STS, 15 de Febrero de 2013

PonenteEDUARDO ESPIN TEMPLADO
ECLIES:TS:2013:488
Número de Recurso1083/2012
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución15 de Febrero de 2013
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a quince de Febrero de dos mil trece.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 1.083/2.012, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por la Sra. Abogada del Estado, contra el auto dictado por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en fecha 19 de diciembre de 2.011 en la pieza separada de medidas cautelares dimanante del recurso contencioso-administrativo número 1.174/2.011, por el que se acuerda la suspensión cautelar parcial de la resolución recurrida.

Es parte recurrida el AYUNTAMIENTO DE LAS ROZAS DE MADRID, representado por la Procuradora Dª Mª Luisa Aguiar Merino.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En la pieza separada de medidas cautelares dimanante del proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó auto de fecha 20 de julio de 2.011 denegando la suspensión de la ejecución de la resolución de la Dirección General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales de 1 de febrero de 2.011 que había solicitado el Ayuntamiento de Las Rozas de Madrid al interponer el recurso. La citada resolución administrativa establece -en relación con tres operaciones de endeudamiento concertadas en el año 2.008 con el Banco Bilbao Vizcaya Argentaria, S.A., con el Banco de Santander, S.A. y con la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Madrid-:

"PRIMERO: Que las tres operaciones están incursas en anulabilidad por infracción del ordenamiento jurídico regulado en el artículo 63 de la LRJAP -PAC por los siguientes motivos:

  1. No haber sido sometidas a la autorización de esta Dirección General, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 23 del texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria .

  2. Resultar incompatible su concertación con el procedimiento general que el texto refundido establece en el artículo 193 para el saneamiento del remanente de tesorería negativo.

    SEGUNDO: Que las tres operaciones no son convalidables:

  3. Por incurrir en vicios sustantivos no subsanables, consistente en el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 193 y

  4. Por aplicación de los criterios establecidos en el artículo 53.7 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales que, para la autorización de las operaciones de endeudamiento, el órgano autorizante ha de tener en cuenta "... se atenderá a la situación económica de la entidad, organismo autónomo o sociedad mercantil local peticionarios, deducida al menos de los análisis de la liquidación y de la información contable, incluido el cálculo del remanente de tesorería..."

    En consecuencia, en aplicación de lo dispuesto en el citado artículo 63.1 de la LRJAP -PAC que establece que "son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico", esa Entidad local deberá adoptar los acuerdos necesarios para dejar sin efecto las referidas operaciones de crédito ilegalmente formalizadas."

    Contra dicho auto la representación procesal de la parte actora interpuso recurso de reposición que, previos los trámites procesales, fue resuelto por auto de fecha 19 de diciembre de 2.011 , que estimaba el recurso y acordaba suspender cautelarmente la ejecución de la resolución de 1 de febrero de 2.011 de la Dirección General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales en cuanto por la misma se imponía al Ayuntamiento de Las Rozas la obligación de adoptar los acuerdos necesarios para dejar sin efecto las operaciones de crédito a las que la misma se refiere.

SEGUNDO

Notificado el auto estimatorio del recurso, la Administración demandada presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en diligencia de ordenación de la Secretaria judicial de la Sala de instancia de fecha 27 de febrero de 2.012, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO

Recibidas las actuaciones tras haberse efectuado los emplazamientos, se ha concedido a la Sra. Abogada del Estado plazo para que manifestara si sostiene el recurso, lo que ha hecho mediante su escrito de interposición del recurso, formulando un único motivo al amparo del apartado 1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por infracción del artículo 53.6 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, en relación con el artículo 130.1 de la Ley jurisdiccional .

Termina su escrito suplicando que se dicte resolución por la que se estime el recurso, revocando el auto objeto del mismo y con costas.

El recurso de casación ha sido admitido por providencia de la Sala de fecha 6 de junio de 2.012.

CUARTO

Personado el Ayuntamiento de Las Rozas de Madrid, su representación procesal ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia desestimatoria del mismo, confirmando en todos sus extremos la resolución recurrida y condenando en costas a la Administración recurrente.

QUINTO

Por providencia de fecha 7 de noviembre de 2.012, modificada parcialmente por otra del día 22 del mismo mes, se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 5 de febrero de 2.013, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Objeto y planteamiento del recurso de casación.

