STS, 18 de Diciembre de 2012

Por la FEDERACIÓN DE ASOCIACIONES DE LOS CUERPOS SUPERIORES DE LA ADMINISTRACIÓN CIVIL DEL ESTADO se interpuso recurso contencioso-administrativo contra los siete primeros Reales Decretos que antes han sido mencionados, siendo posteriormente ampliado el recurso respecto de los dos restantes Reales Decretos, motivando la reclamación del expediente que, una vez recibido, se puso de manifiesto a la parte recurrente para que formalizase la demanda dentro del correspondiente plazo; y así lo verificó con un escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos, suplicó sentencia por la que, con estimación de la demanda sean anulados los Reales Decretos impugnados.

El señor Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda con escrito en el que, tras alegar cuanto consideró conveniente, suplicó sentencia por la que se desestime el recurso, "al ser conformes a Derecho los Reales Decretos recurridos".

No hubo recibimiento a prueba y, una vez evacuado el trámite de conclusiones, para votación y fallo se señaló la audiencia la audiencia del día 11 de julio de 2012, pero la deliberación hubo de posponerse al día 12 de diciembre del mismo año debido al elevado número de asuntos conocidos por la Sección y a la complejidad de algunos de ellos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala

La FEDERACIÓN DE ASOCIACIONES DE LOS CUERPOS SUPERIORES DE LA ADMINISTRACIÓN CIVIL DEL ESTADO impugna en el actual proceso contencioso-administrativo la exclusión de la reserva funcionarial que ha sido dispuesta en los Reales Decretos recurridos para el nombramiento de los titulares de varias Direcciones Generales por aplicación de lo establecido en el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE ).

Las Direcciones Generales objeto de controversia son las siguientes:

- En el Real Decreto 1227/2010, de 1 de octubre, que modifica el Real Decreto 1130/2008 por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino [la parte recurrente se refiere por error, en el suplico de la demanda, al Real Decreto 1127/2010, de 1 de octubre], la Dirección General del Agua y la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar .

- En el Real Decreto 1366/2010, de 29 de octubre, por el que se aprueba la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, la Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas; la Dirección General de Consumo; la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, y la Dirección General de Comunicación Exterior .

- En el Real Decreto 1443/2010, de 5 de noviembre, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino, la Dirección General del Agua y la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar .

- En el Real Decreto 263/2011, de 28 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad, las Direcciones Generales excluidas, a su entrada en vigor, de la regla general de nombramiento prevista en el artículo 18.2 de la LOFAGE [en cuanto se declaran vigentes las características y razones que justifican la aplicación de dicha excepción contenida en el mencionado Real Decreto 1366/2010, de 29 de octubre].

- En el Real Decreto 393/2011, de 18 de marzo, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Política Territorial y Administración Pública, las Direcciones Generales exceptuadas de la regla establecida en el artículo 18.2 de la Ley 6/1997 por la disposición adicional cuarta del Real Decreto 1366/2010, de 29 de octubre "que correspondan a direcciones generales del Ministerio de Política Territorial y Administración Pública" .

La demanda pretende la nulidad de esas exclusiones de la reserva funcionarial que son objeto de impugnación, y los argumentos principalmente esgrimidos para ello son bien que no se ha motivado suficientemente, o bien que se ha hecho un indebido uso de la discrecionalidad conferida por el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril , precepto este que establece lo siguiente:

"Artículo 18. Los Directores Generales.

2. Los Directores generales serán nombrados y separados por real decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del titular del Departamento.

Los nombramientos habrán de efectuarse de acuerdo con los criterios establecidos en el apartado 10 art. 6 entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades locales, a los que se exija para su ingreso el título de doctor, licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente, salvo que el Real Decreto de estructura del Departamento permita que, en atención a las características específicas de las funciones de la Dirección General, su titular no reúna dicha condición de funcionario".

Son también objeto de impugnación en el actual proceso los Reales Decretos que posteriormente dispusieron los nombramientos de los titulares de las mencionadas Direcciones Generales. En concreto,

- el Real Decreto 1235/2010, de 1 de octubre, por el que se nombra Directora General del Agua a doña Serafina (por error, la parte recurrente se refiere en el suplico de la demanda al Real Decreto 1235/2010, de 2 de octubre);

- el Real Decreto 1401/2010, de 2 de noviembre, por el que se nombra Directora General de Comunicación Exterior a doña María Angeles (nuevamente por error se alude en el suplico al Real Decreto 1401/2020, de 2 de diciembre);

- Real Decreto 1480/2010, de 5 de noviembre, por el que se nombra Director General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar a don Ángel Jesús ; y

- el Real Decreto 1487/2010, de 5 de noviembre, por el que se nombra Delegada del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas a doña Ariadna .

