STS, 16 de Abril de 2013

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó, con fecha 16 de septiembre de 2010, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 4662 de 2007 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente:

FALLAMOS: Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Luciano y D. Millán contra la Orden de 19-9-2007 de la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e Transportes por la que se dio aprobación definitiva al Plan General de Ordenación Municipal de Curtis en cuanto a la pretensión de que se clasifiquen los terrenos incluidos en la APE-12 como suelo urbano consolidado, y lo declaramos inadmisible en cuanto a las restantes. No se hace imposición de costas

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Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «La Administración codemandada alega en su contestación a la demanda que el recurso debe ser declarado inadmisible por falta de legitimación activa de los recurrente, ya que no ostentan derecho alguno sobre terrenos incluidos en la APE-12. Esta circunstancia es reconocida por los actores en su escrito de conclusiones, ya que manifiestan que la propiedad de la finca a la que hacen referencia en su demanda corresponde a su pariente Doña Esmeralda . Sostienen sin embargo que están legitimados para la interposición del recurso porque lo hacen en defensa de intereses de familiares directos, que por su edad y situación no estaban en condiciones idóneas para defender su patrimonio, y además la citada Sra. Esmeralda otorgó poder a su favor el 20-1-09, en el que ratificó expresamente la actuación realizada por los recurrentes en este proceso. Esta alegación de los actores no puede ser acogida, pues su comparecencia en este proceso se realiza en nombre propio, no en el de su citada pariente, y también en su propio nombre otorgaron el poder judicial con el que actúa su representante procesal. Por la misma razón carece de relevancia que la Sra. Esmeralda haya ratificado una actuación que no se llevó a cabo en su nombre, y el otorgamiento de la escritura notarial no corrobora que esté incapacitada para la defensa de sus bienes, pues el Notario hace constar que tiene, a su juicio, capacidad legal para otorgarla. El parentesco de los actores con la citada no les atribuye ningún derecho actual sobre sus bienes, y las simples expectativas de recibirlos no constituyen, por su carácter futuro e hipotético, un supuesto de legitimación, ya que el interés que la justifica tiene que ser real y actual, como reiteradamente ha declarado la Jurisprudencia ».

Se continúa razonando en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida que: «La inexistencia de un interés personal en los actores no les impide actuar en una materia, como es la urbanística, en la que existe acción pública. Pero ni en la demanda ni en el escrito de conclusiones aducen que su actuación se realice, en todo caso, en defensa de la legalidad urbanística. Además el ejercicio de esa acción no les autoriza para formular pretensiones que se refieran a derechos de terceros sobre los que sus titulares ostentan facultades de disposición, como los que se refieren a la entidad del aprovechamiento urbanístico o de las cesiones impuestas por el planeamiento, y sí tan sólo a las relativas a los aspectos reglados del planeamiento y a los que afectan a los intereses generales. Por ello en el presente caso sólo es posible examinar si el PGOM califica correctamente el suelo incluido en la APE-12 como urbano no consolidado. La respuesta a esta cuestión tiene que ser positiva, vistas tanto la situación de los terrenos como las determinaciones que respecto a ellos establecía el anterior planeamiento. En las anteriores Normas Subsidiarias sólo la franja de terreno inmediata a la calle estaba clasificada como suelo urbano, y el resto lo era como urbanizable. El ámbito del APE-12 constituye una zona muy amplia en la que los terrenos situados en su interior están alejados de las calles más cercanas. El PGOM prevé una ordenación sustancialmente diferente de la realmente existente al trazar unas vías que atraviesan el ámbito de la APE-12 y que permiten el acceso a esa zona interior, por lo que la calificación del suelo como urbano no consolidado responde a lo que dispone el artículo 12.b) de la Ley 9/2002 . Es cierto que una ordenación diferente no puede determinar por sí sola la conversión de un suelo urbano en no consolidado si no lleva consigo la creación de beneficios, pero éstos sí existen en el presente caso por la razón antes indicada. Por ello la calificación como suelo urbano no consolidado del incluido en la APE-12 hay que considerarla conforme a derecho. En consecuencia el recurso tiene que ser desestimado en lo que se refiere a la calificación del suelo y declarado inadmisible en lo restante».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de los demandantes presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 11 de noviembre de 2010 en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia, representada por el Procurador Don Argirmiro Vázquez Guillén; y, como recurrentes, don Luciano y don Millán , representados por el Procurador don Javier Huidobro Sánchez Toscano, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basado en tres motivos, todos ellos al amparo de lo establecido en el artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ; por auto de 9 de junio de 2011 se dispuso la inadmisión del motivo tercero, así como la admisión de los motivos primero y segundo. En el primer motivo se denuncia la infracción del artículo 304.1 de la Ley 1/1992 de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , por la interpretación que hace la Sala de instancia del ejercicio de la acción pública, que los recurrentes consideran deficiente. Se denuncia, en el segundo, la infracción de los artículos 19.1.a ) y 69.b) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el 24 de la Constitución , al entender, frente al criterio de la sentencia, que los recurrentes estaban legitimados para instar la totalidad de las pretensiones deducidas en la demanda al concurrir en ellos un interés directo, de manera que tachan de improcedente la inadmisibilidad parcial apreciada. Se concluye el escrito con la solicitud de que se dicte sentencia por la que se case la sentencia de instancia con efectos de devolución de los autos a la Sala sentenciadora a fin de que por ésta se dicte nueva sentencia en la que se proceda al examen de la totalidad de los motivos de impugnación a la luz de las alegaciones efectuadas y de la prueba practicada, especialmente en lo referente al interés con el que actuaron los recurrentes y a la justificación y consecuencias de las determinaciones urbanísticas resultantes del Plan General de Ordenación Urbana impugnado.

