STS, 12 de Marzo de 2013
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 12 Marzo 2013 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Marzo de dos mil trece.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo ordinario número 2/736/2.011, interpuesto por REPSOL INVESTIGACIONES PETROLÍFERAS, S.A., representada por el Procurador D. José Luis Martín Jaureguibeitia, contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 29 de julio de 2.011, por el que se resuelve el procedimiento sancionador incoado a Repsol Investigaciones Petrolíferas, S.A., CNWL Oil España, S.A., Petroleum Oil & Gas España, S.A. y Cepsa E&P, S.A. por su operación de la plataforma Casablanca.
Son partes demandadas la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Sr. Abogado del Estado, y PETROLEUM OIL & GAS ESPAÑA, S.A., representada por la Procuradora Dª Ana Llorens Pardo.
En fecha 25 de octubre de 2.011 la representación procesal de la demandante ha interpuesto recurso contencioso- administrativo ordinario contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 29 de julio de 2.011, por el que se resuelve el procedimiento sancionador incoado a Repsol Investigaciones Petrolíferas, S.A., CNWL Oil España, S.A., Petroleum Oil & Gas España, S.A. y Cepsa E&P, S.A. por su operación de la plataforma Casablanca. El recurso ha sido tenido por interpuesto por diligencia de ordenación de fecha 31 de octubre de 2.011.
Recibido el expediente administrativo previamente reclamado, se ha entregado el mismo a la parte actora para formular la correspondiente demanda, lo que ha verificado mediante escrito en el que, previa alegación de las argumentaciones que considera oportunas, suplica que se dicte sentencia por la que, con estimación del recurso, se anule la resolución recurrida y se condene a la Administración demandada al pago de las costas si se opusiera a la demanda. Mediante los correspondientes otrosíes manifiesta que debe considerarse que la cuantía del recurso es indeterminada y solicita que se acuerde la realización del trámite de conclusiones escritas.
De dicha demanda se ha dado traslado a la Administración demandada, presentando el Sr. Abogado del Estado escrito contestándola en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que se dicte sentencia por la que se desestime íntegramente la demanda, confirmando el acto recurrido, con condena en todo caso al actor de las costas causadas.
Posteriormente se ha concedido plazo a la parte codemandada para contestar la demanda, habiendo presentado en el plazo concedido un escrito que finaliza con el suplico de que se dicte sentencia ajustada a derecho de acuerdo con la argumentación jurídica del mismo.
En decreto de 31 de mayo de 2.012 el Secretario judicial ha fijado la cuantía del recurso como indeterminada y seguidamente ha concedido a las partes plazo por el orden establecido en la Ley jurisdiccional para formular conclusiones, que han evacuado, declarándose a continuación conclusas las actuaciones por resolución de 3 de julio de 2.012.
Por providencia de fecha 7 de noviembre de 2.012 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 26 de febrero de 2.013, en que han tenido lugar dichos actos.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.
Objeto y planteamiento del recurso.
La sociedad mercantil Repsol Investigaciones Petrolíferas, S.A., interpone el presente recurso de casación contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 29 de julio de 2.011, por el que se sancionaba a la actora y a otras sociedades titulares de la plataforma Casablanca, ubicada frente a la costa de Tarragona, con multa por importe de 30.000 euros como consecuencia de un vertido de petróleo procedente de la misma. La sociedad recurrente considera que la multa impuesta es desproporcionada en relación con la escasa entidad del incidente, dado que la propia resolución sancionadora considera culposa la conducta y que no se han causado daños medioambientales; asimismo se reconoce en la resolución impugnada la ausencia de reincidencia. En consecuencia no se han respetado, afirma, los criterios para la gradación de la sanción estipulados en los artículos 131.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992, de 26 de noviembre ) y 80 del Real Decreto 2362/1976, de 30 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley sobre Investigación y Explotación de Hidrocarburos de 27 de junio de 1974.