Como fue señalado en nuestra sentencia de 3 de septiembre de 2010, dictada en el recurso 528/2008, esta Sala ha venido estableciendo un cuerpo de doctrina en relación con el artículo 18.2 de la LOFAGE desde la sentencia de 21 de marzo de 2002, dictada en el recurso 1060/2000 , que ha sido reiterada en otras sentencias posteriores [en este sentido, la sentencia de 6 de marzo de 2007, dictada en el recurso 23/2006 , y las dos de 21 de enero de 2009 dictadas en los recursos 238 y 237 de 2006 , entre otras]; una doctrina cuyas líneas maestras están constituidas por las ideas que a continuación se exponen.

Que la Ley 6/1997 introdujo como garantía de objetividad en el servicio a los ciudadanos la profesionalización de los órganos directivos de la Administración General del Estado, incluidos los altos cargos con responsabilidad directiva en la estructura administrativa.

Que por aplicación de ese principio por lo que la Ley dispone que los Subsecretarios y Secretarios Generales Técnicos, en todo caso (artículos 15.2 y 17.3), y los Directores Generales, con carácter general (artículo 18.2), habrán de ser nombrados entre funcionarios que ostenten la titulación superior, y que, además, el nombramiento deberá ser acordado atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia (artículo 6.10).

Que la nueva regulación legal consagra, pues, un régimen riguroso de profesionalización de los más altos cargos de la estructura administrativa estatal, por encima de los cuales sólo se encuentran los Secretarios de Estado y los Ministros, quienes, dada, su cualidad de miembros de Gobierno (Ministros) o de titulares de órganos directamente responsables de la ejecución de la acción de Gobierno (Secretarios de Estado), no están obviamente sujetos a aquellos condicionamientos.

Que la excepción inserta en el artículo 18.2 permite al Consejo de Ministros excluir que una determinada Dirección General sea servida de modo obligado por funcionario de carrera de nivel superior, pero esta exclusión (a) ha de venir contemplada precisamente en el Real Decreto de estructura del Departamento y (b) ha de tener como causa las "características específicas" de las funciones atribuidas a la Dirección General.

Y que, a partir de esta premisa, el Consejo de Ministros, como titular de la potestad de nombramiento, puede designar bien a un funcionario o bien a persona que no ostente dicha condición, pero en el buen entendimiento de que la excepción se refiere tan solo a la previa condición funcionarial, pero no al resto de los criterios exigibles (profesionalidad y experiencia).

Desde las anteriores ideas se concluye y declara que no es incondicionada esa atribución conferida por la Ley al Consejo de Ministros para sustraer una determinada Dirección General a su régimen de provisión ordinario entre funcionarios de carrera y, por ello, la decisión de aquel órgano exige para su validez, además del respeto a los elementos reglados del ejercicio de tal potestad, que la justificación sea objetiva y expuesta en términos que permitan comprender las razones por las cuales la decisión misma es adoptada.

Y por lo que en concreto se refiere al significado que ha de atribuirse al condicionante que la Ley establece mediante esa genérica expresión "características específicas" , la citada sentencia de 21 de marzo de 2002 se expresa en estos términos:

"Ciertamente la Ley 6/1997 no ha expresado qué "características específicas" hacen viable la excepción que analizamos, y lleva razón el Abogado del Estado al sostener que pueden serlo no sólo las dos (confidencialidad e insuficiencia profesional del funcionariado de carrera) a las que se refiere la demanda, sino otras de signo diverso; ello no obstante, la interpretación más lógica del artículo 18.2 es que la exclusión de la reserva a favor de funcionarios de carrera con título superior vendrá justificada, normalmente, por el hecho de que las funciones de una determinada Dirección General no se correspondan con las correlativas, en cuanto a preparación, experiencia y cometido, asignadas a aquellos funcionarios.

