STS, 21 de Diciembre de 2012

JurisdicciónEspaña
Fecha21 Diciembre 2012

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiuno de Diciembre de dos mil doce.

Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 4270/2010, interpuesto por la GENERALIDAD DE CATALUÑA, representada por el letrado de dicha Generalidad, contra la sentencia nº 288, dictada el 9 de abril de 2010 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, recaída en el recurso nº 512/2006 , promovido contra la desestimación por silencio del recurso de alzada interpuesto contra la resolución del Director General de Puertos y Transportes de 30 de septiembre de 2005 que dio su conformidad a las nuevas condiciones del transporte urbano en Vilanova i la Geltrú.

Se ha personado, como recurrida, "TERESA Y JOSÉ PLANA. EMPRESA PLANA, S.L.", representada, en principio, por el procurador don José Luis Ferrer Recuero y, posteriormente, por la procuradora doña María de Villanueva Ferrer.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso nº 512/2006, seguido en la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, el 9 de abril de 2010 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLO

ESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de TERESA Y JOSE PLANA EMPRESA PLANA SL, representada por el/la procurador/a D/Dª Carlos Testor Olsina, contra desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto contra Resolución del Director General de Ports i Transports de la Generalitat de Catalunya, de 30.9.2005, por la que, en aplicación del artículo 109 del Decreto 319/1990 , se dio conformidad a las nuevas condiciones de prestación del servicio de transporte urbano de Vilanova i la Geltrú, establecidas por el Ayuntamiento de Vilanova i la Geltrú, por estimar que no concurría afectación a los servicios de transporte interurbano preexistentes; y ANULAMOS la expresada Resolución del Director General de Ports i Transports de la Generalitat de Catalunya, de 30.9.2005. Y DECLARAMOS la responsabilidad patrimonial de la Generalitat de Catalunya por los daños y perjuicios causados a la demandante en los términos fijados en el anterior Fundamento de Derecho Séptimo, y CONDENAMOS a la Generalitat de Catalunya a indemnizar a la demandante por dicho concepto en la suma de los daños y perjuicios expresados en el anterior Fundamento de Derecho Séptimo.

Condenamos a la demandada y codemandadas al pago de las costas causadas a la actora, en partes iguales".

SEGUNDO

Contra dicha sentencia anunció recurso de casación la Generalidad de Cataluña, que la Sala de instancia tuvo por preparado por diligencia de ordenación de 19 de mayo de 2010, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

TERCERO

Por escrito presentado el 1 de diciembre de 2010, el letrado de la Generalidad de Cataluña interpuso el recurso anunciado y, después de exponer los motivos que estimó oportunos, solicitó a la Sala que

"(...) previos los trámites oportunos, dicte sentencia estimando el mismo, case y anule la sentencia recurrida resolviendo en los términos que esta parte tiene interesados, inadmitiendo y, subsidiariamente, desestimando en su totalidad el recurso contencioso-administrativo de referencia, interpuesto por la Empresa Plana, en los términos del artículo 95 de la LJCA , de conformidad con lo expuesto en el cuerpo del presente escrito".

CUARTO

Presentadas alegaciones por la recurrente sobre la inadmisión opuesta por la representación procesal de TERESA Y JOSÉ PLANA. EMPRESA PLANA, S.L., en su escrito de personación, por auto de 24 de noviembre de 2011 se acordó la admisión del recurso y la remisión de las actuaciones a esta Sección Séptima, de conformidad con las reglas de reparto de asuntos.

QUINTO

Recibidas, por providencia de 30 de enero de 2012, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizara su oposición. Trámite evacuado por escrito registrado el siguiente 13 de abril en el que pidió la inadmisión del recurso de casación y la confirmación en todos sus extremos de la sentencia recurrida. Subsidiariamente, en caso de no estimar esa inadmisión, pidió que se desestime totalmente el recurso, confirmando la sentencia recurrida, y, en cualquier caso, con la condena en costas de la adversa.

SEXTO

Por diligencia de ordenación de 18 de julio de 2012, se tuvo por personada a la procuradora doña María de Villanueva Ferrer, en representación de "TERESA Y JOSE PLANA. EMPRESA PLANA, S.L." y en sustitución del procurador don José Luis Ferrer Recuero.