La sociedad Petroleum Oil & Gas España, S.A., ha presentado escrito de alegaciones, pero adopta en ellas y en el suplico una posición de coadyuvante del recurrente procesalmente inadmisible. El Abogado del Estado insta la desestimación del recurso.
Sobre el principio de proporcionalidad.
El recurso se circunscribe a la alegación del principio de proporcionalidad, tal como se ha indicado en el anterior fundamento de derecho. En síntesis, los argumentos esgrimidos son el carácter culposo y no intencionado o doloso de la infracción, la ausencia de perjuicios al medio ambiente o de cualquier otra naturaleza, la falta de reincidencia o reiteración y la valoración de circunstancias ajenas a los hechos, como lo es la referencia a la alarma social causada por otros sucesos.
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Es importante partir de las previsiones normativas aplicadas para imponer la sanción:
- Ley 21/1974, de 27 de junio, sobre Investigación y Explotación de Hidrocarburos
"Artículo ochenta. Uno.-La infracción de los preceptos de esta Ley y de su Reglamento que no dé lugar a declaración de anulación o ineficacia o a extinción, así como la inobservancia de las prescripciones o condiciones impuestas por los órganos competentes del Ministerio de Industria, serán sancionadas con multa de cinco mil a cinco millones de pesetas, en la forma y cuantía que establezca el Reglamento, y con independencia de la posible suspensión de los trabajos. Las multas superiores a un millón de pesetas serán acordadas por el Consejo de Ministros, a propuesta del de Industria.
Dos.-En caso de reincidencia o reiteración, el importe de la multa podrá elevarse hasta el duplo del límite en cada caso.
Tres.-Contra las resoluciones sancionadoras dictadas por el Ministro de Industria, podrá recurrirse en alzada ante el Consejo de Ministros, y contra las dictadas por éste, en reposición ante él mismo.
Cuatro.-Lo dispuesto anteriormente no será de aplicación en los casos siguientes:
Primero.-En las infracciones tributarias que pudieran cometerse, las cuales se regirán por lo establecido en la Ley General Tributarla de veintiocho de diciembre de mil novecientos sesenta y tres y disposiciones complementarias.
Segundo.-En los casos de contaminación del medio ambiente marítimo, terrestre o aéreo, a los cuales serán aplicables las disposiciones específicas correspondientes."
- Real Decreto 2362/1976, de 30 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley sobre Investigación y Explotación de Hidrocarburos de 27 de junio de 1974
"ARTICULO 35 [...]
1.9. Los titulares deberán tomar toda clase de precauciones en prevención de daños o riesgos, que como consecuencia de las operaciones, puedan afectar a la seguridad de vidas humanas, la propiedad, reservas naturales, costas, lugares de interés turístico e instalaciones públicas. [...]
1.17. En todos los pozos de producción, de inyección o de observación, el titular deberá instalar equipos de superficie y de fondo adecuados para poder realizar las operaciones siguientes:
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Controlar debidamente la producción e inyección de fluidos.
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Permitir la medición de la presión del fondo del pozo.
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Prevenir la mezcla no planeada de fluidos de distintos yacimientos.
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Mantener la seguridad del yacimiento, las personas y los bienes y evitar la contaminación del medio ambiente. En el caso de pozos submarinos, el equipo de seguridad del fondo del pozo será de tal naturaleza que quede prevista la obturación del sondeo, en caso de siniestro en los elementos de superficie."
- Real Decreto 3046/1978, de 3 de noviembre, por el que se otorga una concesión de explotación de hidrocarburos en la zona C, subzona a)
" Artículo segundo.-La concesión que se otorga queda sujeta a la Ley sobre Investigación y Explotación de Hidrocarburos de veintisiete de junio de mil novecientos setenta y cuatro , al Reglamento para su aplicación de treinta de julio de mil novecientos setenta y seis, y a las condiciones siguientes: [...]