No hay inconveniente en reconocer que el Consejo de Ministros goza de un cierto margen de apreciación (de discrecionalidad, en suma) para apreciar qué tipo de características singulares aconsejan hacer uso de la potestad que, en definitiva, le ha reconocido el Legislador. Margen de apreciación que, además, se corresponde con la naturaleza estructural de este género de decisiones pertenecientes a un ámbito tradicionalmente reservado a la potestad autoorganizativa en el que -sin la presencia del artículo 18.2 de la Ley- sería incluso difícil reconocer la legitimación de los funcionarios para impugnarlas.

La existencia del componente discrecional no impide, como ambas partes convienen en admitir, el control jurisdiccional del acto adoptado. La demanda de la Asociación que recurre y la correlativa contestación del Abogado del Estado, en términos una y otra sólidamente fundados, se extienden en consideraciones más o menos abstractas sobre los límites de la revisión jurisdiccional de esta clase de actos, citando la primera en su apoyo jurisprudencia de esta Sala al respecto. No es necesario a los efectos del recurso reiterar lo que, en no pocas ocasiones, hemos afirmado sobre esta cuestión de orden general y sí debemos, por el contrario, examinar si en el caso de autos el ejercicio de la facultad atribuida al Consejo de Ministros se hizo en términos acordes con la Ley habilitante".

Esa doctrina que acaba de exponerse pone de manifiesto que cualquier excepción que sea establecida a la regla general de reserva funcionarial exigirá, para poder ser considerada válida, que se apoye en hechos objetivos y concretos; y por dicha razón no bastarán consideraciones abstractas o genéricos juicios de valor.

Y esa objetividad y concreción habrá de ser constatada principalmente en las singulares funciones que tenga atribuidas la Dirección General de que en cada caso se trate, que habrán de exteriorizar unos concretos cometidos cuya extraordinaria naturaleza haga bien visible la conveniencia, en aras de un mejor desempeño de la Dirección General, de no limitar el ámbito de los posibles titulares solamente a los cuerpos de funcionarios y ampliarlo a personas que, a pesar de no ostentar la condición funcionarial, puedan ofrecer una superior idoneidad para esos cometidos extraordinarios.

Tras lo anterior ya debe decirse que, por lo que hace al examen de las impugnaciones planteadas en el actual proceso, tiene que diferenciarse entre: (I) los Reales Decretos recurridos que disponen para determinadas direcciones generales las excepciones a la reserva funcionarial aquí controvertidas; y (II) los Reales Decretos igualmente recurridos que acuerdan los nombramientos de los titulares de dichas Direcciones Generales.

Y, desde esta distinción, merece ya avanzarse que, al haber cesado esos titulares en virtud de otros tantos Reales Decretos, el actual recurso contencioso-administrativo ha perdido su objeto de forma sobrevenida en relación con el segundo grupo de Reales Decretos impugnados.

Por tanto, el estudio de las impugnaciones que seguidamente se va a realizar de manera separada va a comenzar por el de las Direcciones Generales que tienen dispuesta la excepción, que son las siguientes: la Dirección General del Agua, la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, la Dirección General para el Plan Nacional sobre Drogas, la Dirección General de Consumo y la Dirección General de Comunicación Exterior.

En nuestra Sentencia de fecha 3 de septiembre de 2010 nos hemos pronunciado sobre la exclusión de la regla general de reserva funcionarial dispuesta en la disposición adicional tercera del Real Decreto 1130/2008, de 4 de julio , entre otras, para la Dirección General del Agua y la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar [del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino].

Posteriormente, el aquí directamente impugnado Real Decreto 1227/2010, de 1 de octubre [por el que se modifica el Real Decreto 1130/2008, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino], reguló la subsistencia de ambos órganos administrativos y reiteró para sus respectivos titulares la exclusión de la reserva funcionarial, estableciendo concretamente en su artículo único.seis lo que sigue:

"1. En atención a las características específicas de las funciones de este órgano directivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril , el nombramiento del titular de la Dirección General del Agua podrá efectuarse también entre:

Funcionarios comunitarios del grupo Administradores (AD) que hayan prestado sus servicios en unidades competentes en las políticas comunitarias relacionadas con los recursos hídricos;

Empleados públicos de las entidades de las Comunidades Autónomas con competencias en materia de aguas;

O personal de alta dirección de las sociedades estatales de aguas reguladas por el artículo 132 del Texto Refundido de la Ley de Aguas aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio.