Por diligencia de ordenación de 7 de septiembre de 2011 se dio traslado por copia a la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición, lo que efectuó con fecha 7 de noviembre de 2011, en el que aduce, respecto del primer motivo, sobre la legitimación de los recurrentes, que por más que fuera cercano su parentesco con la propietaria de los terrenos a que se refería el proceso, y no obstante la ratificación de los actos realizados en defensa de su propiedad, ello implica que tenía plena capacidad, como dice el Notario, cuando realiza la validación, por lo que debió emprender personalmente las acciones, aunque ahora se apunten razones de edad y estado de salud, como causa de la sustitución, la cual no está contemplada en el ordenamiento jurídico, salvo en los supuestos de incapacidad, declarada judicialmente, y a través de los nombrados tutores. En todo caso, se advierte que los demandantes incurren en una contradicción, ya que por un lado defienden la incapacidad de la propietaria para la toma de decisiones que afecten a su patrimonio y, por otro, vienen a decir que en un momento de mejoría la propietaria pudo ratificar las actuaciones, lo que justificaría que el Notario hiciese constar que estaba en plenas facultades. En orden al segundo motivo, opone la Administración recurrida que la acción pública no se extiende a las pretensiones de reconocimiento de una situación jurídica individualizada referida sólo a intereses privados. Termina solicitando una sentencia que desestime íntegramente el recurso presentado y confirme la sentencia impugnada.

Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día tres de abril de 2013, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Vaya por delante que aunque en determinados casos se considere posible simultanear la acción pública, en defensa de la legalidad urbanística, y al mismo tiempo la derivada de la condición de interesado, normalmente por la circunstancia de ser propietario de terrenos afectados por la ordenación ( Sentencias de esta Sala y Sección de 16 de febrero de 2012 y 17 de mayo de 2012 - recursos de casación 4524/2009 y 6440/2009 -), en el caso examinado, tanto los motivos de impugnación como las pretensiones ejercitadas estaban directa e inequívocamente dirigidos a la defensa de los intereses particulares de la propietaria de los terrenos incluidos en el APE-12, cuya titularidad se arrogaban los recurrentes en la demanda, y al reconocimiento de situaciones jurídicas individualizadas, apelando precisamente a la condición de propietarios. Así, con carácter principal, en la súplica de la demanda interesaban que fuera dejada sin efecto la categorización correspondiente al APE-12 o en cualquier caso "reconocimiento del derecho del recurrente" (sic) a que le sea clasificada su propiedad entera como SUC (suelo urbano consolidado), sin perjuicio de las cesiones...", y, subsidiariamente, para el supuesto de que no se accediera a lo anterior, instaban, bien la anulación del plan en cuanto a la fijación de las condiciones de ordenación referidas al ámbito APE "con expresa declaración del derecho de mis mandantes a que se establezcan unas condiciones de ordenación que atribuyan a los propietarios integrados en dicho ámbito el mismo AT (aprovechamiento tipo) que el fijado para el ámbito del SUNC que lo tenga más elevado; bien, una indemnización a cargo de la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia por la diferencia de aprovechamiento. De hecho la sentencia de instancia da principio a sus razonamientos al respecto de la legitimación indicando que ni en el escrito de demanda ni en el de conclusiones los recurrentes aducían que su actuación se realizara, en cualquier caso, en defensa de la legalidad urbanística, a lo que cabe añadir como complemento ahora que ésto tampoco podía quedar sobreentendido ni siquiera con respecto a algunos de los aspectos y pretensiones contenidas en el recurso contencioso.

Ha sido, pues, la sentencia de instancia la que, por propia decisión, ha mudado la relación de los recurrentes con el objeto procesal. Estos -como decimos- invocaban y se atribuían la titularidad de derechos subjetivos típicos, cuya protección postulaban, vinculados a la propiedad de los terrenos, por considerar que las determinaciones de planeamiento los menoscaban, mientras que la sentencia, al tiempo que niega que concurriera esa clase de interés legitimador, reconoce, sin aquéllos invocarlo, otra cualidad distinta: el interés en defensa de la legalidad, con cobertura en la acción pública o popular ( artículo 19.1.h de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ) reconocida en el derecho urbanístico desde la Ley del Suelo de 1956, y actualmente contenida en el artículo 48.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo (Real Decreto Legislativo 2/2008).

A pesar de abrir así la puerta de la legitimación, la sentencia la reserva y pone coto « a los aspectos reglados del planeamiento y a los que afectan a los intereses generales », y a partir de ese límite, únicamente, hace objeto de examen la discutida categorización signada a los terrenos, como suelo urbano no consolidado, al tiempo que considera que en lo demás el recurso es inadmisible, con las consecuencias en los pronunciamientos que hemos reflejado en los antecedentes.

Por más que la premisa inicial de la sentencia, al delimitar el alcance de la acción pública urbanística, recomendara alguna precisión, sobre todo que la habilitación para accionar se refiere a la defensa de la legalidad, en todo caso, lo que aquí interesa no es aquél enunciado de partida de la sentencia, sino si el resto de las cuestiones planteadas podían estar amparadas en la acción pública, que está limitada, como decimos, a esa clase de pretensiones de defensa de la legalidad. Pues bien, en ese punto tenemos que prestar nuestra conformidad con la sentencia recurrida, porque los aspectos inabordados por la sentencia, por considerarlos inadmisibles, eran los motivos esgrimidos en defensa de las pretensiones de plena jurisdicción, centradas exclusivamente en la obtención de mayores aprovechamientos urbanísticos para la parcela a la que se ceñía el debate, y cuyo contenido hemos dejado anotado, sin que sea posible el examen de los motivos de impugnación, en definitiva de la causa petendi , desvinculándola de la petición de fondo ejercida, de modo que si el recurrente no está legitimado para ejercitar la concreta pretensión de atribución de mayores aprovechamientos a un ámbito de suelo urbano no consolidado o la indemnización del equivalente económico por la diferencia del fijado para el ámbito del suelo urbano no consolidado (SUNC) que lo tuviera más elevado, huelga entrar en el examen de los motivos aducidos en su apoyo.

Procede desestimar asimismo el segundo motivo de casación, en el que defiende la existencia de legitimación activa para ejercer pretensiones de plena jurisdicción en relación con el planeamiento aprobado, al considerar que concurre un interés jurídico subjetivo en los recurrentes que justificaría su legitimación.

