STS, 25 de Abril de 2013

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó sentencia con fecha 15 de diciembre de 2010 (recurso contencioso-administrativo nº 522/2008 ) con la siguiente parte dispositiva:

FALLO: Con desestimación de la causa de inadmisibilidad formulada por la parte codemandada GRUPO EMPRESARIAL PROCONSA SL en el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por doña Juana contra acuerdo plenario del Ayuntamiento de Castro Urdiales de 9 de enero de 2007 por el que se aprueba definitivamente el plan parcial del sector de suelo urbanizable no programado SUNP-7 del PGOU de Castro Urdiales del barrio de la Estación de Mioño, debemos declarar y declaramos su nulidad, sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición

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La sentencia de instancia, después de reseñar los motivos de impugnación y argumentos de oposición aducidos por los litigantes (fundamentos segundo, tercero y cuarto), pasa a examinar y desestima algunos motivos de impugnación sobre los que no se ha suscitado debate en casación (fundamentos quinto y sexto de la sentencia). Y, a continuación expone las razones que conducen a la estimación del recurso, al apreciar la Sala de instancia que había sido incumplida la obligación de información pública de la evaluación ambiental; y, además, que era exigible el sometimiento del instrumento a la evaluación prevista en el artículo 7 de la Ley 9/2006, de 28 de abril , sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.

Los razonamientos que determinan la estimación del recurso por no haber sido cumplidas las obligaciones de información ambiental se contienen en el fundamento jurídico séptimo. Este fundamento, despojado de la transcripción que allí se hace, aunque sin indicarlo, de la Exposición de Motivos de la Ley 27/2006, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, tiene, en lo que aquí interesa, el siguiente contenido:

(...) SÉPTIMO.- Sobre el documento ambiental incorporado a la modificación puntual del PGOU -previamente tramitada para posibilitar la tramitación y aprobación del plan parcial- así como el proyecto de integración paisajística que no se incorporaron al expediente junto con el plan parcial a fin de formar un documento conjunto que permita y habilite a los interesados su conocimiento, la Administración demandada contesta que constituye una cuestión formal carente de contenido sustantivo al no mencionarse el incumplimiento de medida medioambiental concreta y que la estimación de impacto ambiental realizada con motivo de la aprobación de la modificación puntual del PGOU se ha encontrado a disposición de los ciudadanos en las oficinas municipales.

Sin embargo ello no es así, el 20 de julio de 2006 en que entró en vigor la Ley 27/2006 de 18 de julio por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, que permitió la adecuación de la normativa básica de evaluación de impacto ambiental a la Directiva 2003/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas para la participación del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente y por la que se modifican, en lo que se refiere a la participación pública y el acceso a la justicia, las Directivas 85/337/CEE y 96/61/CE del Consejo, resulta aplicable en el presente supuesto pues lo cierto es que a la fecha de la aprobación definitiva de este plan parcial el 9 de enero de 2007 ya se encontraba en vigor la integridad del texto de la referida ley. [...]

España ratificó el Convenio de Aarhus en diciembre de 2004, entrando en vigor el 31 de marzo de 2005 por lo que durante el tiempo transcurrido para su aprobación definitiva el 9 de enero de 2007 y las objeciones planteadas por la CROTU el 12 de abril de 2006, el plan parcial debió sacarse de nuevo a información pública como lo contempla el art. 74.b) LOTRUS.(...)

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Como ha quedado indicado, la Sala de instancia estimó que, por aplicación del régimen transitorio de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, resultaba obligado haber sometido el instrumento a las técnicas de evaluación ambiental estratégica previstas en el artículo 7 de la propia Ley 9/2006 . Así lo explica el fundamento jurídico octavo de la sentencia, que se expresa del modo siguiente:

(...) OCTAVO.- - Pero no sólo es un problema de información pública de la estimación de impacto ambiental realizada con relación a la modificación del PGOU.

