STS, 9 de Mayo de 2013

Tal como quedan reflejados en el Fundamento de Derecho Primero de la sentencia impugnada, los hechos que dan lugar a la controversia que hemos de resolver son los siguientes:

"La entidad AXA AURORA IBERICA, SA DE SEGUROS Y REASEGUROS interpuso recurso contencioso administrativo ante la Audiencia Nacional contra diversas liquidaciones tributarias solicitando en las mismas la suspensión cautelar mediante presentación de aval bancario del Banco Popular Español. La Audiencia Nacional dictó sentencia el 26 julio 1994 con desestimación del recurso. Dicha sentencia fue recurrida en casación ante el TS que en fecha 13 noviembre 1999 estimó el recurso. En fecha 29 octubre 2002 la actora solicitó el reembolso del coste del aval para suspender las deudas y el 20 marzo 2003 fue requerida por la Oficina de Recaudación para que subsanara los defectos apreciados en la certificación de la entidad avalista aportada, y se le advertía de que si en el plazo de 10 días contados desde el recibo de la notificación se le tendría por desistida de su petición archivándose el expediente sin más trámites. La actora no contestó al requerimiento en el plazo señalado y se procedió a finalizar el procedimiento.

Posteriormente en fecha 26 mayo 2006 la actora volvió a solicitar de nuevo el reintegro de los costes de aval aportados ante la Audiencia Nacional por el periodo comprendido entre 1992 a 1999, se aportaron justificantes de las comunicaciones mantenidas con la entidad avalista para obtener el certificado solicitado por la Administración en el requerimiento de 20 marzo 2003. La Dependencia de Asistencia y Servicios Tributarios el 5 octubre 2006 previo trámite de audiencia a la interesada acordó denegar el reintegro solicitado de los costes del aval para entender que la información aportada en el año 2006 no fue aportada en contestación al requerimiento de 2003. Frente a este acuerdo que deniega el reembolso de los costes del aval se interpuso recurso de reposición que se desestimó por prescripción en acuerdo de fecha 12 diciembre 2006, y contra ese acuerdo se interpuso se interpuso reclamación económica administrativa ante el TEAC y en fecha 2 abril 22008 dictó resolución desestimatoria. Contra esta resolución se interpuso el presente recurso contencioso administrativo."

La sentencia que puso fin al recurso contencioso-administrativo, que recibió el numero 309/2008, dictada en 1 de marzo de 2010 por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, fue igualmente desestimatoria, razón por la que la representación procesal de AXA AURORA IBERICA, S.A. DE SEGUROS Y REASEGUROS preparó contra ella recurso de casación y luego de tenerse por preparado, lo interpuso, por medio de escrito presentado en 28 de mayo de 2010, en el que solicita su revocación y la devolución de los costes de la garantía en su momento solicitada, por importe de 252.873,54 euros, más intereses legales.

El Abogado del Estado se opuso al recurso de casación, por escrito presentado en 2 de marzo de 2011, en el que solicita su desestimación, con imposición de las costas.

Habiéndose señalado para deliberación, votación y fallo, la audiencia del día 8 de mayo de 2013, en dicha fecha tuvo lugar referido acto procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Martin Timon, Magistrado de la Sala

La sentencia de instancia, ahora impugnada en casación, hace referencia primeramente al precepto legal en el que se reconoce a los recurrentes victoriosos el derecho a ser reembolsados del coste de las garantías que hubieren tenido que aportar para lograr la suspensión de la ejecución de deudas tributarias, y que no es otro que el artículo 12 de la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes , en el que se establece: "1. La Administración tributaria reembolsará, previa acreditación de su importe, el coste de las garantías aportadas para suspender la ejecución de una deuda tributaria, en cuanto ésta sea declarada improcedente por sentencia o resolución administrativa y dicha declaración adquiera firmeza. Cuando la deuda tributaria sea declarada parcialmente improcedente, el reembolso alcanzará a la parte correspondiente del coste de las referidas garantías. Reglamentariamente se regulará el procedimiento de reembolso y la forma de determinar el coste de las garantías distintas del aval. 2. Asimismo, en los supuestos de estimación parcial del recurso o la reclamación interpuestos, tendrá derecho el contribuyente a la reducción proporcional de la garantía aportada en los términos que se establezcan reglamentariamente". Y tras ello indica que la devolución de los costes se regula por el Real Decreto 136/2000, de 4 de febrero, que permite no tener que acudir a las reglas generales sobre responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, dando lugar a un procedimiento tributario, "y por ello se deberá estar a los plazos prescriptivos del art.64 de la Ley General Tributaria , según el que << prescribirán a los cuatro años los siguientes derechos y acciones (...) el derecho a la devolución de ingresos indebidos>>".