SÉPTIMO

Mediante providencia de 14 de noviembre de 2012 se señaló para la votación y fallo el día 19 de los corrientes, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva , Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La Generalidad de Cataluña ha recurrido en casación la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña nº 288, de 9 de abril de 2010 , estimatoria del recurso de TERESA Y JOSÉ PLANA. EMPRESA PLANA, S.L. (EMPRESA PLANA) contra la desestimación por silencio de su alzada contra la resolución de la Director General de Puertos y Transportes de 30 de septiembre de 2005 que dio su conformidad a las nuevas condiciones del transporte urbano en Vilanova i la Geltrú. Hay que decir que la aquiescencia de la Administración catalana se produjo en aplicación del apartado primero del artículo 109 del Decreto 319/1990, de 21 de diciembre , por el que se aprueba el reglamento de la Ley de regulación del transporte de viajeros por carretera por medio de vehículos de motor y que la concedió por considerar que las modificaciones dispuestas por el Ayuntamiento no afectaban a los servicios de transporte interurbano preexistentes, uno de los cuales era el prestado por la EMPRESA PLANA entre Vilanoveta (Sant Pere de Ribes) y Vilanova en virtud de la concesión V-2963 (1972). El título concesional autorizaba los tráficos interurbanos y los urbanos dentro del casco.

Las modificaciones introducidas a fines de 2002 consistían en la ampliación del servicio de transporte urbano municipal mediante las líneas L3 y L4. La EMPRESA PLANA, considerándola ilegal, la denunció a la Generalidad de Cataluña el 20 de junio de 2003 señalando que le causaba perjuicios. Denuncia en la que insistió en varias ocasiones posteriores. A requerimiento reiterado de la Dirección General de Puertos y Transportes para que le trasladase las modificaciones habidas en las condiciones de prestación del servicio de transporte urbano municipal para valorar su incidencia en los servicios preexistentes y dar o no su conformidad a aquellas modificaciones conforme al artículo 109 del Decreto 319/1990 , la corporación municipal acabó informando a la tercera, a propósito del servicio de transporte urbano comprensivo de las nuevas líneas 3 y 4 cuya contratación estaba tramitando, que "en l'estudi de mobilitat de l'any 2002 no es va detectar en cap moment afectacions a altres municipis". Y, también, que descartaba "tota possible afectació a les concessions V-GC-18 i V-2963" --esta última la de la EMPRESA PLANA-- y que "el bus urbà fa només una afectació POSITIVA al bus interurbà, ja que realitza un servei d'aportació al bus interurbà en arribar a tots els raçons de la ciutat desde les parades estratègiques de les concessions V-GC-18 i V-2963". Terminaba el Ayuntamiento afirmando que no era aplicable el artículo 109.

A la vista de los antecedentes indicados, el Director General, en la resolución de 30 de septiembre de 2005 dijo:

"Assumpte: Condicions de prestació dels serveis de transport urbà.

Hem rebut la vostra comunicació de 22 de setembre d'enguany en què s'adjunta l'informe emès pels tècnics del vostre Ajuntament en relació a les condicions de prestació del servei de transport públic urbà de Vilanova i la Geltrú i la no afectació als serveis de transport interurbà preexistents.

En aquest sentit atenent les consideracions exposades en el vostre informe, us fem avinent que per part d'aquesta Direcció General de Ports i Transports no existeix cap inconvenient en la prestació del servei de transport urbà en els referits termes, i per tant es dóna per efectuada i complimentada la comunicació prevista en lŽarticle 109 del Reglament de la Llei 12/1987, aprovat pel Decret 319/1990, de 21 de desembre, sense que de la documentació aportada i de les dades de les quals disposem, es desprengui la necessitat de l'adopció de les mesures de coordinació previstes en el precepte esmentat".

El tenor del artículo 109 es el siguiente:

"109.1 El establecimiento de nuevos servicios de competencia municipal y la modificación de los existentes, que puedan afectar a los tráficos atendidos con anterioridad por los concesionarios de servicios públicos regulares de carácter interurbano, requerirá la justificación por parte del Ayuntamiento correspondiente, de la necesidad del nuevo servicio urbano y de la insuficiencia del servicio existente para atender adecuadamente las necesidades de los usuarios y la previa conformidad de la Administración concedente del servicio interurbano, que podrá condicionarla a la aprobación de un plan de coordinación de la explotación de ambos servicios, en cuya elaboración se dará audiencia a las empresas titulares de las concesiones de los servicios regulares interurbanos afectados.

109.2 La propuesta de coordinación se someterá a la aprobación de la Dirección General de Transportes por el Ayuntamiento interesado y deberá contemplar los siguientes aspectos:

  1. Evaluación de las necesidades de desplazamiento de viajeros entre los núcleos afectados y de la idoneidad de los medios existentes para atenderlas.

  2. Especificación, en su caso, de su grado de incidencia en los tráficos atendidos por las concesiones interurbanas objeto del presente Reglamento.

  3. Descripción de las características del servicio o de la modificación: itinerario, expediciones, calendario, horario, tarifas, y otras condiciones de explotación.

  4. Medidas que se proponen, en su caso, para compensar el desequilibrio económico eventual de las concesiones existentes, derivado de la creación o modificación del servicio o servicios.