2. En atención a las características específicas de las funciones de este órgano directivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril , el nombramiento del titular de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar podrá efectuarse también entre:

Funcionarios comunitarios del grupo Administradores (AD) que hayan prestado sus servicios en unidades competentes en las políticas comunitarias relacionadas con la protección del medio marino;

Empleados públicos del Ente Público Puertos del Estado o de las Autoridades Portuarias;

Empleados públicos de las entidades de las Comunidades Autónomas con competencias de gestión en materia de dominio público portuario o marítimo-terrestre;

Personal de alta dirección de la Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima".

El preámbulo del Real Decreto 1227/2010 justificó la exclusión con las siguientes declaraciones:

"De acuerdo con el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril , y según la interpretación jurisprudencial de este precepto, se considera conveniente, para un mejor ejercicio de sus funciones y en atención a las características que concurren en éstas, permitir que el nombramiento de los titulares de la Dirección General del Agua y de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar pueda realizarse a favor de personas que desempeñen o hayan desempeñado los cargos o puestos de trabajo relacionados en la disposición adicional tercera, en su nueva redacción, en consideración a su cualificación profesional y experiencia en los respectivos ámbitos.

Se trata en definitiva de poder aprovechar la cualificación y experiencia de personas que han sido seleccionadas con arreglo a los principios de mérito y capacidad y han desarrollado su carrera profesional en el sector público, habiendo adquirido experiencia en instituciones comunitarias, o en las distintas formas organizativas (agencias, entidades públicas, sociedades estatales...) que el legislador ha ido diseñando para la gestión de políticas públicas en los últimos años.

En el caso de la Dirección General del Agua, la excepción a la reserva funcionarial se establece en atención al actual espectro de sus atribuciones, superada la concepción tradicional del centro directivo únicamente como gestor de obras hidráulicas y de títulos para la utilización del dominio público hidráulico. Las amplias competencias de la Unión Europea en relación con las políticas de aguas, unidas a las importantes consecuencias que su correcta aplicación pueden tener en la gestión de este recurso, particularmente escaso en nuestro país, hacen cada vez más necesario un profundo conocimiento de las políticas comunitarias concernidas y de los procedimientos necesarios para su gestión a nivel intracomunitario. En particular, la nueva política comunitaria en materia de aguas, a partir de la Directiva Marco del Agua (Directiva 2000/60/CE), prioriza el objetivo de alcanzar un buen estado ecológico de las aguas, enfocada a la protección de los muy vulnerables ecosistemas acuáticos, y obliga a un complejo proceso de planificación hidrológica con evidentes implicaciones territoriales en un Estado compuesto como el español, con incidencia, además, en otras muchas políticas públicas.

En efecto, la Dirección General del Agua tiene atribuidas, entre otras, la mayor parte de las competencias que se derivan del cumplimiento de las obligaciones que establece la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre, y el resto de la normativa comunitaria en materia de aguas, que ha adquirido creciente importancia en los últimos años, hasta el punto de convertirse en un elemento decisivo en el diseño de la política nacional de aguas. Junto a la Directiva Marco del Agua, ya citada, baste referirse a la normativa comunitaria en materia de calidad de las aguas, (Directiva 2008/105/CE), de tratamiento de las aguas residuales urbanas (Directiva 1991/271/CEE), de protección de las aguas subterráneas contra la contaminación y el deterioro (Directiva 2006/118/CE), o de evaluación y gestión de riesgos de inundación (Directiva 2007/60/CE), por citar ejemplos significativos, para indicar la envergadura de la transformación acaecida en los últimos años en el diseño y ejecución de las políticas públicas en este ámbito. Un nuevo enfoque en el que también tienen fuerte incidencia las políticas de adaptación al cambio climático en un escenario caracterizado por la irregularidad creciente y la disminución general de las precipitaciones, que introduce nuevos retos en la gestión de un recurso sometido a la presión de fenómenos extremos como son las sequías e inundaciones, a la vez que obliga al diseño de instrumentos centrados en la gestión de la demanda, como son los que derivan de la aplicación del principio comunitario de repercusión de costes en los usuarios.

