que en el área se ubican terrenos con diferente edificabilidad y hay que dar a cada uno el que le corresponde, lejos de la idea de la actora que pretende en su propio beneficio y en perjuicio del reparto de edificabilidad adecuado, el que se de un aprovechamiento idéntico, con el consiguiente perjuicio de la calidad urbana. Y ello es así y no se puede ignorar. Es decir, la parte actora ésta enfocando el tema desde el prisma de la satisfacción de sus propios intereses en perjuicio del interés general (ordenación urbana adecuada) y además atacando la Orden Foral sin base legal alguna como no sean las argumentaciones de su propio interés.

QUINTO

En tercer lugar se ataca la Orden Foral por nulidad al entender que se ha vulnerado la normativa vigente al determinar Unidades de Ejecución Discontinuas.

Ahora bien, tampoco asiste razón a la parte actora por cuanto si bien en un principio las unidades de actuación discontinuas son voluntarias, sin embargo nuestra normativa foral las admite con el carácter de obligatorias. Así el Artículo 143.3 de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo (vigente entonces) 10/1.994 de 4 de Julio dice taxativamente en su artículo 143.3 bajo la rúbrica de Unidades de Ejecución, "En suelo urbano las unidades de ejecución podrán ser discontinuas". Precisión y dictado legal determinante y claro gramaticalmente (Artículo 3.1 del Código Civil ) que no precisa de ninguna interpretación exegética complicada.

SEXTO

Finalmente queda por analizar el derecho indemnizatorio que se solicita por alteración del planeamiento.

Bastaría con lo antes dicho, al hallar la Orden Foral impugnada, ajustada a derecho para denegar la indemnización que se solicita, por cuanto las actuaciones urbanísticas han sido correctas.

No obstante distinguiremos:

No puede acusarse al Ayuntamiento de actividad obstruccionista frente al quehacer continuo de la actora a favor de sus intereses, pues si bien esta está en el legitimo derecho de promover cuantas actuaciones urbanísticas tenga por conveniente, sin embargo no nos puede negar el derecho-deber que asiste y exige el planeamiento conjunto y ordenado a la Administración de promover y realizar las actividades urbanísticas precisas como hemos visto al principio.

En segundo lugar es cierto que el Artículo 41. 1 de la L.S. dispone: "La modificación o revisión del planeamiento sólo podrá dar lugar a indemnización por reducción de aprovechamiento si se produce antes de transcurrir los plazos previstos para su ejecución en el ámbito en el que a dichos efectos se encuentre incluido el terreno, o transcurridos aquellos, si la ejecución no se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración." Pero es de ver que la indemnización opera cuando la reducción del aprovechamiento se produce antes del plazo razonable como necesario para la ejecución del plan tal como se desprende de la Sentencia invocada por el Ayuntamiento de Pamplona de fecha 15 de Noviembre de 1.993. Por otro lado es de significar que una vez pasado el plazo de suspensión del otorgamiento de licencias, no consta que la actora hubiera realizado actuación alguna. Y por finalizar, decir lo más importante y es que el derecho a la indemnización cabe cuando se truncan derechos urbanísticos patrimoniales por la modificación urbanística, no como en este caso, solo se apuntan simples expectativas, lo cual no constituye derecho consolidado. Y no se olvide que por muy frenético que hubiera sido el actuar urbanístico de la parte actora tendente a obtener determinados derechos urbanísticos, no los logró por las actuaciones del Ayuntamiento (con suspensión de licencias) que atendían al interés general (...)>>.

TERCERO

La representación de V.L.V. Inmuebles, S.L. preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 30 de junio de 2004 en el que formula un único motivo de casación, al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, aunque desdoblado en cinco apartados en los que alega:

  1. Vulneración del artículo 14 de la Constitución y de los artículos 5 y 15 de la Ley 6/1998, de 13 de julio, del Suelo y Valoraciones, en relación con el principio de distribución equitativa de beneficios y cargas urbanísticas.

  2. Infracción del artículo 41 de la citada Ley 6/1998 en cuanto a la procedencia de indemnización por la alteración del planeamiento.

  3. Infracción de los artículos 9.3 y 106 de la Constitución así como del artículo 70.2 de la Ley 29/1998, reguladora de esta Jurisdicción, y de la jurisprudencia que los desarrolla en relación con la desviación de poder

  4. Infracción del artículo 24.1 de la Constitución y de la doctrina jurisprudencial relativa al derecho a obtener sentencias motivadas.