La Dirección General de Transportes, con el análisis previo de los datos aportados y la práctica de las actuaciones que estime necesarias, podrá adoptar las medidas adecuadas para garantizar los derechos de los concesionarios afectados.

El plazo máximo para resolver es de seis meses a contar desde la fecha de presentación de la propuesta de coordinación, transcurrido el cual sin que se haya dictado resolución expresa, se entiende desestimada la propuesta.

109.3 Cuando hayan de establecerse nuevos servicios regulares de carácter interurbano que afecten a servicios de competencia municipal, la Dirección General de Transportes elaborará y aprobará el proyecto de coordinación técnica, previa audiencia de los interesados e informe de la Administración Municipal.

109.4 La Dirección General de Transportes velará por la adecuación de los servicios de transporte de competencia municipal a los planes de transporte de carácter supramunicipal que en todo caso se hubiesen establecido o estuviesen en trámite de elaboración".

SEGUNDO

La sentencia, antes de entrar en el examen del fondo del asunto, rechazó la causa de inadmisibilidad opuesta por la Generalidad de Cataluña para la cual el acto impugnado no era recurrible toda vez que era de mero trámite. Se trataba, sostenía la Administración autonómica, de una comunicación no susceptible de recurso de manera que, conforme al artículo 69 c) de la Ley de la Jurisdicción , debía ser inadmitido.

La Sala de Barcelona rechazó esa excepción porque, aun aceptando que la resolución del Director General forma parte del procedimiento a seguir para la contratación del servicio de transporte urbano de Vilanova i la Geltrú, "es evidente que (...) incide y afecta a dicho procedimiento, hasta el punto de determinar la competencia para resolver el mismo". Se refiere a que, "al pronunciarse (...) en el sentido de la no afectación a los servicios de transporte interurbano preexistentes y dar conformidad a las condiciones de prestación del servicio de transporte urbano de Vilanova i la Geltrú, establecidas por el Ayuntamiento de Vilanova i la Geltrú, determina la competencia municipal". Mientras que "si se hubiese pronunciado en el sentido de la afectación a los servicios de transporte interurbano preexistentes, la competencia para resolver hubiese correspondido a la Administración autonómica en virtud del artículo 109 del Decreto 319/1990 ". Por tanto, esa resolución, al afirmar que no se veían afectados los servicios de transporte interurbano preexistentes, estaba decidiendo sustancialmente el fondo del asunto pues, de ese modo, excluyó la aplicación del procedimiento y competencia fijados por el citado artículo 109 al supuesto de autos. En esa medida, era un acto susceptible de causar indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos y, en cuanto tal, constituía actividad administrativa impugnable según el artículo 25 de la Ley de la Jurisdicción .

Salvado ese obstáculo, la sentencia considera que, efectivamente, tiene razón la EMPRESA PLANA cuando alega que debió ser oída por la Generalidad de Cataluña y que, al no haberle concedido ésta trámite de audiencia, vulneró el citado artículo 109. Acoge la Sala de Barcelona esta alegación de la demanda porque considera probado que las modificaciones acordadas por el Ayuntamiento de Vilanova i la Geltrú afectaban a la concesión de la EMPRESA PLANA, por lo que no procedía conceder la conformidad sino condicionarla a la elaboración de un plan de coordinación en el que el artículo 109 exige la audiencia de las empresas afectadas.

La Sala de Barcelona concluye que los nuevos servicios de autobús municipal afectaron a la concesión de servicio interurbano de la recurrente a la vista del dictamen pericial emitido en la fase de prueba. Conforme al mismo, las nuevas líneas 3 y 4 causaron a la EMPRESA PLANA una sustancial pérdida de viajeros, cuya cuantía detalla año por año desde finales de 2002, acreditando la relación de causa a efecto entre el funcionamiento de las nuevas las líneas y la pérdida de viajeros habida en las concesiones. Tales conclusiones periciales las encuentra la Sala de instancia coherentes con el hecho, igualmente probado, "de las coincidencias y/o proximidad de itinerarios y paradas". Ese informe pericial, dice la sentencia, "desvirtúa los informes técnicos en que se apoya el acto impugnado". Informes, dice, que "sin concreción ni fundamentación alguna" afirmaban que las nuevas líneas en nada afectaban a las concesiones.

De ahí que aprecie la concurrencia del supuesto previsto en el artículo 109.1 y que, por tanto, declare que la modificación de los servicios urbanos requería, en primer lugar, la justificación por el Ayuntamiento de la necesidad del nuevo servicio urbano y de la insuficiencia del existente para atender adecuadamente a los usuarios teniendo en cuenta que quedó probado pericialmente que el servicio que venía prestando la EMPRESA PLANA era suficientemente eficiente y que el nuevo de las líneas 3 y 4 no era necesario desde la zona este de Vilanova hasta el centro de Vilanova i la Geltrú. Y, en segundo lugar, precisaba de la previa conformidad de la Administración concedente del servicio interurbano. Conformidad que no procedía en los términos en que fue prestada ya que las nuevas líneas afectaban al servicio interurbano preexistente cuya eficiencia consta acreditada mientras que no se justificó debidamente la necesidad de las nuevas líneas 3 y 4.