Similar evolución ha experimentado la orientación y el ámbito de responsabilidad de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y el Mar, que -sin abandonar las tradicionales funciones relacionadas con el dominio público marítimo-terrestre- asume nuevas atribuciones relacionadas con la Directiva Marco del Agua (que incluye en su ámbito las aguas costeras y de transición), y, señaladamente, con la protección del medio marino y la lucha contra su degradación, especialmente las derivadas de la aplicación de la Directiva Marco sobre la estrategia marina y su transposición a la legislación nacional. Ésta concibe el medio marino como un valioso patrimonio que debe ser protegido, conservado y, cuando sea posible, rehabilitado, con el objetivo final de mantener la biodiversidad y el dinamismo de unos océanos y mares limpios, sanos y productivos, y exige la integración de las consideraciones medioambientales en todas las políticas que afecten al medio marino, ya que la conservación de los ecosistemas marinos se erige en la ratio principal de esta política, definida por la directiva como el pilar medioambiental de la futura política marítima de la Unión Europea. Un ámbito de gestión que deberá seguir también la política comunitaria sobre gestión integrada de zonas costeras y aunar la utilización sostenible de los mares, la creación y preservación de zonas protegidas, las acciones de prevención de y lucha contra la contaminación, o el apoyo técnico en actuaciones tan innovadoras como el almacenamiento geológico de CO2 en el subsuelo marino (Directiva 2009/31/CE). Una tecnología de transición que contribuirá a mitigar el cambio climático, a través del confinamiento permanente y en condiciones seguras del CO2, con el fin de reducir las emisiones a la atmósfera, y que se aplicará en las estructuras subterráneas, incluyendo el mar territorial, su zona económica exclusiva y su plataforma continental.

Aplicando los principios del desarrollo sostenible, todas estas políticas hacen hincapié especialmente en la importancia estratégica de las zonas costeras para el transporte y el comercio, pero también en la necesidad de prever los riesgos que soporta el litoral como consecuencia de las infraestructuras portuarias y de la actividad del transporte marítimo. Ello determina la conveniencia de aprovechar las experiencias que se han desarrollado en los organismos públicos y sociedades estatales que han venido aplicando los convenios internacionales y directivas comunitarias sobre prevención de la contaminación derivada del transporte marítimo y de las operaciones portuarias.

Por tanto, atendiendo a la especificidad y evolución de las funciones de las Direcciones Generales del Agua y de Sostenibilidad de la Costa y el Mar, resulta aconsejable abrirlas a perfiles profesionales superadores de los ámbitos tradicionales de gestión demanial y dirección y ejecución de obras públicas".

Es cierto que en este caso la exclusión de la reserva funcionarial no se establece con alcance general sino tan solo para permitir el nombramiento de otros empleados públicos en los que es clara su especial cualificación en las materias comprendidas en el ámbito de competencia de las mencionadas Direcciones Generales del Agua y de Sostenibilidad de la Costa y del Mar; empleados entre los cuales figuran, entre otros, los funcionarios comunitarios del grupo de Administradores y el personal de alta dirección de las sociedades estatales de aguas y de la Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima.

Ahora bien, los criterios que toma en consideración la anterior justificación de la excepción a la reserva funcionarial, que aluden esencialmente a la cualificación profesional y a la experiencia en instituciones comunitarias o en las distintas formas organizativas que se citan (entidades públicas, sociedades estatales...), no hacen referencia a circunstancias que sean ajenas o extrañas al núcleo de las políticas públicas en materia de aguas y de costas.

Y no lo son porque, en lugar de considerar fenómenos o circunstancias ajenos a ese núcleo básico, la justificación aquí polémica lo que tiene en cuenta es el conjunto de nuevas atribuciones relacionadas con la Directiva Marco del Agua en lo que se refiere, por una parte, a la nueva política comunitaria en materia de aguas dirigida a la protección de los ecosistemas acuáticos y al proceso de planificación hidrológica, y, por otra parte, en lo referido a la protección del medio marino y la lucha contra su degradación, amén de las atribuciones nuevas que emanan de otras tantas Directivas comunitarias (en materia de calidad de las aguas, de tratamiento de las aguas residuales urbanas, de protección de las aguas subterráneas contra la contaminación y el deterioro, y de evaluación y gestión de riesgos de inundación).