A partir de los expuesto, la sentencia se enfrenta al supuesto de hecho reseñado en los Antecedentes y desestima el recurso contencioso-administrativo, confirmando la resolución del TEAC, que declaró prescrito el derecho de la recurrente, con arreglo a la argumentación contenida en los Fundamentos de Derecho Quinto y Sexto, en los que se dice:

"(...)Viene a exponer la parte actora, respecto a la primera reclamación de reembolso de gastos de aval, que la Administración procedió al archivo de la petición de reembolso amparándose en un precepto del RD 520/2005 que no existía entonces.

Cierto es que el Art.2.2 RD 520/2005 dispone: "Si la solicitud o el escrito de iniciación no reúne los requisitos que señala el apartado anterior, y sin perjuicio de las normas especiales de subsanación contenidas en este reglamento, se requerirá al interesado para que en un plazo de 10 días, contados a partir del día siguiente al de la notificación del requerimiento, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos con indicación de que la falta de atención a dicho requerimiento determinará el archivo de las actuaciones y se tendrá por no presentada la solicitud o el escrito". Sin embargo, la Dependencia en el año 2003 cuando se formuló la primera petición no empleó ese precepto pues lógicamente no existía. Lo que hace la Administración en el requerimiento de fecha 20 marzo 2003 es emplear un mecanismo de subsanación de defectos o deficiencias, que es cierto que se contempla expresamente en el RD 520/2005, pero que si se prevé en la Ley 30/92 ( art. 71) y en el Real decreto 136/2000 en cuyo artículo 7.2 establece ese mecanismo de subsanación y expresa: "con indicación de que, si así no hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, archivándose la misma".

(...)La siguiente cuestión a tratar es la prescripción y si la misma quedó interrumpida por la petición formulada en el año 2002, el 29 octubre. La propia parte actora al reclamar de nuevo el reembolso de los costes de aval ya exponía que el requerimiento de 29 marzo 2003 no fue posible cumplimentarlo por cuanto la entidad financiera no emitió el certificado reclamado. Posteriormente, una vez obtenido se procedió a efectuar de nuevo la reclamación de devolución de los costes de aval el 26 mayo 2006. La Administración consideró que la petición había prescrito desde que se notificó la sentencia del TS en fecha 3 febrero 2000 a la fecha de la petición el 26 mayo 2006 , al haber transcurrido más de cuatro años. Y el recurrente entiende que ese periodo de prescripción a contar desde el 3 febrero 2000 quedó interrumpido por la petición efectuada en el año 2002.

Como se ha expuesto con anterioridad, al regularse por la Ley 1/98 y el Real Decreto 136/2000 el procedimiento de reembolso de los costes de aval establecía un mecanismo de corrección de deficiencias, y se le concedía a las partes 10 días para subsanarlas, en caso contrario se entendía que el peticionario desistía y se archivaba la causa. Y esto es lo que ocurrió, en el año 2003, en concreto el 20 marzo 2003 se requirió a la actora para que aportase ciertos documentos que debería de facilitarle la entidad financiera, (que es la entidad elegida por la actora siendo ajeno a este procedimiento las relaciones entre ambas entidades y las dificultades para obtener o no esa certificación pedida), en consecuencia se produjo el archivo de ese procedimiento al contemplarse como causa de terminación el incumplimiento del requerimiento formulado por la Administración.

La cuestión que se suscita es la relativa a si ese archivo de la petición formulada en fecha 29 octubre 2002 es susceptible de interrumpir o no la prescripción de cuatro años.