La Sala de Barcelona falla, por tanto, que la resolución del Director General de Puertos y Transportes y la desestimación por silencio de la alzada contra ella eran contrarias a Derecho por infringir el artículo 109 del Decreto 319/1990 . En consecuencia, anula la actuación recurrida acogiendo así la pretensión principal de la demanda. Igualmente, desde las premisas establecidas, afirma que "no se da el supuesto del artículo 44 de la Ley 12/1987 , ya que no hay que coordinar "diferentes modalidades de transporte"". Por último, la Sala de Barcelona estima la pretensión de la EMPRESA PLANA de que se condenara a la Generalidad de Cataluña a indemnizarla por los daños y perjuicios sufridos, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 31.2, in fine, y 65.3, ambos de la Ley de la Jurisdicción , en relación a su vez con el artículo 140.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . La sentencia resalta al respecto que se halla ante "un procedimiento administrativo complejo en el que destaca, por su carácter preceptivo y vinculante, el acto administrativo aquí impugnado".

Explica sobre el particular que, en virtud de la conformidad concedida, la Generalidad de Cataluña hizo posible la posterior adjudicación municipal del servicio de transporte público urbano a prestar en las nuevas condiciones. Sin esa conformidad la adjudicación no habría sido posible y tampoco el funcionamiento del servicio causante de los daños y perjuicios reclamados. La sentencia señala que hay relación de causa a efecto entre la actuación impugnada y esos daños y perjuicios. Asimismo, establece que la imputación ha de hacerse desde la fecha de la primera denuncia de la EMPRESA PLANA efectuada el 20 de junio de 2003, reiterada el 1 de agosto de ese año, el 22 de julio de 2004 y el 28 de julio de 2005, con expresa invocación del artículo 109 del Decreto 319/1990 . Denuncias, subraya la sentencia, que "merecieron únicamente sendos oficios de la Generalitat de Catalunya dirigidos al Ayuntamiento de Vilanova i la Geltrú interesando que este informara sobre las modificaciones introducidas en el servicio de transporte urbano a los efectos del artículo 109, citado, sin que conste ninguna otra actuación de la Generalitat de Catalunya; todo lo que constituye una grave dejación por parte de la Generalitat de Catalunya, del cumplimiento de sus obligaciones en relación con las concesiones de la aquí actora". Por eso, habiéndose probado pericialmente que desde el año 2004 hasta el 2007, ambos inclusive, los daños y perjuicios ascendían a 338.856 €, la sentencia condena a la Administración catalana a satisfacerlos a la recurrente. Y, por lo que hace al período comprendido entre el 20 de junio y el 31 de diciembre de 2003 así como al posterior a 2007, ordena que se fijen en ejecución de sentencia conforme a la metodología seguida por el perito.

Termina la sentencia condenando en costas a la Generalidad de Cataluña porque

"Se aprecia temeridad en la actuación procesal de la demandada y codemandadas, por cuanto era patente y manifiesto el hecho de que el establecimiento de los nuevos servicios de transporte público urbano de competencia municipal, líneas 3 y 4, afectaría "a los tráficos atendidos con anterioridad por los concesionarios de servicios públicos regulares de carácter interurbano", concretamente, los correspondientes a las concesiones V-GC-18 y V-2963, servicios que eran suficientemente eficientes, sin que fuesen necesarios nuevos servicios públicos urbanos, a pesar de lo cual demandada y codemandadas se han opuesto temerariamente a las pretensiones de la actora obligándola a sostener el presente proceso".

TERCERO

La Generalidad de Cataluña se preocupa por subrayar que la cuestión jurídica suscitada por su recurso de casación se circunscribe a la aplicación del artículo 25 de la Ley de la Jurisdicción . Desde ese presupuesto dirige cuatro motivos contra esta sentencia, todos interpuestos conforme al artículo 88.1 d) de la Ley reguladora. En resumen, consisten en lo que sigue.