Tercera.-De conformidad con lo dispuesto en los artículos veintiocho, treinta y cinco y treinta y nueve del citado Reglamento, los titulares de la concesión deberán tomar toda clase de precauciones en prevención de daños o riesgos, que como consecuencia de las operaciones puedan afectar a la seguridad de vidas humanas, la propiedad, reservas naturales, costas, lugares de interés turístico e instalaciones públicas y en general a la contaminación del medio ambiente, cumplir las normas nacionales vigentes y las prescripciones que eventualmente puedan imponerle la Dirección General de la Energía, en particular en lo que concierne a los posibles vertidos de efluyentes. Asimismo los titulares deberán constituir un seguro por mediación de entidades aseguradoras españolas, como cobertura de los riesgos de colisión, contaminación y daños a terceros, no inferior a tres mil millones de pesetas."
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En cuanto a la sucesión de irregularidades y deficiencias que dieron lugar al vertido, la resolución sancionadora dice lo siguiente:
"Cabe aquí indicar la secuencia de acontecimientos para acotar el ámbito del incumplimiento; El 21 de diciembre de 2010 se reanudó la producción en la plataforma que había estado parada. Debido a un error humano, la válvula de 3/4" que separa el medidor fiscal del tanque de recuperación de hidrocarburos estaba abierta indebidamente. Por otra parte, una válvula de 2" que une el tanque anterior con el circuito de suministro funcionó de manera incorrecta provocando que, aún estando cerrada, el crudo continuase fluyendo hacia el tanque. Asimismo, la bomba de evacuación de que dispone el tanque de recuperación, que debía activarse automáticamente cuando el crudo alcanza un determinado nivel, no funcionó como tampoco lo hizo el mecanismo de alarma anti-rebose que alerta a la sala de control de la plataforma cuando el tanque está próximo a su límite de capacidad. Tras esta cadena de fallo, el crudo comenzó a verterse al mar hasta que los operarios de la plataforma, detectaron el estado anómalo de la válvula de 3/4", ordenando su cierre inmediato.
A la vista de lo anterior, resulta obvio que las instalaciones de superficie asociadas a los pozos productivos no pudieron mantener ni la seguridad del yacimiento ni evitar la contaminación del medioambiente debido a un cúmulo de fallos humanos y fallos técnicos y de mantenimiento que ponen de manifiesto la culpa de los titulares ya que en una secuencia de fallos como la descrita no cabe hablar de caso fortuito o fuerza mayor sino de una situación más próxima a la imprudencia, impericia e inobservancia de sus deberes. Similar explicación cabe dar en lo que respecta a la obligación del apartado 1.9 ya que haber tomado las precauciones debidas, la válvula de 3/4" estaría debidamente cerrada y el resto de mecanismos de seguridad aguas abajo, hasta tres en total, habrían funcionado adecuadamente evitando cualquier tipo de vertido."
Debe señalarse que ninguna de estas circunstancias es negada por la recurrente.
Por otra parte, la resolución sancionadora justificaba la gradación de la sanción en los siguientes términos:
"En segundo lugar, la empresa considera que los criterios de graduación de sanciones contenidos en el artículo 80 del Real Decreto 2362/1976, de 30 de julio , deberían conducir a la cuantificación de la eventual sanción en su grado mínimo debido, primeramente, a que la infracción tendría su origen en un hecho accidental, sin que, haya mediado culpa o dolo. En segundo lugar, el derrame de petróleo fue informado con puntualidad a las Administraciones Públicas competentes. Finalmente, se trata del primer incidente de esta naturaleza sucedido desde el otorgamiento de esta concesión de explotación.