Sin entrar en otras consideraciones y sujetándonos al supuesto de autos, la fecha de aprobación definitiva del plan parcial cuestionado por el pleno municipal de 9 de enero de 2007 hubiese exigido la aplicación del art. 7 de la Ley 9/2006 de 28 de abril sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, pues su disposición transitoria primera 2 dice:

"La obligación a que hace referencia el art. 7 se aplicará a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea anterior al 21 de julio de 2004 y cuya aprobación, ya sea con carácter definitivo, ya sea como requisito previo para su remisión a las Cortes Generales o, en su caso, a las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, se produzca con posterioridad al 21 de julio de 2006, salvo que la Administración pública competente decida, caso por caso y de forma motivada, que ello es inviable.

En tal supuesto, se informará al público de la decisión adoptada."

En este caso, la aprobación inicial del plan parcial se produce el 23 de junio de 2004 pero la aprobación definitiva es el 9 de enero de 2007 por lo que resulta aplicable el contenido del art. 7 de la Ley 9/2006 salvo que la Administración pública competente hubiera decidido caso por caso, de forma motivada, que ello era inviable, lo cual tampoco se ha llevado a cabo pues no se ha informado al público de la decisión adoptada.

Dice el art. 7 mencionado:

"1. La legislación reguladora de los planes y programas introducirá en el procedimiento administrativo aplicable para su elaboración y aprobación un proceso de evaluación ambiental en el que el órgano promotor integrará los aspectos ambientales y que constará de las siguientes actuaciones:

a) La elaboración de un informe de sostenibilidad ambiental, cuya amplitud, nivel de detalle y grado de especificación será determinado por el órgano ambiental.

b) La celebración de consultas.

c) La elaboración de la memoria ambiental.

d) La consideración del informe de sostenibilidad ambiental, del resultado de las consultas y de la memoria ambiental en la toma de decisiones.

e) La publicidad de la información sobre la aprobación del plan o programa.

2. Cuando no estuviese previsto un procedimiento para la elaboración y aprobación del plan o programa, las Administraciones públicas competentes establecerán los procedimientos que garanticen el cumplimiento de esta ley.

3. El proceso de evaluación establecido en el apartado 1 de este artículo establecerá también los procedimientos para asegurar que la evaluación ambiental siempre se realice durante el proceso de elaboración de los planes o programas y antes de la aprobación."

Ahora bien, tampoco quiere ello decir que hasta esa fecha no estuviera prevista en España por el legislador sectorial la evaluación ambiental de un instrumento como el plan parcial para la ordenación jurídico territorial; la propia jurisprudencia del Tribunal Supremo en ocasiones ha exigido la necesidad de evaluar los posibles efectos ambientales adversos de los planes urbanísticos como ponen de manifiesto las sentencias de 30 de octubre de 2003 y 3 de marzo de 2004 , de las que se deduce -a partir del RDL 1302/1986 de estimación de impacto ambiental, así como con relación a la Ley 4/1989 de 27 de marzo de conservación de espacios naturales y de la flora y fauna silvestre- que la primera actuación administrativa que cambia el uso del suelo es el plan general y él es quien modifica drásticamente su régimen jurídico y que en consecuencia, incluso antes de la aprobación inicial, tan pronto como estén claras las líneas generales del avance o proyecto del plan, debe someterse a una evaluación de impacto ambiental, pues sólo así la administración planificadora en la aprobación inicial y los ciudadanos en general en la información pública podrán tener la suficiente ilustración sobre las consecuencias de las transformaciones anunciadas en el medio ambiente.... Recientemente la sentencia de 15 de marzo de 2006 en cuanto a la aprobación de un plan parcial diez meses antes de la propia declaración de impacto ambiental que no pudo ser tenida en consideración y es que el propio plan parcial hay que colegir tiene a tales efectos naturaleza de proyecto

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Por las razones expuestas, y con desestimación del resto de las cuestiones planteadas en la demanda, de las que se ocupa el fundamento jurídico décimo de la sentencia y que carecen de relevancia para resolver la casación, la Sala de instancia estima el recurso contencioso-administrativo y declara la nulidad del acuerdo impugnado.