La Abogada del Estado recurre en casación el Auto de 19 de diciembre de 2.011 dictado por la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Sexta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en la pieza de medidas cautelares instruida en un procedimiento contencioso administrativo entablado contra la resolución de la Dirección General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales de 1 de febrero de 2.011, por la cual se rechazaba la convalidación de determinadas operaciones de crédito concertadas por el Ayuntamiento de las Rozas de Madrid. Mediante dicho Auto, estimatorio del recurso de reposición interpuesto contra el anterior de la misma Sala de 20 de julio de 2.011, se suspendía cautelarmente la ejecución de la referida resolución impugnada en tanto que por la misma se imponía al Ayuntamiento de Las Rozas la obligación de adoptar los acuerdos necesarios para dejar sin efecto las operaciones de crédito en cuestión.

El Auto de 20 de julio de 2.011 , que había denegado inicialmente la suspensión, había declarado:

" UNICO. - Dispone el artículo 130.1 de la vigente Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que, previa valoración circunstanciada de los intereses en conflicto, la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición recurrida pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso.

Se limita así la posibilidad de la adopción de esta medida, frente a la regla normal de la ejecutividad del acto, a los casos en que, de llevarse a efecto la ejecución, el recurso carecería ya de objeto.

En el caso que nos ocupa, no se ha acreditado el carácter irreparable, o la muy difícil reparación de los perjuicios que la ejecución del acuerdo recurrido podría ocasionar a la Corporación Municipal actora, teniendo en cuenta además tanto su solvencia como la que cabe atribuir a la Administración del Estado demandada, por lo que es obvio que la ejecución de un eventual fallo estimatorio estaría en cualquier caso garantizada, y con ello el resarcimiento de los perjuicios económicos que hubieran podido causarse con la ejecución de la resolución recurrida.

Tampoco obliga a conclusión distinta la doctrina del Tribunal Supremo elaborada en torno a la valoración del "fumus boni iuris" como criterio de necesaria ponderación al plantearse la posibilidad de la suspensión del acto recurrido y que aborda, entre otras muchas, la Sentencia de 27 de febrero de 1996 al señalar que "la doctrina de la apariencia del buen derecho significa, según repetidas declaraciones jurisprudenciales, (Autos de 20 de diciembre de 1990 y 12 de enero y 23 de abril de 1991) que cuando el recurso contencioso-administrativo interpuesto viene de antemano justificado de tal manera que, sin prejuzgar la decisión final que haya de adoptarse, puede de una manera ostensible entenderse que habrá de ser estimado, la tutela judicial efectiva que consagra el artículo 24.1 de la Constitución , que es también una tutela cautelar cuando resulta procedente, demanda la suspensión del acto combatido, basada en la apariencia de buen derecho del recurso promovido..."; y decimos que ello no justifica un pronunciamiento favorable a la suspensión en el presente supuesto por cuanto la referida "apariencia de buen derecho", capaz de detener la ejecución del acto recurrido sólo cuando existan datos objetivos muy relevantes que pongan de manifiesto al margen de un juicio de fondo extraño a este incidente la abierta ilegalidad del acto, no existe en el caso que nos ocupa, sin que se haya aportado tampoco prueba suficiente en tal sentido.

Con ello no se prejuzga en modo alguno el fallo definitivo, toda vez que las consideraciones y fundamentos recogidos en la demanda habrán de ser objeto de cumplido examen en los autos principales, sin que sea posible su análisis dentro del estrecho cauce de este incidente cautelar." (fundamento de derecho único)

El Auto de 19 de diciembre de 2.011 , estimatorio del recurso de reposición y ahora recurrido en casación justifica la suspensión con los siguientes razonamientos:

" UNICO. - El primero de los argumentos en los que se basa la impugnación del Auto que denegó la suspensión solicitada se refiere a la imposibilidad de que la Dirección General de Coordinación Financiera pusiera reparo alguno a las operaciones de endeudamiento controvertidas por cuanto las mismas fueron aprobadas mediante Acuerdo de 23 de julio de 2008, siendo así que la Resolución recurrida se refiere a la comunicación del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Las Rozas de 30 de septiembre de 20101, en el que nada se decía sobre aquellas operaciones.

Se trata en rigor de una alegación de fondo, que cuestiona la legalidad de la Resolución objeto del recurso y no la oportunidad de su suspensión por los motivos que contemplan los artículos 129 y siguientes de la Ley jurisdiccional .