A decir verdad, en el contenido discursivo del motivo no se invoca ninguna norma jurídica como infringida, amén de la genérica del artículo 24 de la Constitución , sobre el derecho a la tutela judicial efectiva. Para los recurrentes, su legitimación vendría derivada del encuadramiento de la actuación desarrollada en el ámbito de deberes familiares, con la intención de defender el patrimonio de una persona muy disminuida en sus facultades como consecuencia de su avanzada edad y estado de salud. En ese sentido se destaca en el desarrollo del motivo que las propietarias de los terrenos, al momento de tramitarse el planeamiento, cuyas determinaciones se traducían en la pérdida de la casa en la que siempre vivieron, tenían más de ochenta años y se encontraban en situación de grave dependencia. Continúan indicando que durante el proceso de aprobación del Plan General de Ordenación Urbana se produjo el fallecimiento de una de ellas, quien había designado en su testamento como heredera por sustitución en caso de premoriencia de la principal heredera, su hermana (Doña) María, entre otros, a su primo carnal don Luciano ; añaden que la aprobación del Plan General en septiembre de 2007 originó la necesidad de tomar una decisión en el plazo de dos meses sobre su impugnación en defensa de los intereses de doña María, quien en esa fecha ya estaba diagnosticada de una situación de grave alteración de sus facultades, hallándose en un momento especialmente delicado. Por ello, concluyen, por parte de su primo carnal, heredero por sustitución que no llegó a producirse de doña Esmeralda , se tomó la decisión de defender el patrimonio de Doña María mediante la impugnación del Plan General de Ordenación Urbana, decisión que fue precedida de la correspondiente consulta y evaluación de la viabilidad del recurso y de las posibilidades, consecuencias y riesgos inherentes.

Por lo pronto, la sentencia toma en consideración que la Sra. Esmeralda otorgó poder a favor de los recurrentes el 20 de enero de 2009, y ratificó las actuaciones judiciales llevadas a cabo por éstos, para inferir que esta circunstancia « no corrobora que esté incapacitada para la defensa de sus bienes, pues el notario hace constar que tiene, a su juicio, capacidad legal para otorgarla », pero incluso admitiendo a efectos puramente dialécticos la existencia de la situación descrita por los recurrentes, que no está avalada por la sentencia, su tesis no podría prosperar.

El verdadero problema que se planteaba en orden a la legitimación estaba provocado porque los recurrentes habían accionado en nombre propio; ni tan siquiera esgrimieron o insinuaron la existencia de una situación próxima a la tutela o de guarda de hecho, por más que en su enfoque en la casación se advierte una comparación implícita de sus actuaciones con la del tutor. Pero olvidan que incluso de haber existido la tutela, no podían ejercitar las acciones en el modo en que lo han hecho, en nombre propio, como si se hubiera producido una transmisión de la relación jurídica o alguna clase, para nosotros irreconocible, de legitimación por sustitución en defensa "de intereses familiares". No podemos asumir esa proposición y reconocer efectos a una suerte de figura cuasi tutelar con derecho a accionar al margen del ordenamiento vigente, porque no se cohonesta lo más mínimo con el régimen establecido en el Código Civil para la defensa de intereses de incapacitados, ni tampoco en los supuestos de legitimación por sustitución. Recordemos que según el artículo 271.6º del Código Civil el tutor necesita autorización judicial para entablar demanda en nombre de los sujetos a tutela, salvo en los asuntos urgentes o de escasa cuantía; y antes de autorizar su ejercicio, el Juez ha de oír al Ministerio Fiscal y al tutelado y recabará los informes que le sean solicitados o estime pertinentes ( artículo 273 del Código Civil ), y cuando se tiene conocimiento de que una persona debe ser sometida a tutela y en tanto no recaiga resolución judicial que ponga fin al procedimiento, su representación y defensa es asumida por el Ministerio Fiscal ( artículo 299 bis del Código Civil ).

La desestimación de todos los motivos de casación alegados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición de costas por partes iguales a los recurrentes, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de defensa de la Junta de Galicia comparecida como recurrida, a la cifra de cinco mil euros, dada la actividad desplegada por el abogado de la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia para oponerse a dicho recurso, sin que deban incluirse los derechos arancelarios del Procurador que la representa.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .