STS, 19 de Marzo de 2013

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias se ha seguido el recurso número 396/2006, interpuesto por el Excmo. Cabildo Insular de Gran Canaria contra el Decreto del Gobierno de Canarias 155/2004, de 9 de noviembre, de modificación de las bases de distribución intermunicipal de los recursos del Bloque de Financiación Canario en la isla de Gran Canaria

En fecha 24 de noviembre de 2009 la Sala del Tribunal Superior de Justicia dictó sentencia con este fallo:

Estimar el recurso contencioso interpuesto por la representación del Cabildo Insular de Gran Canaria contra el acto administrativo impugnado -Decreto 155/2004, de 9 de noviembre, de modificación de las bases de distribución intermunicipal de los recursos del Bloque de Financiación Canario en la isla de Gran Canaria-, anulando el mismo, con todas las consecuencias que se deriven, por no ser conforme a Derecho, sin hacer expresa imposición de costas.

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del Gobierno de Canarias se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado al tiempo que se ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

La recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo e interpuso el presente recurso de casación, que fundamentó en estos motivos:

1. Al amparo del artículo 88.1 d): Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. Infracción de lo dispuesto en los artículos 22.2 e ) y 123.1 g), en relación este último con la Disposición adicional decimocuarta 2 y 3, todos ellos de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local . Infracción, por inaplicación, del artículo 22.2 b) de la Ley 2/1985, de 2 de abril .

2. Al amparo del artículo 88.1 d): Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. Infracción, por indebida aplicación, de lo dispuesto en los artículos 21.1 s ) y 124.4 ñ) de la Ley de Bases de Régimen Local . Infracción de la jurisprudencia aplicable.

Terminó suplicando de la Sala:

Dicte Sentencia por la que, declarando haber lugar al presente recurso, case y anule la sentencia recurrida, y resuelva la desestimación, en todos sus términos, del recurso contencioso-administrativo interpuesto de contrario.

Admitido el recurso de casación, se señaló para votación y fallo el día 12 de marzo de 2013, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil, Presidente de la Sección.

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Cabildo Insular de Gran Canaria contra el Decreto 155/2004, de 9 de noviembre, del Gobierno de Canarias, de modificación de las bases de distribución intermunicipal de los recursos del Bloque de Financiación Canario.

La exposición del planteamiento del recurso debe partir de estos antecedentes:

La Ley 9/2003, de 3 de abril, de Medidas Tributarias y de Financiación de las Haciendas Territoriales de Canarias, vino a regular el régimen de distribución de recursos de los tributos pertenecientes a su especial régimen económico-fiscal, el denominado «Bloque de Financiación Canario». La Ley estableció los criterios para el reparto de esos recursos entre las Administraciones territoriales canarias. El primero de los criterios consiste en la asignación de distintos porcentajes a las diferentes clases de Administraciones: la Comunidad Autónoma, las Islas, y los Cabildos Insulares y los Ayuntamientos. Una vez fijado este importe, su distribución entre las Administraciones de la misma clase, es decir, las Islas y los Ayuntamientos, responde a estas reglas: entre las Islas la asignación depende de la población y la superficie, a la que se une un porcentaje igual para cada una de ellas ( artículo 5); entre los Ayuntamientos («distribución intermunicipal») el reparto podía ser acordado por estos bajo ciertas condiciones, pues habría de adoptarse un convenio por el Cabildo Insular y la mitad de los Ayuntamientos de la isla que representaran cada uno de ellos, al menos, el 10% de la población insular, y tendría que presentarse ante el Gobierno de Canarias en determinada fecha (artículo 6.3). La suscripción del convenio originaba la emisión de un Decreto de «modificación de las bases que han de regir la distribución». En defecto de acuerdo, la participación entre los Ayuntamientos quedaba sometida a los criterios de reparto entre Islas establecidos en el artículo 5.2 y 3 (artículo 6.4).