Notificada la sentencia a las partes, la representación procesal del Ayuntamiento de Castro Urdiales preparó recurso de casación y luego formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 15 de marzo de 2011 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, aduce dos motivos de casación, el primero al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y el segundo invocando el artículo 88.1.d/ de la misma Ley . El contenido de estos motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. Quebrantamiento de las normas que regulan la sentencia causando indefensión, citándose como vulnerados los artículos. 33.1 º y 67.1º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa así como los requisitos de congruencia exigidos por el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil . Según la representación procesal del Ayuntamiento de Castro Urdiales la sentencia incurre en incongruencia al no haber abordado la cuestión relativa a la aprobación del Plan Parcial por silencio, lo que había sido planteado por el Ayuntamiento en el escrito de alegaciones que presentó el 26 de noviembre de 2009, en el trámite de audiencia conferido por la Sala de acuerdo con lo previsto en el artículo 33.2º de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

2. Infracción del artículo 7 de la Ley 9/2006 , sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, pues, como debe entenderse -según el Ayuntamiento recurrente- que el Plan Parcial había quedado aprobado definitivamente por silencio con fecha 12 de junio de 2006, por esa razón no le resulta exigible someterlo a la evaluación de los planes y programas. A ello se agrega la cita de los artículos 42 y 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , sobre el régimen del silencio administrativo.

En el suplico del escrito no se pide la casación de la sentencia de instancia, sino que se limita a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso de casación.

Con fecha 5 de abril de 2011 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo dictó providencia por la que se puso de manifiesto a las partes, para alegaciones por el plazo de diez días, la posible concurrencia de la causa de inadmisión de no haberse hecho indicación en el escrito de preparación de las infracciones normativas o jurisprudenciales que se desarrollarán en el escrito de interposición.

Evacuado el trámite de alegaciones la Sección Primera de esta Sala, mediante auto de fecha 2 de junio de 2011 declaró admisible el recurso interpuesto y acordó remitir las actuaciones para su sustanciación a la Sección Quinta , con arreglo a las normas de reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por diligencia de ordenación de 5 de septiembre de 2011 se acordó dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalizase su oposición, lo que llevó a cabo la representación de Dª Juana mediante escrito presentado el 26 de octubre de 2011 en el que, tras exponer los fundamentos de su oposición, solicita que se dicte sentencia por la que se declare la inadmisión o se desestime el recurso de casación, con imposición de costas al recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 23 de abril de 2013, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación nº 947/2011 lo dirige la representación del Ayuntamiento de Castro Urdiales contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 15 de diciembre de 2010 (recurso 522/2008 ) en la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª Juana se anula el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Castro Urdiales de 9 de enero de 2007 aprobatorio del Plan Parcial correspondiente al Sector de Suelo Urbanizable No Programado SUNP-7, barrio de la Estación, del Plan General de Ordenación Urbana de Castro Urdiales.

Han quedado reseñadas en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar los motivos de casación formulados por la representación del Ayuntamiento de Castro Urdiales, cuyos enunciados y contenidos hemos resumido en el antecedente tercero.

No puede ser acogido el primer motivo de casación en el que, como hemos visto, se alega que la sentencia incurre en incongruencia omisiva por no haber abordado la cuestión relativa a la aprobación del Plan Parcial por silencio administrativo.

Sucede que, como acertadamente ha opuesto la representación de Dª Juana , la cuestión de la eventual aprobación del Plan Parcial por silencio no fue alegada en el escrito de contestación a la demanda sino que fue suscitada por primera vez en el trámite conferido mediante providencia de 5 de noviembre de 2009, en la que, al amparo de lo previsto en el artículo 33..2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , la Sala de instancia acordó oír a las partes para que formularan alegaciones sobre la inobservancia de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas de medio ambiente, y de la Ley de Cantabria 17/2006, de 17 de diciembre, de control ambiental integrado. Es entonces, como decimos, cuando el Ayuntamiento alegó por primera vez que el Plan Parcial estaba aprobado por acto presunto que se había producido el 12 de junio de 2006, con anterioridad, por tanto, al acuerdo plenario de 9 de enero de 2007 que otorgó de forma expresa la aprobación definitiva.

Vemos así que la cuestión de la aprobación del Plan Parcial por silencio no se suscitó en el momento procesal oportuno, esto es, en el momento de contestar a la demanda, donde, de haber sido planteada, habría podido ser debatida con plena observancia de los principios de contradicción y de prueba. Fue suscitada por el Ayuntamiento en un trámite de alegaciones ulterior, que tenía por objeto la cuestión específica que la Sala sometió a la consideración de las partes, y en el que, por ser un plazo de alegaciones común, los demás intervinientes en el proceso no tuvieron ocasión de manifestar su parecer sobre ese alegato introducido ex novo .