Estamos ante una supuesto de inactividad de la parte actora a la cual se le requirió para que aportase documentos con las advertencias legales que correspondían, su inacción determinó el archivo de ese procedimiento por ello la consecuencia lógica es la de tener por no interrumpido el cómputo de la prescripción.

Se ha de matizar que el mecanismo de subsanación que se ha comentado anteriormente tiene su razón de ser en la necesidad de resolver la petición contando con todos los elementos necesarios para la decisión, si alguno de ellos falta pero por causas imputables a la parte reclamante a la que se le concede un plazo en el que cumplir con la actuación que se reclama, la consecuencia jurídica de esa inactividad durante dicho plazo es el decaimiento del derecho no accionado y el "archivo de las actuaciones", acordado de oficio por la Administración.

En el presente caso, acaecido el archivo en marzo 2003 por inactividad de la parte actora el plazo prescriptivo continuo corriendo y cuando se formuló de nuevo la petición de reembolso de los costes de aval en fecha 26 mayo 2006 habían transcurrido más de cuatro años desde el momento en que se pudo solicitar que era el momento en que se notificó la sentencia estimatoria del TS en fecha 3 febrero 2000 ."

El recurso de casación se articula mediante la formulación de tres motivos que hay que entender que se amparan en el artículo 88.1. d) de la Ley de esta Jurisdicción , en cuanto que en ambos se parte del principio de reprochar a la sentencia la infracción del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que lo interpreta.

En el primero de ellos, se argumenta que cuando se dictó la Sentencia de esta Sala, de 13 de noviembre de 1999 , estaba vigente el artículo 64 de la Ley General Tributaria , que no establecía plazo de prescripción para la solicitud de devolución del coste de las garantías, supuesto éste que sí aparece añadido en el artículo 66 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria , actualmente vigente. Se aduce que la solicitud de reembolso de los costes de garantías no supone el ejercicio de ningún derecho a la devolución de ingresos indebidos de naturaleza tributaria, sino simplemente la restitución de un daño patrimonial sufrido de forma injusta, una vez que el Tribunal Supremo determinó que la posición de la recurrente era la correcta.

La conclusión que alcanza la recurrente es que el plazo de prescripción debe ser el de 15 años de las acciones personales sin plazo prefijado, conforme a lo dispuesto en el artículo 1964 del Código Civil .

En el segundo motivo, y para el caso de estimarse que el plazo de prescripción es el de cuatro años, se sostiene que el mismo se había interrumpido por la solicitud presentada en 29 de octubre de 2002, añadiendo la existencia de un acto propio de la Administración, cual es el requerimiento de 24 de marzo de 2003, a través del cual se reconoce el derecho de la recurrente a la devolución solicitada.

Finalmente, el tercer motivo se dirige contra la aplicación por la sentencia del artículo 7.2 del Real Decreto 136/2000 , para aducir que no puede aplicarse retroactivamente una normativa posterior, invocándose el artículo 10.2 de la Ley General Tributaria de 2003 y la Sentencia del Tribunal Constitucional 234/2001, de 13 de diciembre .

El Abogado del Estado opone al primer motivo que si no fuera de aplicación el plazo de cuatro años del artículo 64 de la Ley General Tributaria de 1963 , habría de aplicarse el de un año, propio de la responsabilidad patrimonial.

En cuanto al segundo motivo, opone el Defensor de la Administración que con la aplicación supletoria de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común se llega a la misma conclusión que aplicando el Real Decreto 136/2000, de 4 de febrero, pues el artículo 71 de la misma, que concede al interesado un plazo de diez días para subsanación de defectos o acompañar documentación requerida, señala que si así no se hiciera "se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución", lo cual supone que la actuaciones no pueden servir para interrumpir la prescripción.

En fin, en cuanto al tercer motivo, entiende el Abogado del Estado que no se aplica retroactivamente una normativa posterior, sino que, atendiendo a la legislación existente en cada momento y a la naturaleza de la devolución solicitada, se llega a una conclusión que es acorde con las normas vigentes, tanto cuando se realizó la primera solicitud en el año 2002, como cuando se reiteró la misma en el año 2006.