(1º) Vulneración del artículo 25 de la Ley de la Jurisdicción y del artículo 107 de la Ley 30/1992 . La Generalidad de Cataluña afirma con rotundidad que el recurrido en la instancia "difícilmente puede considerarse, siquiera, un acto de trámite y mucho menos un acto de trámite susceptible de impugnación". La opinión de la Generalidad, prosigue el motivo, "no condicionaba la competencia para determinar la ordenación de los servicios", no afectaba a la competencia municipal, solamente la habría condicionado a la elaboración de un plan de coordinación. La mera lectura de los artículos 106 y 109 del Decreto 319/1990 , dice la Generalidad de Cataluña, basta para desvirtuar el planteamiento de la sentencia. Tampoco es cierto, añade, que la actuación que le encomienda el apartado primero de ese último precepto decida sustancialmente el fondo del asunto: la competencia sigue siendo municipal al igual que el procedimiento, consistiendo la única novedad en el condicionamiento que se podría imponer. Dice, también, el motivo que no se puede vincular la supuesta indefensión de la EMPRESA PLANA a que no le diera audiencia la Generalidad porque ese trámite solamente está previsto para el supuesto de que se exija un plan de coordinación. No derivaron tampoco de la conformidad concedida perjuicios irreparables para la recurrente en la instancia. La Generalidad de Cataluña lo afirma porque quedaba a salvo su derecho a impugnar el acuerdo definitivo que adoptara el Ayuntamiento.

(2º) infracción del artículo 71.2 de la Ley de la Jurisdicción ya que la sentencia ha determinado el contenido discrecional de los actos anulados. Dice la Generalidad de Cataluña que la Sala de Barcelona parte de un error en la interpretación del artículo 109 del Decreto 319/1990 : entiende que la conformidad de la Administración catalana en él prevista lo es a la justificación del nuevo servicio cuando, en realidad, se presta al establecimiento y modificación de dichos servicios y es al Ayuntamiento a quien corresponde justificar su necesidad frente a lo cual la Generalidad de Cataluña puede no dar su conformidad, concederla o darla condicionada a un plan previo. El tribunal, afirma el motivo, no puede sustituir a la Administración en la elección de una de esas tres opciones ya que no se ha acreditado arbitrariedad ni desviación de poder o vicio de ningún tipo. La Sección Tercera, insiste, "no sólo interpreta de forma errónea y confusa este precepto [el artículo 109] (...) sino que extrae la consecuencia contraria a Derecho que si el establecimiento o modificación de los servicios afectaba a los preexistentes, la Generalidad obligatoriamente debía condicionar la conformidad a la aprobación de un plan de coordinación y dar audiencia a la empresa afectada. Todo ello, contrario a lo que dispone el artículo 109" pues contempla una actuación discrecional. Y, respecto de los actos discrecionales, la Sala solamente puede verificar el cumplimiento de los requisitos formales o de competencia, dándose, además, en este caso la circunstancia de que no ha apreciado ningún vicio susceptible de nulidad o desviación de poder. De cualquier modo, precisa, de apreciar el tribunal algún motivo de nulidad, como, por ejemplo, la falta de motivación, lo procedente es la retroacción de actuaciones.

(3º) Vulneración del principio de autonomía local y de lo dispuesto por los artículos 137 , 140 y 141 de la Constitución y concordantes de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local. Aquí la Generalidad de Cataluña se refiere a que la competencia para decidir correspondía al Ayuntamiento de Vilanova i la Geltrú mientras que la intervención autonómica se limitaba a la prestación del previo consentimiento a la modificación pretendida y a su posible condicionamiento a la elaboración de un plan de coordinación. Por tanto, la sentencia no puede atribuir a la Generalidad de Cataluña una competencia de la que carece y, mucho menos, condenarla por no ejercerla o por ejercerla de forma irregular.

(4º) Infracción de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 . Sostiene la Generalidad de Cataluña que cuanto ya ha aducido en los motivos precedentes basta para justificar este último, es decir, para fundamentar la improcedencia de la condena a resarcir a la EMPRESA PLANAS por daños y perjuicios. Insiste aquí la recurrente en que era al Ayuntamiento al que correspondía justificar la necesidad de los nuevos servicios y en que la intervención de la Generalidad de Cataluña era de carácter potestativo y suponía un mero trámite en un procedimiento de competencia municipal. Indica, asimismo, que la Sala de instancia --que no puede determinar el contenido de los actos discrecionales de la Administración-- ha pasado por alto la presunción de validez del impugnado. Y tiene por inadmisible la pretensión de responsabilidad patrimonial ya que no se agotó por la EMPRESA PLANA la vía administrativa previa. Niega la Generalidad de Cataluña la posibilidad de que de acto administrativo de contenido discrecional pueda establecerse un daño que, en todo caso, considera no acreditado.

CUARTO

El escrito de oposición de la EMPRESA PLANA plantea, en primer lugar, la inadmisibilidad del recurso de casación. Esta pretensión la apoya en dos argumentos. Por una parte, en que el litigio versa sustancialmente sobre Derecho autonómico y, por la otra, en que el recurso carece de interés casacional por no afectar a un gran número de situaciones ni poseer el suficiente grado de generalidad.

Luego, considera improcedentes los cuatro motivos, propugnado su desestimación.