A ello ha de añadirse que en el acervo de conocimientos y experiencia que encarnan los miembros de los Cuerpos de funcionarios están hoy presentes los problemas que suscita la inserción del Derecho comunitario europeo en el ordenamiento jurídico español; máxime si se repara en que precisamente la materia de medio ambiente constituye una constante en la regulación comunitaria y en el fenómeno de la transposición de las directivas comunitarias al Derecho interno en virtud de las numerosas Leyes dictadas durante los últimos años al amparo de la competencia básica del Estado ( artículo 149.1.23ª de la Constitución española ).

De ello se deduce que no puede considerarse ajeno o infrecuente en los cuerpos funcionariales ese perfil requerido en cuanto al aprovechamiento del caudal de experiencias que sus integrantes han adquirido desde hace años en la aplicación de convenios internacionales y directivas comunitarias.

Y la consecuencia final es que en este caso la impugnación debe prosperar, al no advertirse razones suficientes para abandonar el principio de profesionalidad que, como ya se ha dicho, inspira esa regla general de la reserva funcionarial que la LOFAGE asume para el nombramiento de Directores Generales.

El Real Decreto 1366/2010, de 29 de octubre, por el que se aprueba la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, vuelve a exceptuar de la reserva funcionarial, en su disposición adicional cuarta, apartado tercero , el nombramiento del titular de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, que, como señala el preámbulo de la norma,

"sin abandonar las tradicionales funciones relacionadas con el dominio público marítimo-terrestre, asumen nuevas atribuciones relacionadas con la Directiva marco del Agua y, señaladamente, con la protección del medio marino y la lucha contra su degradación. Aplicando los principios del desarrollo sostenible, todas estas políticas hacen hincapié especialmente en la importancia estratégica de las zonas costeras. Por tanto, atendiendo a la especificidad y evolución de las funciones de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y el Mar, resulta aconsejable abrirlas a perfiles profesionales superadores de los ámbitos tradicionales de gestión demanial y dirección y ejecución de obras publicas".

Por su parte, el Real Decreto 1443/2010, de 5 de noviembre, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino, mantiene la Dirección General del Agua y la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar , así como la exclusión de la reserva funcionarial para sus respectivos titulares, estableciendo su disposición adicional segunda lo que sigue:

"1. En atención a las características específicas de las funciones de este órgano directivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril , el nombramiento del titular de la Dirección General del Agua podrá efectuarse también entre:

Funcionarios comunitarios del grupo Administradores (AD) que hayan prestado sus servicios en unidades competentes en las políticas comunitarias relacionadas con los recursos hídricos;

Empleados públicos de las entidades de las Comunidades Autónomas con competencias en materia de aguas;

O personal de alta dirección de las sociedades estatales de aguas reguladas por el artículo 132 del Texto Refundido de la Ley de Aguas aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio.

2. En atención a las características específicas de las funciones de este órgano directivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril , el nombramiento del titular de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar podrá efectuarse también entre personas que aúnen conocimiento y experiencia para desarrollar dichas funciones atendiendo a los siguientes criterios:

Potenciar la regulación y armonización de usos de la costa y del mar. Fomentar las relaciones entre las Administraciones estatal, autonómica y local, facilitando el diálogo, la concertación y la cooperación entre ellas.

Desarrollar la dirección de políticas públicas multilaterales en relación con la protección de la costa y del mar y la gestión integrada de las zonas costeras, con una visión integradora de la sostenibilidad.

Impulsar la participación activa y efectiva de todos los sectores sociales y económicos implicados".

La justificación ofrecida en el preámbulo de este Real Decreto 1443/2010 apela nuevamente, en términos prácticamente idénticos o muy similares al preámbulo del Real Decreto 1227/2010, a las nuevas atribuciones relacionadas con la Directiva Marco del Agua y otras directivas comunitarias, en el entendido de que un mejor ejercicio de sus funciones y en atención a las características concurrentes permite

"que el nombramiento de los titulares de la Dirección General del Agua y de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar pueda realizarse a favor de personas que reúnan las características descritas en la disposición adicional segunda, en consideración a su cualificación profesional y experiencia en los respectivos ámbitos de competencia".

Pues bien, la impugnación planteada frente al Real Decreto 1366/2010, de 29 de octubre, en lo atinente de forma específica a la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar , y frente al Real Decreto 1443/2010, de 5 de noviembre, en lo relativo a la Dirección General del Agua y a la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, merece igualmente alcanzar el éxito por razones sustancialmente coincidentes con las que han sido consignadas en el anterior fundamento de Derecho, ya que no se expresan las razones o datos que imponen descartar en los Cuerpos funcionariales aquel perfil o experiencia.