Antes de dar respuesta al recurso de casación debemos poner de relieve que, efectivamente, el artículo 12.1 de la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes , estableció como una de sus novedades la de que "La Administración tributaria reembolsará, previa acreditación de su importe, el coste de las garantías aportadas para suspender la ejecución de una deuda tributaria, en cuanto ésta sea declarada improcedente por sentencia o resolución administrativa y dicha declaración adquiera firmeza". En cambio, no estableció plazo de prescripción para el ejercicio del derecho.

Transcurridos casi dos años desde la publicación de la Ley, se dictó el Real Decreto 136/2000, de 4 de febrero, que reguló el procedimiento para el reembolso de las garantías, sin que, como resulta lógico, dado su rango normativo, se estableciera tampoco plazo de prescripción.

De esta forma, hasta la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, no se resolvió la duda del plazo de prescripción del derecho a la devolución del coste de garantías que se hubieren prestado para obtener la suspensión de los actos administrativos impugnados cuando fueren declarados improcedentes por resolución administrativa o sentencia firme, pues el artículo 66 de aquella dispuso: "Prescribirán a los cuatro años los siguientes derechos: (...) "d) El derecho a obtener las devoluciones derivadas de la normativa de cada tributo, las devoluciones de ingresos indebidos y el reembolso del coste de las garantías" .

Finalmente, el Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, que aprobó el Reglamento en materia de revisión en la vía administrativa, regula actualmente, en los artículos 72 y siguientes , el alcance y procedimiento del reembolso de las garantías.

El tardío desarrollo reglamentario de la Ley 1/1998 propició que el artículo 12.1 de la misma, que antes ha quedado transcrito, fuera entendido como un supuesto más de responsabilidad de la Administración Pública, sometido a las reglas generales, razón por la que se han dictado Sentencias por esta Sala, en el que el cauce elegido por el administrado era el de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LRJAPyPAC), y posterior recurso contencioso-administrativo (por todas, Sentencias de la Sección Sexta de 23 de abril de 2002, correspondiente al recurso de casación nº 480/1998 , 20 de enero de 2003, correspondiente al recurso de casación nº 8474/1998 y 11 de noviembre de 2008, correspondiente al recurso de casación nº 5175/2004 ).

Sin embargo, tanto el Real Decreto 136/2000 (artículo 8.4 ) como su sustituto en esta materia, el Real Decreto 520/2005 (artículo 78.4 ) remiten a la vía económico-administrativa la reclamación contra la resolución que se dicte respecto de la solicitud de reembolso de garantías.

Expuesto lo anterior, digamos que la forma en que la sentencia resuelve la controversia, a través de entender aplicable el plazo de prescripción de cuatro años, establecido en el artículo 64 de la Ley General Tributaria de 1963 , que estima no interrumpido por la solicitud de reembolso del coste de garantías formulada en 29 de octubre de 2002, a consecuencia del archivo de la misma, hace que debamos dar respuesta, con carácter preferente, al segundo de los motivos formulados, para luego, y solo en el caso de que fuera desestimado, resolver el primero, en el que se sostiene que el plazo de prescripción es el de quince años, que es el que establece el artículo 1964 del Código Civil para las acciones personales que no tiene señalado plazo especial.

En todo caso, no podemos aplicar el plazo de un año, propio de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública ( artículo 142.5 de la LRJAPyPAC, invocado por el Abogado del Estado frente a la alegación por la entidad recurrente del plazo de prescripción de quince años, previsto en el artículo 1964 del Código Civil ), por impedirlo la prohibición de la "reformatio in peius", en la medida en que la Administración gestora, la resolución del TEAC y la sentencia aplicaron el de cuatro, con invocación expresa del artículo 64 de la Ley General Tributaria de 1963 .

Así las cosas, la Sala anticipa que el motivo debe estimarse por las razones que se exponen a continuación.

En efecto, la primera solicitud de reembolso, formulada en 29 de octubre de 2002, se tramitó estando vigente el Real Decreto 136/2000, 4 de febrero, que, disponía (artículo 7.2): "Si el escrito de solicitud no reuniera los datos expresados en el apartado 1 del artículo anterior o no adjuntara la documentación prevista en los párrafos b) y c) del apartado 2 del mismo, los órganos competentes en la tramitación requerirán al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, archivándose la misma."