(1º) Del primero dice que el acto del Director General de Puertos y Transportes de 30 de septiembre de 2005 es recurrible pues permitió la implantación de un servicio de transporte urbano con las prestaciones y contenidos solicitados por el Ayuntamiento, cosa que, de no haber contado con la previa conformidad de la Generalidad de Cataluña, no se habría podido hacer. Reúne, pues, los requisitos del artículo 25 de la Ley de la Jurisdicción : decide el fondo del asunto pues sin él no habría podido prestar el nuevo servicio de transporte urbano y el propio escrito de interposición reconoce que era vinculante para el Ayuntamiento. Además, causó indefensión a la recurrida porque no le concedió las garantías previstas por el artículo 109 del Decreto 319/1990 e impidió la continuación del procedimiento previsto en este precepto. Subraya la EMPRESA PLANA que la sola concurrencia de alguno de estos rasgos es suficiente para considerar impugnable judicialmente la resolución administrativa y que con mucha más razón lo es al darse todos.

(2º) Sobre el segundo motivo, el escrito de oposición observa que la sentencia se ha limitado a anular el acto de la Generalidad de Cataluña y que no adopta ninguna decisión discrecional en sustitución de la Administración. Se limita a decir que debe seguirse el procedimiento previsto en el artículo 109 del Decreto 319/1990 una vez comprobado que se da el supuesto de hecho para ello. Y los trámites contemplados en ese precepto, subraya, no son discrecionales.

(3º) Niega la EMPRESA PLANA que la sentencia infrinja el principio de autonomía local. Se pronuncia sobre el ejercicio por la Generalidad de Cataluña de una competencia autonómica que incide, ciertamente, sobre las atribuciones municipales. No obstante, recuerda que el artículo 25.2 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local sujeta las competencias que en materia de transporte correspondan a los ayuntamientos a las normas establecidas por las Comunidades Autónomas. La autonomía municipal, recuerda, no es ilimitada tampoco en este ámbito. Dicho esto, el escrito de oposición señala que el artículo 29.1 de la Ley catalana 12/1987, de 28 de mayo, de regulación del Transporte de Viajeros por Carretera mediante Vehículos de Motor, somete a sus disposiciones el ejercicio de las competencias municipales sobre transporte y su artículo 44 dispone que en las áreas urbanas las concesiones interurbanas y los servicios urbanos han de verse como una sola red. Y la autonomía municipal en la materia todavía viene limitada por las previsiones de los artículos 106 y 109 del Decreto 319/1990 . También trae a colación el escrito de interposición la sentencia de este Tribunal Supremo de 17 de abril de 2000 (casación 1945/1992 ) que confirmó la legalidad del artículo 109 reiteradamente mencionado. Por último, apunta que la Generalidad de Cataluña no alegó en la instancia la vulneración de la autonomía local.

(4º) La Generalidad de Cataluña, dice la EMPRESA PLANA, autorizó la prestación del nuevo servicio urbano, el cual no se habría podido implantar sin la conformidad autonómica. Estaba en su mano impedir los perjuicios que se le han causado mediante las facultades que le daba el artículo 109 del Decreto 319/1990 . Sin embargo, sigue el escrito de interposición, no lo hizo. Dándose, pues, la relación de causa a efecto, es correcta la condena impuesta por la sentencia a la Generalidad de Cataluña de resarcir los daños y perjuicios que ha sufrido la recurrida en casación. Alega, también, la EMPRESA PLANA que la propia Generalidad de Cataluña, en su escrito de conclusiones, se adhirió a lo manifestado por las otras partes en el sentido de que sería ella la llamada a indemnizarla. En fin, deja constancia de que los concretos perjuicios fueron establecidos en el proceso pericialmente, con publicidad y contradicción.

QUINTO

El recurso no es inadmisible.

Es evidente que las normas invocadas en la instancia y las aplicadas por la sentencia para decidir el litigio son básicamente catalanas. Mejor dicho, el pleito gira en torno al sentido del artículo 109 del Decreto 319/1990 y desde esta perspectiva quedaría fuera del ámbito de enjuiciamiento que la Ley de la Jurisdicción atribuye a esta Sala mediante el recurso de casación regulado en sus artículos 88 y siguientes . La unificación de la interpretación del Derecho autonómico corresponde a las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia tal como ha señalado la sentencia del Pleno de esta Sala Tercera de 30 de noviembre de 2007 (casación 7638/2002).

Ahora bien, esa circunstancia no impide que, a propósito de la aplicación de ese precepto reglamentario catalán, se hayan suscitado cuestiones de Derecho estatal. El auto de la Sección Primera de 24 de noviembre de 2011 que admitió a trámite el recurso de casación ya lo advirtió. No sólo concluyó que se había preparado correctamente, lo que supone reconocer que se hizo adecuadamente el juicio de relevancia requerido por el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción y se puso de manifiesto que la infracción de normas estatales fue relevante y determinante del fallo pronunciado en la instancia. Además, añadió que había extremos de Derecho estatal implicados en el pleito. Pero, en todo caso, después de la exposición que se ha hecho de los planteamientos de las partes, poca duda puede haber sobre el particular. La recurribilidad del acto del Director General de Puertos y Transportes de la Generalidad de Cataluña de 30 de septiembre de 2005 es el eje principal del litigio y ese extremo suscita directamente la cuestión de si, por sus características, forma parte de las actuaciones administrativas que el artículo 25 de la Ley de la Jurisdicción considera impugnables. Esta sola circunstancia hace procedente el recurso de casación.

Y esa misma razón lleva a rechazar la segunda causa de inadmisibilidad invocada. El recurso sí tiene interés casacional ya que versa sobre la materia recurrible en sede contencioso-administrativa en el singular plano en el que se sitúa la actuación controvertida: el de las relaciones y controles establecidos entre dos Administraciones territoriales llamadas a hacer valer intereses diferentes.

SEXTO

Superados los obstáculos anteriores, antes de entrar en el examen que debemos realizar de los motivos de casación, hemos de advertir que nuestra consideración se limitará solamente a aquellos aspectos de los mismos que versan sobre normas estatales. Quedarán excluidos, por tanto, de nuestro enjuiciamiento aquellos otros que pretenden determinar cuál es el sentido de las prescripciones de preceptos autonómicos catalanes ya que esa tarea, según hemos dicho en el fundamento anterior, corresponde a la Sala de Barcelona.

A propósito del primer motivo interesa apuntar que la sentencia destaca el carácter complejo del procedimiento en el que se inserta la actuación de la Generalidad de Cataluña cuestionada en la instancia, actuación de carácter preceptivo y vinculante que también resalta la Sala de Barcelona. En realidad, el artículo 109 del Decreto 319/1990 , según precisa la sentencia de 17 de abril de 2000 (casación 1945/2002 ), invocada por la EMPRESA PLANA, contempla una autorización previa dirigida a la coordinación de las distintas modalidades de transporte en las áreas urbanas. Dicha autorización previa, dice esa sentencia del Tribunal Supremo, "tiene su justificación en la afectación del nuevo servicio a uno interurbano de competencia autonómica ya establecido, cuyo amparo se encuentra en el artículo 55 de la Ley de Bases del Régimen Local ".

Por tanto, la del artículo 109 de referencia es una intervención administrativa encaminada a que la Generalidad de Cataluña preserve los intereses relacionados con las concesiones de transporte interurbano de su competencia frente a las iniciativas municipales de nuevos servicios urbanos o de modificación de los existentes que puedan afectar a los que son objeto de aquéllas. No se trata, por tanto, de una mera comunicación, como dice la recurrente, ni de una actuación a título consultivo. Por el contrario, es decisoria y no recae sobre una materia municipal sino que atiende a preservar la autonómica representada por la concesión del servicio interurbano. Y, como la propia Generalidad de Cataluña reconoce, su intervención puede consistir en dar la conformidad, en no darla o en concederla bajo las condiciones establecidas en el plan de coordinación que deberá elaborarse con la necesaria participación de los concesionarios de los servicios interurbanos afectados. De donde se sigue que, si no se concede, no cabrá la implantación de los nuevos servicios ni la modificación de los anteriores y que, si la Generalidad de Cataluña considerase afectados los servicios interurbanos por ella concedidos y que esa afectación puede resolverse mediante un plan de coordinación, impondrá ese plan que, como también reconoce el escrito de interposición, deberá cumplir el Ayuntamiento.

Se trata, pues, esta conformidad de la Generalidad de Cataluña de una decisión que, pese a estar integrada en un procedimiento municipal, cuenta con suficiente autonomía y produce efectos determinantes por sí misma pues impedirá la continuación del procedimiento si no se presta, o impondrá la tramitación de uno nuevo si considera necesario un plan de coordinación para preservar los intereses de sus concesionarios de servicios interurbanos afectados o franqueará el paso a la iniciativa municipal cuando esto último no suceda. Y esa decisión de la Generalidad de Cataluña, cuya preceptividad y fuerza vinculante para el Ayuntamiento no se discuten, tiene también una significación especial para sus concesionarios pues puede suponer la alteración de los términos de sus concesiones de servicios interurbanos según sea el sentido de la misma. Todo ello conduce al resultado alcanzado por la Sala de Barcelona.

La lectura de los artículos 106 y 109 del Decreto 319/1990 lejos de dar la razón a la recurrente, se la quita. El segundo ya se ha reproducido antes y el primero es del siguiente tenor:

"Artículo 106

106.1 Los municipios ejercen las competencias de planificación, ordenación y gestión de los transportes públicos urbanos de viajeros, de conformidad con la legislación de régimen local y con lo que dispone la legislación de transportes de viajeros de la Generalidad.