El Decreto 155/2004 fue dictado por el Gobierno de Canarias con base en tal previsión legislativa. En él se fijaron las bases de distribución intermunicipal de los recursos del Bloque de Financiación para la Isla de Gran Canaria. Con este fin se acudió al criterio subsidiario del modo de reparto entre Islas, a causa de la ausencia del acuerdo o convenio que autoriza el artículo 6.3 de la Ley y una vez agotados los trámites destinados a suplir su falta.

El Cabildo de Gran Canaria interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Decreto, recurso fundado precisamente en la existencia de un convenio, de fecha 18 de diciembre de 2003, ajustado a los requisitos legales. La Administración autonómica contestó a la demanda oponiendo la invalidez del acuerdo invocado por el demandante, lo que apoyaba en dos razones: la incompetencia de quienes habían intervenido en su adopción en representación de los Ayuntamientos, pues la competencia en materia financiera correspondía al Pleno de estos y no a los Alcaldes, y la omisión del informe preceptivo de la Asamblea Insular del Consejo de Corporaciones Locales de Gran Canaria.

La sentencia de instancia estimó el recurso. Consideró que la competencia del Pleno de los Ayuntamientos para adoptar el acuerdo para la distribución de los recursos del Bloque de Financiación no podía fundarse en los artículos 22.2.e ) y 123.1.g) de la Ley de Bases de Régimen Local (en adelante LBRL). Estos preceptos confieren a dicho órgano municipal competencia para «la determinación de los recursos propios de carácter tributario», es decir, los previstos en el apartado b) del artículo 2.1 de la Ley de Haciendas Locales (tasas, impuestos y contribuciones especiales), pero no los contemplados en el apartado c), que son «las participaciones en los tributos del Estado y de las comunidades autónomas». Sobre este último recurso las entidades locales carecen de facultad de determinación o de resolución; su regulación, así como su gestión y liquidación, son funciones que corresponden al Estado y a la Comunidad Autónoma, limitándose los municipios a participar en los ingresos. Asimismo, consideró que la Administración autonómica, ante el eventual defecto observado, debió requerir de subsanación a los firmantes del acuerdo en virtud de lo previsto en el artículo 4.1.c ) y d) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas . La Sala de instancia declaró, por último, que la falta del informe de la Asamblea Insular no constituía un defecto invalidante del acuerdo entre el Cabildo y los Ayuntamientos.

El Gobierno de Canarias fundamenta el presente recurso de casación en dos motivos sujetos a la letra d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción .

En el primero se denuncia la infracción de los antes citados artículos 22.2.e ) y 123.1.g) de la LBRL, así como, por inaplicación, del artículo 22.2.b) del mismo texto legal . Sostiene el recurrente que el Pleno es el órgano municipal competente para conformar la voluntad del Ayuntamiento en la materia objeto del convenio previsto en el artículo 6.3 de la Ley canaria, ya que en el ámbito de sus competencias deben comprenderse no solo las decisiones sobre los tributos propios del municipio, sino también sobre los recursos que derivan de tributos estatales cedidos, lo que es coherente con sus competencias presupuestarias. Asimismo, el artículo 22.2.b) asigna al Pleno la adopción de los acuerdos relativos a la participación en organizaciones supramunicipales, y aunque en este caso no puede hablarse propiamente de una organización de este carácter, «sí se va a producir la intervención municipal en una reunión de esta clase y se acordará un Acuerdo del mismo nivel».

El segundo de los motivos se basa en la indebida aplicación de los artículos 21.1.s) y 124.4.ñ) de la LBRL. Se argumenta bajo este motivo que ni el Alcalde ni el Presidente de la Corporación ostentan la competencia para adoptar decisiones como la controvertida, competencia que no puede subsumirse en la cláusula residual de los mencionados preceptos. En su apoyo, transcribe el recurrente parte de los fundamentos de las Sentencias de este Tribunal de 16 de diciembre de 2004 y de 19 de noviembre de 1997 .

Ambos motivos deben examinarse conjuntamente, pues obedecen a una única cuestión: si es el Alcalde o el Pleno de los Ayuntamientos el órgano municipal competente para adoptar los acuerdos sobre distribución de los recursos a que se refiere la Ley canaria 9/2003.

La respuesta que ha de ofrecer esta Sala concuerda con el criterio del recurrente.

El acuerdo regulado en el artículo 6.3 de la mencionada Ley tiene un contenido netamente financiero, en cuanto afecta de forma decisiva a los recursos económicos del Ayuntamiento, y la competencia del Pleno en materia financiera y presupuestaria resulta con evidencia de la normativa de régimen local. Basta con comprobar las funciones que le asigna la ley; además de la determinación de los recursos propios de carácter tributario, los artículos 22.1 y 123.1 de la LBRL le confieren la función de aprobar y modificar los presupuestos, las cuentas y los gastos en materia de su competencia, y también otras de relevante repercusión económica como las relativas al establecimiento de la plantilla de personal, el planeamiento urbanístico, las formas de gestión de los servicios, etcétera. A este ámbito pertenece gran parte de las atribuciones enumeradas en el artículo 50 del Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades Locales (en lo sucesivo ROF), aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre , y en el artículo 23 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local.

Como pone de manifiesto el recurrente, es congruente con la competencia presupuestaria disponer de la capacidad de determinar el importe de los ingresos que hayan de aplicarse al presupuesto. A esta finalidad responde la potestad del Pleno de establecer los recursos tributarios propios, potestad que debe extenderse a la fijación de la cuantía en que haya de participar el Ayuntamiento en los tributos ajenos cuando, obviamente, dispone de facultades decisorias al respecto, tal como ocurre en este caso.

En lo que respecta a los Alcaldes, las funciones legalmente reconocidas en la esfera económico-financiera son por regla general derivadas o subordinadas a las del Pleno, y, en otro caso, sometidas a una notable limitación cuantitativa. Así, la normativa de régimen local reiteradamente supedita al presupuesto aprobado por el Pleno las facultades del Alcalde respecto del desarrollo de la gestión económica, la aprobación de la oferta de empleo y de los proyectos de obras y servicios, así como las contrataciones, concesiones y la adquisición de bienes y derechos desde cierto límite (artículos 21.1 y 124.4 de la LBRL, 41 del ROF y 24 del citado Texto Refundido).

Por otro lado, la competencia de los Alcaldes no puede fundarse en este caso en la cláusula residual contenida en los artículos 21.1.s), 124.4.ñ) de la LBRL y 41.27 del ROF, que confiere a aquellos las funciones que «la legislación del Estado o de las Comunidades Autónomas asignen al municipio y no se atribuyan a otros órganos municipales». Ciertamente, la Ley canaria 9/2003 no discrimina entre los órganos municipales en la regulación del reparto de los recursos del Bloque de Financiación, pues se refiere insistentemente a los Ayuntamientos en sus disposiciones, entre ellas las que atañen al acuerdo de distribución intermunicipal. Sin embargo, la interpretación del alcance de dicha competencia residual no puede soslayar las consecuencias de la asignación de competencia por razón de la materia, aun de forma genérica, a favor de otro órgano. Este constituye el criterio prevalente cuando la ley atribuye la competencia a una Administración sin especificación del órgano que deba desempeñarla ( artículo 12.4 de la Ley 30/1992 ), y, como hemos visto, las potestades económico-financieras en el seno de las Corporaciones locales corresponden esencialmente al Pleno. La sentencia de esta Sala de 19 de noviembre de 1997 (RA 4510/1992), que invoca la parte recurrente, contiene determinadas consideraciones que bien pueden aplicarse a este caso, aun cuando el asunto versaba sobre la incompetencia del Alcalde para aprobar un expediente de contribuciones especiales:

" Para que ello pudiera haber sido válido [la competencia residual a favor del Alcalde] tendría que haber una total ausencia de norma que atribuya la competencia al Pleno. Solo en tales supuestos, auténticos vacíos legales, la jurisprudencia ha terminado por atribuir la competencia al Alcalde cuando la materia no regulada mejor se aviene con sus facultades o con la necesidad de una actuación inmediata, tal como ocurre en los expedientes para declaración de ruina inminente, en los que, tras una serie de vacilaciones y de contradicciones la doctrina de esta Sala ha terminado por decidir que la competencia corresponde al Alcalde (véase la sentencia de 8 de noviembre de 1996 y cuantas en ella se citan).

En otros casos, la referencia legal a "acuerdo municipal", en términos ambiguos ha servido, para atribuir la competencia al Pleno, tal como ocurre en los acuerdos relativos a la inclusión de una finca en el Registro Municipal de Solares ( sentencia de 10 de febrero de 1997 ).

En el caso presente, siguiendo la línea marcada por esta última sentencia, la expresión de la letra "ll" del artículo 22.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , al atribuir al Pleno "las demás -competencias- que expresamente le confieran las leyes", debe entenderse como cláusula residual en favor del Pleno. No es obstáculo para ello que el artículo 21.1 m) contenga similar declaración en favor de las atribuciones del Alcalde, pues la atribución al Pleno guarda mejor conexión con la competencia específica en materia tributaria que le asigna el apartado c) del dicho artículo 22.2. "

En definitiva, en el ámbito de aplicación de la Ley canaria 9/2003 constituye una competencia del Pleno municipal la determinación de la distribución de los recursos que la misma Ley regula. Por tanto, debe rechazarse el criterio de la Sala de instancia que reconoce dicha función al Alcalde, con las consecuencias que después se dirán.

No puede omitirse, por último, que el Tribunal Superior de Justicia (y no la parte demandante) imputa al Gobierno Canario, en base al artículo 4.1.c ) y d) de la Ley 30/1992 , la falta de iniciativa en la subsanación de tal defecto de competencia, pues considera que debió informar del mismo a los Ayuntamientos de la Isla para que se reunieran en Pleno antes de que venciera el plazo para la válida adopción del acuerdo. Ahora bien, esta omisión de la Administración autonómica, por sí sola, difícilmente podría convalidar el acto viciado de nulidad por incompetencia y, en todo caso, la Ley canaria prevé un trámite específico destinado a procurar el acuerdo de las Administraciones interesadas consistente en la audiencia del Cabildo Insular y de la Federación de municipios más representativa, y no de los Ayuntamientos afectados por el acuerdo, y estas prevenciones se llevaron a cabo en este caso sin que dieran resultado positivo.

La estimación del recurso provoca la casación de la sentencia impugnada y la asunción de esta Sala de la función resolutoria de primera instancia en virtud de lo establecido en el artículo 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción .

Pues bien, de acuerdo con los razonamientos anteriores, el convenio de fecha 18 de diciembre de 2003 entre el Cabildo Insular de Gran Canaria y los Ayuntamientos de la Isla no es válido al haberlo concluido un órgano de estos que resulta incompetente, los Alcaldes, según lo dicho. Por tanto, el Decreto recurrido, en cuanto se limita a aplicar las consecuencias de la falta de acuerdo entre dichas entidades locales sobre la distribución de los recursos a que se refiere la Ley 9/2003, es ajustado a Derecho.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa , no procede imponer las costas procesales del presente recurso a ninguna de las partes.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

HA LUGAR al recurso de casación número 65/2010, interpuesto por la Sra. LETRADA DEL SERVICIO JURÍDICO DEL GOBIERNO DE CANARIAS, en representación que legalmente ostenta, contra la sentencia de 24 de noviembre de 2009 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Santa Cruz de Tenerife), en el recurso contencioso-administrativo núm. 396/2006, la que casamos.

DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Excmo. Cabildo Insular de Gran Canaria contra el Decreto del Gobierno de Canarias 155/2004, de 9 de noviembre, de modificación de las bases de distribución intermunicipal de los recursos del Bloque de Financiación Canario en la isla de Gran Canaria.

No hacemos condena en las costas causadas en ninguna de ambas instancias.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . D. Pedro Jose Yague Gil D. Manuel Campos Sanchez-Bordona D. Eduardo Espin Templado D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat Dª Maria Isabel Perello Domenech PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria, certifico