  5. Infracción del artículo 78.3 del Real Decreto 3288/78, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística respecto a la aprobación de unidades de actuación discontinua en suelo urbano.

El escrito termina solicitando que por esta Sala se dicte sentencia en la que se case y anule la recurrida, con la consecuente anulación de los actos administrativos de los que trae causa.

CUARTO

El recurso de casación fue admitido a trámite por auto de la Sección Primera de esta Sala de 27 de abril de 2006 en el que se acuerda, además, remitir las actuaciones a esta sección Quinta.

QUINTO

La representación de Dª María Inmaculada, Dª Bárbara y Dª Diana se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 31 de octubre de 2006 en el que, tras exponer sus razones frente a los argumentos aducidos en el recurso de casación, termina solicitando la desestimación del recurso con expresa imposición de costas a la recurrente.

SEXTO

El Ayuntamiento de Pamplona presentó escrito con fecha 31 de octubre de 2006 oponiéndose al recurso de casación en todos sus apartados y solicitando, en fin, que se dicte sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación.

SÉPTIMO

La Comunidad Foral de Navarra presentó escrito con fecha 6 de noviembre de 2006 en el que plantea, en primer lugar, la inadmisibilidad del recurso de casación al amparo de lo establecido en los artículos 93.2.a/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y ello porque, siendo así que el recurso de casación tiene por objeto depurar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas realizada por la Sala de instancia, el apartado 3/ del escrito de la recurrente no persigue esa finalidad ni se refiere a defectos de la sentencia sino al vicio de desviación de poder en el que supuestamente habría incurrido la Administración municipal actuante; en los apartados 1 y 4 se tacha a la sentencia de ser incongruente con las cuestiones planteadas en la demanda, pero el motivo no se formula al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción sino invocando en artículo 88.1.d/ de la misma Ley ; y, en fin, el apartado o submotivo 5 debe ser inadmitido por carecer manifiestamente de fundamento y porque la sentencia recurrida no aplicó el precepto cuya infracción se invoca -artículo 78.3 del Reglamento de Gestión Urbanística - sino el artículo 143.3 de la Ley Foral 10/1994, de ordenación del territorio y Urbanismo.

Por lo demás, el escrito de la Comunidad Foral de Navarra expresa su oposición a los argumentos aducidos en los distintos apartados del motivo de casación y termina solicitando que se dicte sentencia inadmitiendo el recurso de casación, o, subsidiariamente, desestimándolo.

OCTAVO

La representación del Instituto de Religiosas Oblatas del Santísimo Redentor no presentó escrito de oposición dentro del plazo que le había sido conferido a tal efecto, por lo que mediante diligencia de ordenación de 25 de enero de 2007 se declaró caducado el trámite correspondiente.

NOVENO

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 16 de septiembre de 2008, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El presente recurso de casación lo dirige la representación de V.L.V. Inmuebles, S.L. contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 26 de marzo de 2004 (recurso 692/2000) que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la referida entidad contra la Orden foral 794/00 de 18 de Julio de 2000 del Consejero de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, por la que se aprueba definitivamente la Modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Pamplona, en Iturrama, Nuevo (Polígono 20 y 22) y Trinitarios (AR Z-4), promovida por el Ayuntamiento de Pamplona.

Ya hemos dejado reseñados en el antecedente segundo los datos y las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. También hemos expuesto (antecedente tercero) el enunciado de los cinco apartados que integran el único motivo de casación formulado por la recurrente. En consecuencia, procede que entremos a examinar estos cinco apartados pues no puede ser acogida la causa de inadmisibilidad del recurso de casación que plantea la Comunidad Foral de Navarra (antecedente séptimo).

Sobre esto último debe tenerse en consideración, ante todo, que la Sección Primera de esta Sala ya examinó la posible inadmisibilidad del recurso de casación, tanto por insuficiencia de la cuantía litigiosa como por defectuosa preparación del recurso; y ambas causas de inadmisibilidad fueron rechazadas por auto de 27 de abril de 2006 en el que expresamente se declara, respecto de la segunda de ellas, que <<...el escrito="" de="" preparaci="" del="" recurso="" se="" ajusta="" a="" lo="" que="" dispone="" el="" art="" la="" ley="" jurisdicci="" pues="" ha="" efectuado="" juicio="" relevancia="" exigido="" por="" mencionado="" precepto="" habiendo="" quedado="" justificado="" modo="" suficiente="" en="" sentir="" parte="" recurrente="" infracci="" las="" normas="" derecho="" estatal="" cita="" y="" abril="" sobre="" r="" suelo="" valoraciones="" real="" decreto="" junio="" aprueba="" reglamento="" planeamiento="" urban="" agosto="" gesti="" son="" preceptos="" han="" tenido="" determinando="" fallo="" recurrido="" sin="" este="" tr="" pueda="" someterse="" censura="" acierto="" jur="" infracciones="" normativas="" anuncian="" esta="" sala="" mayo="" todo="" cual="" lleva="" conclusi="" presente="" debe="" ser="" admitido="" al="" haber="" sido="" correctamente="" preparado="">>.