106.2 En cualquier caso, estas competencias han de ejercerse con sujeción a la planificación territorial y, cuando existan, de conformidad con los planes específicos de transportes elaborados por la Administración de la Generalitat de Catalunya en función de las exigencias generales para ordenarlos. En la elaboración de los planes específicos de transportes debe contarse con la participación de los entes locales afectados".

El ejercicio por los Ayuntamientos de competencias en materia de transportes es una cosa, y el ejercicio por la Generalidad de Cataluña de las suyas otra diferente y el artículo 109.1 es suficientemente claro y así resulta del análisis que del mismo hace el escrito de interposición, el cual, por lo demás, viene a reconocer que, negada la conformidad autonómica, la Administración municipal no puede establecer los nuevos servicios ni modificar los existentes. Por otro lado, la posibilidad de que la EMPRESA PLANA impugnara el acuerdo municipal que se dictara tras la conformidad de la Generalidad de Cataluña no quita para que pueda impugnar directamente ésta, habida cuenta del significado que tiene.

SÉPTIMO

Los otros tres motivos tampoco pueden prosperar.

En el segundo, la Generalidad de Cataluña sostiene que la sentencia recurrida se equivoca al interpretar el artículo 109 del Decreto 310/1990 . Nada hemos de decir al respecto pues es la Sala de Barcelona la llamada a establecer su sentido. Ahora bien, sí hemos de señalar que carece de razón la recurrente cuando afirma que la sentencia ha sustituido a la Administración en el ejercicio de sus facultades discrecionales. No es así. La sentencia se ha limitado a controlar los hechos determinantes de la decisión administrativa que, más que implicar discrecionalidad supone la aplicación de un concepto jurídico indeterminado como es el de la afectación de los servicios interurbanos. Y de los hechos contrastados mediante una prueba pericial practicada en el proceso extrajo la conclusión de que, efectivamente, las nuevas líneas de transporte urbano L3 y L4 de Vilanova i la Geltrú afectaban a parte de los trayectos comprendidos en la concesión de la EMPRESA PLANA por lo que la Generalidad no debió dar su conformidad sino abrir el procedimiento encaminado a establecer, con audiencia de la concesionaria, un plan de coordinación. En ese pronunciamiento no hay invasión de ninguna esfera discrecional de la Administración sino una recta aplicación de la consecuencia jurídica prevista en la norma reglamentaria al supuesto de hecho en ella contemplado.

En cuanto a la retroacción de las actuaciones que nos dice la Generalidad de Cataluña que habría debido acordar en todo caso la Sala de instancia, es menester apuntar que no es razón para acoger el motivo pues, para disponerla, el paso previo es la anulación del acto impugnado. Además, en nada afecta a las consecuencias del mismo.

El tercer motivo ha de decaer pues la Generalidad de Cataluña no adujo en la instancia la infracción del principio de autonomía local. Además, esa infracción no se ha producido ya que esa autonomía no es ilimitada sino definida por la Ley conforme a la Constitución y la sentencia solamente ha extraído del artículo 109 del Decreto 319/1990 las consecuencias que en él se prevén para coordinar los servicios de transporte de ámbito interurbano con los urbanos. De nuevo debe recordarse que no eran solamente los intereses municipales los que estaban en juego sino también los relacionados con el transporte interurbano por los que debía velar la Generalidad de Cataluña.

En cuanto al cuarto motivo, una vez sentado que había afectación del servicio que venía prestando la EMPRESA PLANA, concesionaria de la Generalidad de Cataluña, es indudable que no procedía la conformidad que, sin embargo, prestó la Administración autonómica y que, de no haberla dado, no habría padecido la recurrente en la instancia los perjuicios que se le irrogaron. Hay, como dice la sentencia de Barcelona, relación de causa a efecto y, por otro lado, la reclamación de resarcimiento se produce entre quienes se hayan vinculados por una relación concesional por la cual debía velar la Administración concedente, esto es la Generalidad de Cataluña. No cabe, pues, hablar de infracción de los preceptos de la Ley 30/1992 invocados por la recurrente dado el contexto en el que se produjo y resolvió la pretensión indemnizatoria.

OCTAVO

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 2.500 €, sin perjuicio del derecho a reclamar del cliente los que resulten procedentes. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,

FALLAMOS

Que no ha lugar al recurso de casación nº 4270/2010, interpuesto por la Generalidad de Cataluña contra la sentencia nº 288, dictada el 9 de abril de 2010, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña y recaída en el recurso 512/2006 , e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación en los términos señalados en el último de los fundamentos jurídicos.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.

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