La disposición adicional cuarta del Real Decreto 1366/2010, de 29 de octubre , por el que se aprueba la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, también establece la exclusión de la regla general de reserva funcionarial en relación con la Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas , con rango de Dirección General, y la Dirección General de Consumo (apartado segundo), y en relación con la Dirección General de Comunicación Exterior del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación (apartado cuarto), y la justificación contenida en el preámbulo para dicha exclusión se expresa así:

"Asimismo, y al amparo de la norma citada, y según la interpretación jurisprudencial de este precepto, se considera conveniente, para un mejor ejercicio de sus funciones y en atención a las características que concurren en ésta, permitir que el nombramiento de los titulares de la Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas, con rango de Dirección General, y de la Dirección General de Consumo puedan excepcionarse de la reserva funcionarial en base a la elevada especialidad y complejidad técnica de las tareas asignadas a estos centros directivos ya que, en un entorno tan cambiante como son los ámbitos del consumo y la lucha contra el consumo de drogas, es necesario reclutar personal directivo con un singular perfil formativo que garantice una visión integrada de esas complejas realidades legales, económicas y sociales.

Todo esto pone de manifiesto que estas excepciones buscan la experiencia y los conocimientos específicos que no son propios de los cuerpos de funcionarios, máxime cuando, entre las mismas, existe la necesidad de relacionarse estrechamente con los agentes que componen el denominado tercer sector (fundaciones, asociaciones, ONGs, etc.).

Por otro lado, el consumo es un área de actuación pública que se caracteriza por su interdisciplinariedad, constituyendo hoy en día uno de los sectores más dinámicos y complejos que requiere una continua expansión de su base normativa para la regulación de los derechos de los consumidores y usuarios. Esto supone la necesidad de contar con profesionales que, como en el caso de la persona titular de la Dirección General de Consumo, tengan un perfil singular en el que coincidan la competencia y la experiencia en la gestión de proyectos en el área de consumo que le permitan analizar tanto la realidad de los mercados como idear los mecanismos que sirvan para mejorar la implementación de las políticas públicas existentes, así como diseñar nuevas políticas encaminadas a proteger los derechos de los consumidores.

Asimismo, la lucha contra el consumo de drogas es un campo que necesita estar continuamente construyéndose, al estar sometido a una dinámica especial que obliga a disponer de habilidades en el campo sociosanitario y de la comunicación.

De igual modo, y en el ámbito del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, y de conformidad con el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado , se considera conveniente excepcionar de la reserva funcionarial el nombramiento del titular de la Dirección General de Comunicación Exterior. El núcleo esencial de la actividad de la Dirección General de Comunicación Exterior, que se traduce en la función de información, coordinación y asistencia que la misma presta al titular del Ministerio en el ámbito de sus relaciones con los medios de comunicación, tanto nacionales como extranjeros, dotan al puesto de un perfil específico, con condiciones tales como experiencia en la labor informativa y relaciones tanto a nivel institucional nacional e internacional y amplios conocimientos de formación como con medios de comunicación, lo que requiere unas características especiales que hacen aconsejable que su titular no deba ostentar necesariamente la condición de funcionario público".

Comenzando nuestro análisis por la Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas y la Dirección General de Consumo , la impugnación en este caso debe ser estimada porque la excepción no se encuentra justificada.

En efecto, se concretan en el Real Decreto 1366/2010 las circunstancias que se pretende sirvan de soporte para justificar la exclusión de la reserva funcionarial, las cuales giran en torno a que el ámbito competencial de dichas Direcciones Generales está referido a unas materias cuyas notas esenciales vienen a ser las siguientes: elevada especialidad y complejidad técnica; permanente mutabilidad y necesaria relación con los agentes privados que intervienen en el tercer sector.

Esta afirmación se vincula a una pretendida ausencia en los cuerpos funcionariales de experiencia y conocimiento idóneos para el adecuado ejercicio de las funciones propias de tales Direcciones Generales.

Sin embargo, se trata de aseveraciones genéricas e infundadas, incapaces de justificar la exclusión funcionarial acordada, pues ni el entorno cambiante en que se desenvuelven las funciones propias de tales órganos directivos, ni la especialidad o complejidad técnica de las mismas o la experiencia requerida en la relaciones con los agentes privados del llamado tercer sector resultan necesariamente ajenos a las cualidades, formación y experiencia de los cuerpos funcionariales de carrera a que se refiere el artículo 18.2 de la LOFAGE .