Análoga regulación se establece con carácter general en el artículo 71 .1 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , según la redacción de la Ley 4/199, de 13 de enero.

Por tanto, el régimen establecido para la falta de subsanación de defectos en la solicitud de iniciación del procedimiento no es el mismo que para la caducidad por paralización, regulada en el artículo 92 de la LRJAPyPAC, a tenor de cuyo apartado 3, "La caducidad no producirá por sí sóla la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán la prescripción".

Por el contrario, en el precepto reglamentario antes transcrito se contiene una ficción legal, en cuya virtud el no cumplimiento del requerimiento para que tenga lugar la subsanación, supone tener al interesado por desistido, con archivo de la solicitud, pero sin que en ningún momento se disponga que tal ficción legal suponga una renuncia a la acción, por lo que si se añade la falta de previsión expresa de cesación de efectos interruptivos de la prescripción, ninguna razón existe tampoco para extraer la conclusión contraria a la que llega la sentencia.

Por otra parte, ha de añadirse que el desistimiento propiamente dicho que se regula en las leyes administrativas y procesales es un acto unilateral y voluntario, en virtud del cual alguien abandona el procedimiento, administrativo o judicial iniciado ( artículos 90 de la LRJAPyPAC, 20.2 de la LEC y 71 de la LJCA ), mientras que en el caso presente, como acaba de indicarse, el desistimiento es producto de una mera ficción legal y no de una manifestación unilateral y voluntaria de la entidad hoy recurrente.

En fin, una cosa es que existiera inactividad ante el requerimiento de aportación de determinada documentación y otra muy distinta es que esa inactividad, que está en la base de la prescripción, haya presidido todo el plazo transcurrido entre el reconocimiento del derecho por la Sentencia de esta Sala, de 13 de noviembre de 1999 y la segunda solicitud, efectuada en 26 de mayo de 2006 , pues la primera petición, presentada en 29 de octubre de 2002 , produjo efectos interruptivos de la prescripción, no decaídos por el hecho de que la misma se archivase, según lo acabado de razonar.

Por último, no podría oponerse a lo expuesto que el desistimiento determine la no interrupción de la prescripción adquisitiva según lo dispuesto en el artículo 1946.2º del Código Civil , pues en este caso concurren dos circunstancias que no se dan en el que resolvemos: de un lado, se trata de una figura ( la del desistimiento) que responde a lo que por tal se entiende en el artículo 20.2 de la LEC , y, de otro, la cesación del efecto interruptivo se dispone expresamente por la ley para el referido supuesto.

Por todo lo expuesto, el motivo debe ser estimado y con ello el recurso de casación.

La estimación del recurso de casación obliga, de conformidad con el artículo 95.2. d ) de la Ley de esta Jurisdicción , a resolver lo que proceda dentro de los términos en que aparece planteado el debate y ello debe hacerse estimando el recurso contencioso-administrativo, anulando las resoluciones administrativas impugnadas y reconociendo el derecho a la devolución del coste de las garantías prestadas, con intereses legales de demora.

No ha lugar a condena en costas ni este recurso de casación ni en la instancia.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución,

Que debemos estimar y estimamos el presente recurso de casación, número 3423/2010, interpuesto por D. José Pedro Vila Rodríguez, Procurador de los Tribunales, en nombre de la entidad AXA SEGUROS GENERALES, DE SEGUROS Y REASEGUROS, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de la Audiencia Nacional (Sección Séptima), de fecha 1 de marzo de 2010, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 309/2008 sentencia que se casa y anula. Sin costas.

Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo número 309/2008, anulando las resoluciones administrativas impugnadas y reconociendo el derecho de la demandante a ser reintegrada del coste de las garantías prestadas para asegurar la no ejecución de las deudas tributarias, con intereses legales de demora. Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Montalvo Manuel Vicente Garzon Herrero Joaquin Huelin Martinez de Velasco Oscar Gonzalez Gonzalez Manuel Martin Timon PUBLICACION .- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Manuel Martin Timon, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.