En lo que respecta a la cuantificación de la sanción, se han tenido en cuenta los criterios generales señalados por el artículo 131 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , así como los específicos del artículo 80 del Real Decreto 2362/1976, de 30 de julio . En primer lugar, debe destacarse la naturaleza de la misma que radica en una inadecuada operación y deficiente estado de operación de los equipos, fallos que aún siendo puntales, no son admisibles en instalaciones con la complejidad como la que nos ocupa, en la que se manejan volúmenes considerables de hidrocarburos; además, como ya se ha mencionado, no cabe hablar de un hecho accidental meramente negligente sino de imprudencia, impericia e inobservancia de sus deberes. Por otra parte, la infracción ha supuesto un perjuicio al medio ambiente en un área sometida a una fuerte presión por actividades relacionadas, aunque afortunadamente las condiciones climatológicas y atmosféricas, así como las labores de los equipos anticontaminación, permitieron la evaporación parcial de la mancha y su desaparición mar adentro. La ordenación de la industria también se ha visto afectada por la alarma social despertada al asociarse con otros sucesos recientes.
Finalmente teniendo en cuenta la falta de reincidencia y reiteración en infracciones, no se considera la elevación de la multa hasta el duplo del límite permitido."
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La queja no puede prosperar. En lo que respecta a la culpabilidad, no puede admitirse el razonamiento de la parte en el sentido de minimizar la responsabilidad de la planta por el mal funcionamiento causante del vertido. En efecto, como puede observarse, la Administración califica el hecho como imprudente, no como meramente negligente, lo que supone que se omitió la diligencia obligada de forma muy acusada. En cambio, la ausencia de dolo esgrimida por la empresa recurrente no resulta muy relevante en incumplimientos de esta naturaleza, pues es poco verosímil que pueda darse una conducta deliberadamente encaminada a producir un mal funcionamiento de la planta, lo que podría incurrir en responsabilidades de otra naturaleza.
En cuanto a los efectos del vertido, sostiene la parte recurrente que no ha habido perjuicios ni al medio ambiente ni de otro género. Sin embargo, esta afirmación hay que rechazarla de plano, pues se viene a restringir el concepto de daños con que éstos sean especialmente graves o duraderos. El hecho determinante de la infracción, no negado por la recurrente, es que se produjo el vertido de crudo, lo que en sí mismo supone un perjuicio al medio ambiente marino y a la vida marina, por mucho que el vertido se diluyera con rapidez gracias al viento y a las tareas de limpieza anticontaminante. Así se valora en la resolución sancionadora, y sin duda es una valoración razonable y adecuada. A este respecto, además, debe rechazarse la queja de que se han valorado circunstancias ajenas a los hechos por la referencia que se hace in fine del párrafo reproducido en el sentido de que "la ordenación de la industria se ha visto afectada por la alarma social despertada al asociarse con otros sucesos recientes": en efecto, esta constancia no pasa de ser una observación a mayor abundamiento que en modo alguno resulta decisiva ni especialmente relevante en el contexto de la valoración de la gravedad, que deriva básicamente de la imprudente omisión de la diligencia debida y del perjuicio causado al medio ambiente.
Finalmente, la ausencia de reincidencia o reiteración es apreciada para no elevar la cuantía en lo admitido por la ley.
En suma, los criterios empleados para cuantificar la sanción en el marco de lo permitido son razonables y acordes con el principio de proporcionalidad, habida cuenta que la multa impuesta tampoco puede calificarse de exorbitante para una empresa que opera instalaciones de un alto coste como las plataformas de extracción de crudo.
Conclusiones y costas.
De conformidad con lo expuesto en el anterior fundamento de derecho, procede desestimar el recurso. En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción no se imponen las costas.
En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,
Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo ordinario interpuesto por Repsol Investigaciones Petrolíferas, S.A. contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 29 de julio de 2.011, por el que se resuelve el procedimiento sancionador incoado a Repsol Investigaciones Petrolíferas, S.A., CNWL Oil España, S.A., Petroleum Oil & Gas España, S.A. y Cepsa E&P, S.A. por su operación de la plataforma Casablanca. No se hace imposición de las costas procesales.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Pedro Jose Yague Gil.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.-Maria Isabel Perello Domenech.-Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.-Firmado.-
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