A diferente conclusión hemos de llegar en relación con la Dirección General de Comunicación Exterior .

Su ámbito de competencias exige mantener relaciones continuas con los medios de comunicación nacionales y extranjeros para canalizar información hacia el titular del Ministerio, que justifican la exclusión de la reserva funcionarial prevista, al demandar un perfil singular, en principio, ajeno al propio de los funcionarios de carrera referidos en el artículo 18.2 de la LOFAGE .

Por lo cual, el recurso de ser desestimado respecto de esta Dirección General. Además, existe un paralelismo en este caso con la Dirección General de Comunicación de Defensa (del Ministerio de Defensa) y con la Dirección General de Relaciones Informativas y Sociales (del Ministerio del Interior), en relación con las cuales esta Sala entendió justificada la excepción a la norma general de reserva funcionarial en la sentencia de 3 de septiembre de 2010 (recurso nº 528/2010 ), como también consideró válida idéntica excepción con respecto a la Dirección General de Coordinación Informativa del Ministerio de la Presidencia.

Lo que hace que sean trasladables al actual caso las mismas razones que la sentencia de 6 de marzo de 2007 (Recurso 23/2006) de esta Sala tuvo en cuenta para considerar válida idéntica excepción en esa otra Dirección General: que las funciones de carácter informativo que le corresponden están incardinadas directamente en la política de comunicación de la acción del Gobierno y no existen en el ámbito de la Administración Civil del Estado Cuerpos de funcionarios cuyos cometidos estatutarios se correspondan con la cualificación profesional demandada en la gestión de estas áreas.

Ha de subrayarse, asimismo, que todo lo anterior pone de manifiesto que la excepción en este último supuesto examinado está dirigida a obtener unas experiencias y conocimientos respecto de los que no es improbable que pueda surgir la dificultad de encontrarlos en los Cuerpos funcionariales con el exigente nivel que resulte aconsejable para el adecuado desempeño de las Direcciones Generales concernidas.

El Real Decreto 263/2011, de 28 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad, que completa la reestructuración iniciada en el seno de dicho Ministerio, dando cumplimiento a lo dispuesto en la disposición final segunda del Real Decreto 1366/2010, de 29 de octubre , declara en su disposición adicional sexta lo siguiente:

"Los titulares de las Direcciones Generales que actualmente están excluidos de la regla general de nombramiento prevista en el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado , mantendrán vigentes las características y razones que justifican la aplicación de dicha excepción".

Por su parte, el también impugnado Real Decreto 393/2011, de 18 de marzo, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Política Territorial y Administración Pública, se limita a declarar en su disposición adicional cuarta lo que sigue:

"Las excepciones a la regla establecida en el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado , a que se refiere la disposición adicional cuarta del Real Decreto 1366/2010, de 29 de octubre , por el que se aprueba la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, que correspondan a direcciones generales del Ministerio de Política Territorial y Administración Pública, seguirán siendo de aplicación".

Ha de convenirse que en ambos casos la impugnación merece acogerse, toda vez que no solo no se explicitan las Direcciones Generales concernidas, limitándose ambas disposiciones adicionales a formular una remisión normativa que genera una elevada dosis de inseguridad jurídica, sino que tampoco se detallan, como es preceptivo de conformidad con el artículo 18.2 de la LOFAGE , cuáles son las razones o datos que imponen descartar la reserva funcionarial.

En lo que hace a los nombramientos de los titulares de las Direcciones Generales controvertidas, sus titulares han sido cesados por otros tantos Reales Decretos.

En particular, doña Serafina fue cesada por Real Decreto 70/2012, de 5 de enero; doña María Angeles por Real Decreto 1922/2011, de 30 de diciembre; don Ángel Jesús por Real Decreto 69/2012, de 5 de enero, y, finalmente, doña Ariadna por Real Decreto 245/2012, de 23 de enero.

Por lo que asiste la razón al Abogado del Estado cuando afirma en sus conclusiones que este proceso contencioso- administrativo ha perdido su objeto de forma sobrevenida.

Procede la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo en los términos que resultan de todo lo antes razonado, y no son apreciar razones para hacer una especial imposición de las costas.