Por tanto, es ahora cuando procede examinar el motivo de casación aducido, un único motivo que se desglosa, como vimos, en diversos apartados o submotivos. Pero si se constata que la sentencia de instancia no incurre en las infracciones que la recurrente le reprocha ello no determinará la inadmisión del recurso, como postula la Comunidad Foral de Navarra, sino su desestimación.

Procede entonces que iniciemos ese examen, pero desde ahora anticipamos que la argumentación de la entidad V.L.V. Inmuebles, S.L. no puede prosperar en ninguno de sus apartados pues el escrito de interposición del recurso de casación, que en buena medida no hace sino insistir en alegaciones y planteamientos ya expuestos en el proceso de instancia, de ninguna manera justifica que la sentencia de instancia incurra en los defectos o desviaciones que se alegan.

SEGUNDO

El alegato sobre vulneración del principio de distribución equitativa de beneficios y cargas urbanísticas (apartado 1/ del escrito de interposición del recurso de casación) no puede ser acogido por estar basado en un presupuesto que dista mucho de estar debidamente justificado.

La recurrente sostiene que el instrumento de planeamiento controvertido incluye en una misma área de reparto parcelas con características diferentes, siendo algunas de ellas suelo urbano consolidado y otras suelo urbano no consolidado; y, dado que la normativa legal aplicable establece un régimen jurídico distinto para cada una de esas categorías de suelo urbano (artículo 14 de la Ley 6/1998 ), la mezcla de parcelas heterogéneas hace inviable la distribución equitativa de beneficios y cargas con la consiguiente infracción del artículo 5 de la citada Ley 6/1998 y del artículo 14 de la Constitución. La respuesta de la sentencia a este aspecto de la controversia es escasamente clarificadora pues la Sala de instancia se adentra en consideraciones, como son las relativas a la posible coexistencia de aprovechamientos tipo diferentes, que no se corresponden con los términos en que venía planteado el debate; pero lo cierto es que el motivo de casación no se basa en la falta de motivación ni en la incongruencia de la sentencia -ninguna impugnación se formula al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción- sino en la infracción de preceptos sustantivos relativos al principio equidistribución de beneficios y cargas; y, como ya hemos indicado, tal vulneración no ha quedado justificada.

En efecto, el planteamiento de la recurrente se sustenta en el alegato de que en el área de reparto se han incluido terrenos de naturaleza heterogénea, unos pertenecientes a la categoría de suelo urbano no consolidado y otros, entre ellos los que son propiedad de la recurrente, que serían suelo urbano consolidado; pero esta afirmación, en la que descansa toda su argumentación, no ha quedado justificada. Como ponen de manifiesto tanto el Ayuntamiento de Pamplona como la representación de Dª María Inmaculada y demás particulares personados como parte recurrida en sus respectivos escritos de oposición, en el proceso de instancia no ha quedado acreditado que algunos de los terrenos incluidos en el área de reparto tengan la consideración de suelo urbano consolidado, pues de la prueba que la demandante propuso con esa finalidad no se derivó el resultado que propugnaba la representación de V.L.V. Inmuebles, S.L., de manera que lo único que ha quedado debidamente acreditado es que todos los terrenos integrados en el área de reparto son suelo urbano. Y, siendo ello así, la alegación referida a la vulneración del principio de distribución equitativa de beneficios y cargas urbanísticas queda privada de respaldo.

En cuanto a la infracción que se alega del artículo 78.3 del Real Decreto 3288/78, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística respecto a la aprobación de unidades de actuación discontinua en suelo urbano, el planteamiento de la recurrente tampoco puede prosperar. Sucede que, como la sentencia de instancia explica en su fundamento quinto, la normativa autonómica aplicable admite de manera expresa que las unidades de ejecución en suelo urbano pueden ser discontinuas (artículo 143.3 de la Ley Foral 10/1994, de 4 de julio ), por lo que carece de consistencia la invocación del precepto del Reglamento de Gestión Urbanística que se cita como infringido en el apartado 5 / del recurso de casación..

TERCERO

No cabe apreciar la infracción que se alega del artículo 24.1 de la Constitución y de la doctrina jurisprudencial relativa al derecho a obtener sentencias motivadas (apartado 4/ del escrito de interposición del recurso).

Es cierto, ya lo hemos señalado, que la sentencia recurrida resulta algo confusa al hacer en su fundamento cuarto algunas consideraciones sobre la posibilidad de delimitar áreas de reparto con aprovechamientos diferentes; pero una interpretación de esas explicaciones acorde con lo debatido en el litigio lleva a considerar que con ello se da respuesta a la protesta de la recurrente por el hecho de que los terrenos de su propiedad hayan sido integrados en áreas de reparto diferentes. La Sala de instancia no aprecia vulneración alguna en ello porque, en efecto, descartada la viabilidad de delimitaciones urbanísticas arbitrarias, no es exigible sin embargo que el trazado de polígonos, unidades de actuación o áreas de reparto por parte de los autores del planeamiento urbanístico guarde correspondencia con los ámbitos superficiales de las parcelas pertenecientes a un mismo propietario, ya que eso supondría que los intereses particulares del propietario prevaleciesen sobre aquellos intereses generales a los que el planeamiento urbanístico debe atender.

En relación con lo anterior, tampoco puede ser acogida la alegación que se refiere a la infracción de los artículos 9.3 y 106 de la Constitución así como del artículo 70.2 de la Ley 29/1998, reguladora de esta Jurisdicción, y de la jurisprudencia que los desarrolla en relación con la desviación de poder (apartado 3/ del escrito de interposición del recurso). Este alegato de la recurrente se basa en un apriorismo que consiste en afirmar que "...el Ayuntamiento de Pamplona ha utilizado sus potestades urbanísticas no en aras de obtener un resultado acorde con el interés general sino para obtener una finalidad distinta, cual es impedir el desarrollo urbanístico de las fincas de mi mandante". Tal alegación carece de sustento pues no cabe afirmar que las determinaciones controvertidas se hayan promovido con el específico designio de impedir el desarrollo urbanístico de unas determinadas parcelas, y, sobre todo, no hay datos que permitan afirmar que las soluciones acogidas en la Modificación del Plan controvertida no estén orientadas a la satisfacción del interés general o hayan sido adoptadas con una finalidad distinta a la que es propia del planeamiento urbanístico.

CUARTO

Queda por examinar el apartado 2/ del recurso de casación, donde se alega la infracción del artículo 41 de la de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, en cuanto se refiere a la procedencia de indemnización por la alteración del planeamiento.

Hemos visto que en torno a esta cuestión la sentencia recurrida (fundamento sexto) niega que pueda acusarse al Ayuntamiento de Pamplona de la actuación obstruccionista que se le reprocha en la demanda; y, después de transcribir el mencionado artículo 41 de la Ley 6/1998 ("La modificación o revisión del planeamiento sólo podrá dar lugar a indemnización por reducción de aprovechamiento si se produce antes de transcurrir los plazos previstos para su ejecución en el ámbito en el que a dichos efectos se encuentre incluido el terreno, o transcurridos aquellos, si la ejecución no se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración"), la sentencia recurrida señala que la indemnización opera cuando la reducción del aprovechamiento se produce antes del plazo razonable como necesario para la ejecución del plan, y que, en el caso examinado, una vez pasado el plazo de suspensión del otorgamiento de licencias no consta que la actora hubiera realizado actuación alguna. Termina la Sala de instancia indicando que "...el derecho a la indemnización cabe cuando se truncan derechos urbanísticos patrimoniales por la modificación urbanística, no como en este caso, solo se apuntan simples expectativas, lo cual no constituye derecho consolidado. Y no se olvide que por muy frenético que hubiera sido el actuar urbanístico de la parte actora tendente a obtener determinados derechos urbanísticos, no los logró por las actuaciones del Ayuntamiento (con suspensión de licencias) que atendían al interés general". Pues bien, estos razonamientos de la sentencia recurrida no pueden ser aceptados sin objeciones.

Ante todo procede recordar ahora lo declarado por esta Sala sobre el alcance de la previsión indemnizatoria contenida en el artículo 41 de la Ley 6/1998. En este sentido cabe citar la sentencia de 12 de abril de 2006 (casación 228/03 ) en la que, contrastando la redacción dada al mencionado artículo 41 de la Ley 8/1996 con la del artículo 87.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, se hacen las siguientes consideraciones:

<< (...) Es cierto que el apartado segundo del artículo 87 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 aludía a la modificación o revisión de la ordenación de los terrenos y construcciones establecida por los Planes Parciales, Planes Especiales o Programas de Actuación Urbanística, mientras que el citado artículo 41 de la Ley 6/1998, de Régimen del Suelo y Valoraciones, contempla la modificación o revisión del Planeamiento, pero, para que éstas puedan dar lugar a indemnización, requiere que sean determinantes de la reducción del aprovechamiento, bien antes de transcurrir los plazos previstos para su ejecución bien cuando ésta no se hubiese llevado a cabo por causas imputables a la Administración.

Antes como ahora es requisito imprescindible, para que nazca la responsabilidad patrimonial de la Administración, que el aprovechamiento urbanístico se haya materializado en virtud de la aprobación de un instrumento idóneo que permita conocer cuál sea el que corresponde al propietario, del que se ve privado por la modificación o revisión del planeamiento, para lo que no es suficiente con que en el planeamiento anterior figurasen once mil metros cuadrados edificables, ya que tal determinación requiere un desarrollo para concretar los aprovechamientos susceptibles de apropiación después de señalar las correspondientes cesiones, para lo que resultaba imprescindible la aprobación del correspondiente Plan Parcial del Sector o instrumento equivalente, que el recurrente admite no haberse elaborado, si bien lo atribuye a la incuria del Ayuntamiento en aprobar el proyecto de vial de acceso al Puerto, elemento fundamental para desarrollar el Sector.....>>.

Y en otro apartado de su fundamentación la misma sentencia de 12 de abril de 2006 señala que << (...) La patrimonialización del aprovechamiento urbanístico se materializa cuando se concreta a través del correspondiente instrumento que permita hacerlo efectivo, aunque previamente, como es lógico, se tenga derecho a promover o instar el desarrollo de las determinaciones urbanísticas mediante el sistema más adecuado>>.

Trasladando la doctrina contenida en esos párrafos al caso que ahora nos ocupa, fácilmente se desprende que no podemos compartir la conclusión a que llega la Sala de instancia, que deniega la pretensión indemnizatoria por entender que está basada en simples expectativas; pero tampoco puede ser acogida aquella pretensión respecto de todos los apartados que enumeraba la representación de V.L.V. Inmuebles S.L. en su escrito de demanda.

Según datos que se exponen en el antecedente segundo del escrito de interposición del recurso de casación, y que no han sido controvertidos, la entidad recurrente, actuando al amparo del planeamiento general que entonces estaba vigente, promovió un Plan Especial de Reforma Interior que fue aprobado definitivamente el 28 de abril de 1995; y casi dos años más tarde, el 18 de marzo de 1997, solicitó y obtuvo una licencia de demolición para el derribo de la nave destinada a ferretería existente en terrenos de su propiedad, licencia que fue otorgada el 17 de julio de 1997. Según los datos que facilita también la recurrente, para la parcela resultante de la demolición, y una vez modificada la alineación al vial colindante, se solicitaron el 13 de mayo de 1997 sendas licencias de actividad clasificada y de obras, si bien la tramitación de estas peticiones quedó en suspenso al serle requerida -a su juicio, de forma indebida- la tramitación de un Proyecto de Compensación; y aunque la recurrente manifiesta que instó la reanudación del expediente de concesión de las licencias y que ante la falta de respuesta por parte del Ayuntamiento pidió la certificación de acto presunto y el otorgamiento de las licencias por silencio negativo, la propia recurrente no puede sino reconocer que las licencias de actividad y de obras fueron denegadas por resolución expresa de la Alcaldía de 23 de enero de 1998. Con posterioridad a esa denegación de la licencias -que no consta que fuese objeto de impugnación- el Ayuntamiento de Pamplona acordó dejar en suspenso el otorgamiento de licencias -acuerdo del Pleno de 13 de marzo de 1998- e inició el procedimiento para la Revisión del Plan General, iniciativa ésta a la que se superpone la tramitación de dos modificaciones puntuales, una de las cuales, la referida al sector de Iturrama, Nuevo y Trinitarios, es la que constituye el objeto de la presente controversia.

De los datos expuestos se deriva que, al amparo del planeamiento entonces vigente, la entidad recurrente adoptó iniciativas directamente encaminadas a la efectividad de sus previsiones, como fue la de promover el correspondiente Plan Especial de Reforma Interior, que efectivamente fue objeto de aprobación definitiva, así como la petición de licencia de demolición y, una vez otorgada ésta, la ejecución del derribo y el acondicionamiento de la parcela. Resulta procedente entonces que la recurrente sea indemnizada por el importe de los gastos inherentes a tales actuaciones, pues se trata de iniciativas que se llevaron a cabo para la efectiva realización del planeamiento vigente y que a la postre ha quedado privadas de virtualidad por la decisión de la Administración municipal de modificar ese planeamiento. Ahora bien, precisamente porque ese es el fundamento del derecho de la recurrente el resarcimiento, se deriva de ello que la partida correspondiente a la demolición de la nave preexistente y acondicionamiento de la parcela solo dará lugar a indemnización en la medida en que, por la modificación del planeamiento, la ejecución de tales trabajos haya dejado de reportar utilidad para la materialización del aprovechamiento que se reconoce a los terrenos de la recurrente en el planeamiento resultante de la modificación, pues no deben ser objeto de resarcimiento aquellos gastos de demolición o acondicionamiento que hayan seguido siendo aprovechables para V.L.V. Inmuebles, S.L.

No cabe reconocer, en cambio, derecho a indemnización alguna por el resto de las partidas o conceptos enunciados por la recurrente en el fundamento séptimo de la demanda. Así, no puede reconocerse derecho a indemnización por el mero hecho de que, acordada la suspensión del otorgamiento de licencias, no pudiesen solicitarse nuevamente durante ese período de suspensión las licencias que ya anteriormente habían sido solicitadas y denegadas. Tampoco surge el derecho a indemnización por la reducción o pérdida de aprovechamiento, pues para ello habría sido necesario que la recurrente hubiese acreditado la efectiva patrimonialización del aprovechamiento que le reconocía el planeamiento anterior, acreditación que no se ha producido al no haber sido justificada la realización de las cesiones a que alude en su escrito ni la materialización del mecanismo de compensación cuya procedencia le fue señalada cuando solicitó aquellas licencias de actividad y de obras que finalmente le fueron denegadas. En la misma línea, debe rechazarse la pretensión indemnizatoria que se formula en la demanda en lo que se refiere a las partidas de "costes financieros" y "costes de asesoramiento y complementarios", en ambos casos por falta de concreción y de justificación.

QUINTO

En definitiva, la sentencia de instancia debe ser casada y anulada por cuanto desestima íntegramente el recurso contencioso-administrativo rechazando la procedencia de toda indemnización. En su lugar, debemos declarar procedente la estimación en parte del mencionado recurso, acogiendo la pretensión indemnizatoria de la recurrente por los conceptos y en los términos señalados en el apartado anterior, quedando deferida la cuantificación de la indemnización para la fase de ejecución de la sentencia, con desestimación del recurso contencioso-administrativo en cuanto al resto de las pretensiones.

SEXTO

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción, no procede imponer las costas de la instancia a ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas en lo que se refiere a las de la casación.

FALLAMOS

  1. Ha lugar al recurso de casación interpuesto en representación de V.L.V. INMUEBLES, S.L. contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 26 de marzo de 2004 (recurso contencioso- administrativo 692/2000), que ahora queda anulada y sin efecto.

  2. Estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mencionado entidad contra la Orden foral 794/00 de 18 de Julio de 2000 del Consejero de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, por la que se aprueba definitivamente la Modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Pamplona, en Iturrama, Nuevo (Polígono 20 y 22) y Trinitarios (AR Z-4), y declaramos el derecho de V.L.V. Inmuebles S.L. a ser indemnizada, en la cuantía que se fije en ejecución de sentencia, por los gastos que tuvo en la preparación y tramitación del Plan Especial de Reforma Interior que fue aprobado definitivamente con fecha el 28 de abril de 1995 así como por los derivados de la solicitud de la licencia de demolición, la ejecución del derribo y el acondicionamiento de la parcela, en los términos señalados en el fundamento cuarto de esta sentencia, con desestimación de las demás pretensiones formuladas en la demanda.

  3. No hacemos imposición de costas en el proceso de instancia, debiendo correr cada parte con las suyas en el recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Eduardo Calvo Rojas, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario, certifico.

2 sentencias
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