Ello podría, no obstante, justificar la adopción de la medida cautelar que se solicita al amparo de la doctrina del fumus boni iuris a que se refiere el Auto recurrido y que ha sido largamente desarrollado por la Jurisprudencia, la cual exige sin embargo la ostensible percepción de que el recurso será estimado, señalando la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 2011 que "En cuanto a la invocación de la apariencia de buen derecho, conviene hacer referencia a la doctrina del Tribunal Supremo según la cual la apariencia de buen derecho exige su prudente aplicación y significa que sólo quepa considerar su alegación como determinante de la procedencia de la suspensión cuando el acto haya recaído en cumplimiento o ejecución de una norma o disposición general que haya sido previamente declarada nula o cuando se impugna un acto o una disposición idénticos a otros que ya fueron jurisdiccionalmente anulados".

No hay por lo tanto base suficiente que, con arreglo a esta doctrina, permita sostener la suspensión por razón sólo de ser evidente la ilegalidad del acuerdo recurrido, por lo que la posibilidad de suspensión debe abordarse desde el análisis de los requisitos a que el artículo 130.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción la condiciona y teniendo en cuenta la jurisprudencia sobre la cuestión, es decir, comprobando si la ejecución del acto pudiera hacer perder su finalidad legitima al recurso, o si de ella hubieran necesariamente de seguirse perjuicios irreparables o de muy difícil reparación.

En este sentido, la justificación que ofrece la Corporación actora se refiere a la causación de una "desnivelación presupuestaria automática del Presupuesto General aprobado para 2011", que conllevaría " la imposibilidad por parte de la Administración aquí recurrente de llevar a cabo la mayoría de las inversiones contempladas en el Anexo de Inversiones del Presupuesto General del Ejercicio 2011".

Estas afirmaciones tienen respaldo en el Anexo de Inversiones del Presupuesto General para el ejercicio de 2011 que pone de manifiesto, dadas las cifras que refleja, la importancia cuantitativa de los préstamos suscritos.

Ha quedado así acreditado, siquiera sea indiciariamente, que la anulación de los préstamos produciría un grave perjuicio al equilibrio financiero de la Corporación, sin que por el contrario se haya justificado que en el desenvolvimiento de las obligaciones asumidas por el Ayuntamiento de Las Rozas en los correspondientes contratos se hayan producido incumplimientos de ninguna clase.

No puede olvidarse, en fin, que el perjuicio irrogado con la ejecución de la Resolución que se recurre -que obligaba al Ayuntamiento a "adoptar los acuerdos necesarios para dejar sin efecto las referidas operaciones de crédito"- alcanzaría a todos los afectados por las inversiones previstas, que devendrían irrealizables.

Es por ello por lo que la Sala considera necesario, con revocación del Auto de 20 de julio de 2011 , suspender la Resolución impugnada." (fundamento de derecho único)

El recurso de casación se articula mediante un único motivo, acogido al apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción . En él se defiende que se habría infringido el artículo 53.6 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales (Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo ) en relación con el artículo 130 de la Ley jurisdiccional , al ponderar erróneamente los intereses en conflicto.

SEGUNDO

Sobre la justificación de la suspensión otorgada en la instancia.

Afirma la Abogada del Estado que la razón empleada por la Sala de instancia para acordar la suspensión -que la medida impugnada haría imposible llevar a cabo la mayoría de las inversiones contempladas en el presupuesto municipal- no resulta admisible dada la flagrante ilegalidad de la decisión municipal. La Sala de instancia, sostiene la parte recurrente, ha tenido en cuenta el periculum in mora , tomando en consideración la importancia relativa de los créditos concertados para el presupuesto municipal; sin embargo, cuando las operaciones de endeudamiento carecen de respaldo legal, no sólo el fumus boni iuris sino también la ponderación circunstanciada de los intereses en conflicto debe inclinarse a favor de la Administración. En cuanto a la afección de intereses de terceros, indica la Abogada del Estado que si las inversiones previstas han dado lugar a compromisos de gasto firmes, sin que las operaciones de endeudamiento que las financian cuenten con la autorización del órgano de tutela, siendo ésta preceptiva, dichos compromisos de gasto son contrarios al ordenamiento jurídico por contradecir el artículo 53.6 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales .

El motivo debe prosperar. La Sala de instancia justifica su decisión de suspender la ejecutividad de la obligación de la Corporación Municipal de adoptar los acuerdos necesarios para dejar sin efecto las operaciones de crédito en que ello originaría una desnivelación presupuestaria que haría imposible llevar a cabo la mayor parte de las inversiones contempladas en el presupuesto de 2.011; el grave perjuicio al equilibrio financiero de la Corporación, razona la Sala, y la cancelación de las inversiones previstas, originaría un perjuicio al Ayuntamiento que alcanzaría a todos los afectados por dichas inversiones. Por el contrario, se afirma, no se ha justificado que en el desenvolvimiento de las obligaciones asumidas por el Ayuntamiento de Las Rozas en los correspondientes contratos se hayan producido incumplimientos de ninguna clase.

Dichos razonamientos no afectan a lo que debe ser la razón fundamental que justifique la suspensión de una resolución administrativa, cual es la que señala el artículo 130.1 de la Ley jurisdiccional , que el recurso pueda perder su finalidad; la Sala se limita a hacer una valoración circunstanciada de los intereses en conflicto, pero omite toda consideración que ataña en sentido propio a la mencionada finalidad, a la que la Ley condiciona la adopción de una medida cautelar.

Pues bien, la no suspensión de la resolución administrativa no origina la pérdida de finalidad del recurso, pues de ser éste estimado la Corporación municipal podría volver a concertar los créditos dejados sin efecto, originándose en todo caso un retraso en la ejecución de las inversiones previstas, pero no imposibilitándose las mismas; y, del examen de las inversiones a las que se refiere la Corporación demandada no puede concluirse que las mismas, por muy convenientes que sean, puedan calificarse como de extremadamente urgentes.

Y en cuanto a las consecuencias de la denegación de la suspensión y valoración ponderada de los intereses concurrentes, el balance se inclina claramente a favor de la posición de la Administración recurrente. En efecto, de realizarse las inversiones y luego confirmarse la legalidad de la resolución administrativa que privaría de base legal a la financiación, se originarían complicadas y negativas consecuencias jurídicas y económicas para el Ayuntamiento, pudiéndose originar asimismo graves efectos perjudiciales para terceros, muy superiores a la cancelación temprana de tales inversiones.

Por el contrario, las consecuencias negativas de la cancelación de los créditos serían verosímilmente menores; no lo es tal el desequilibrio financiero al que se refiere la Sala de instancia, pues dicho desequilibrio no es sino consecuencia de la previsión de unas inversiones que, sin contar con la financiación con la que se pensaban acometer, habrían de ser ineludiblemente canceladas; y el que no hubiera habido incumplimientos en el desenvolvimiento de las obligaciones asumidas por el Ayuntamiento es irrelevante desde la perspectiva que importa, la de las consecuencias de la denegación o aceptación de la suspensión solicitada. En cuanto a los efectos negativos sobre terceros, en sede cautelar lo único que puede afirmarse, como ya se ha indicado, es que serían menores en caso de denegación de la suspensión y posterior estimación del recurso que en la hipótesis inversa.

TERCERO

Conclusión y costas.

En atención a lo expuesto en el anterior fundamento de derecho debe estimarse el motivo y el recurso entablado por la Administración del Estado contra el Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 19 de diciembre de 2.011 , casando y anulando dicho Auto. En aplicación de lo dispuesto en el artículo 95.2.d), debemos desestimar el recurso de reposición formulado por el Ayuntamiento de Las Rozas contra el Auto dictado por la referida Sala el 20 de julio de 2.011 .

De conformidad con lo establecido en el artículo 95.3 y 139.1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción , no se imponen las costas ni en la instancia ni en la casación.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

  1. Que HA LUGAR y por lo tanto ESTIMAMOS el recurso de casación interpuesto por la Administración General del Estado contra el auto de 19 de diciembre de 2.011 dictado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en la pieza separada de medidas cautelares dimanante del recurso contencioso-administrativo 1.174/2.011, auto que casamos y anulamos.

  2. Que DESESTIMAMOS el recurso de reposición interpuesto por el Ayuntamiento de Las Rozas de Madrid contra el auto dictado el 20 de julio de 2.011 en la misma pieza separada, que deviene así firme.

  3. No se hace imposición de las costas del incidente de suspensión ni de las del recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Pedro Jose Yague Gil.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.-Maria Isabel Perello Domenech.-Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.-Firmado.-

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