Así como el artículo 65.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción establece que en los escritos de conclusiones no puedan plantearse cuestiones no suscitadas en los escritos de demanda y contestación, la misma regla es aplicable, por responder a la garantía de los mismos principios de contradicción y derecho de defensa, en un trámite de alegaciones no ordinario como es el previsto en los artículos 33.1 y 65.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . Es cierto que en ese trámite las partes pueden exponer las alegaciones y argumentos que se estimen pertinentes en relación con la cuestión sometida a su consideración; ahora bien, ello no comporta una correlativa obligación de la Sala de dar respuesta particularizada a todos y cada uno de aquellos alegatos y argumentos; y, por más que hubiese sido deseable que la sentencia ofreciese alguna explicación al respecto, el silencio judicial equivale a la desestimación de las alegaciones.

Las causas de pedir de los litigantes, o, dicho de otro modo, los motivos de impugnación y de oposición en los que fundan sus respectivas pretensiones -de anulación y de desestimación- han de quedar delimitadas en los escritos de demanda y de contestación; y la sentencia debe resolver " dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición " ( artículo 33.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ), lo que impide que esos motivos sean alterados en el curso del proceso. El planteamiento de la tesis por el Tribunal es requisito para que éste pueda fundar la decisión en un motivo no aducido por las partes, pero el trámite previsto a tal efecto en los citados artículos 33.1 y 65.2 no constituye un cauce adecuado para dar entrada a nuevos motivos de oposición distintos e incluso incompatibles con el contenido del escrito de contestación.

Por tanto, no apreciamos en la sentencia de instancia la incongruencia que se le reprocha.

Tampoco podemos acoger el segundo motivo de casación, en el que el Ayuntamiento recurrente sostiene que no era exigible al Plan Parcial objeto de controversia la Evaluación Ambiental Estratégica.

La Sala de instancia, en aplicación de la disposición transitoria primera.2 de la Ley 9/2006 , entendió que el Plan Parcial del Sector SUNP-7 de Castro Urdiales debió ser sometido a evaluación ambiental estratégica, porque, aunque el primer acto aprobatorio formal era anterior al 21 de julio de 2004, su aprobación definitiva se produjo con posterioridad al 21 de julio de 2006. Como se recordará, éstas son las fechas que delimitan el periodo intertemporal en que no es necesario someter el instrumento de planeamiento a las técnicas de la evaluación ambiental estratégica.

Para defender la inexigibilidad de la obligación a que hace referencia el artículo 7 de la Ley 9/2006 , esto es, la realización de la evaluación ambiental estratégica, el Ayuntamiento recurrente aduce que el Plan Parcial se aprobó por silencio administrativo el día 12 de junio de 2006, en lugar de el día 9 enero de 2007 en que se adoptó el acuerdo de aprobación definitiva.

Así las cosas, el argumento queda privado de consistencia en cuanto se asienta en una premisa que no está aceptada en la sentencia la sentencia, y que, como hemos visto al examinar el anterior motivo, no había sido suscitada oportunamente. En fin, faltando el presupuesto -la aprobación del Plan Parcial por silencio- no puede extraerse de la sentencia la consecuencia de la inexigibilidad de la evaluación estratégica.

Al final del desarrollo de este motivo de casación se introduce la cita de los artículos 42 y 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , aunque no se denuncia su infracción, y, a decir verdad, tampoco se hizo mención a esos preceptos en el escrito de preparación del recurso ni el de alegaciones a la puesta de manifiesto de una posible causa de inadmisión. En todo caso, como ya hemos señalado, la sentencia recurrida no examina la eventual aprobación del Plan Parcial por silencio, lo que impide que abordemos esa cuestión ahora en casación pues únicamente podríamos entrar en ella si con carácter previo se hubiese acogido el motivo en el que se denuncia la incongruencia omisiva de la sentencia de instancia.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, lo que comporta la imposición de las costas a la recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . Ahora bien, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de tres mil euros (3.000 €) por el concepto de honorarios de representación y defensa de Dª Juana .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,