STS, 5 de Diciembre de 2012

JurisdicciónEspaña
Fecha05 Diciembre 2012
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cinco de Diciembre de dos mil doce.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 5404/2010 interpuesto por la Procuradora Dª. Isabel Alfonso Santos en representación de D. Rodolfo siendo parte recurrida la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, representada y asistida por el Abogado del Estado, promovido contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en fecha 17 de junio de 2010, en el Recurso Contencioso administrativo 212/2008 , sobre deslinde de bienes de dominio público marítimo terrestre del tramo de costa de 5.252 metros correspondiente al término municipal de Piélagos, (Cantabria).

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional se ha seguido el recurso número 212/2008 , promovido por D. Rodolfo y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO contra la Orden Ministerial de fecha 13 de Diciembre de 2007 por la que se aprueba el deslinde de 5.252 metros de dominio publico marítimo terrestre entre el Arroyo Ganzarros y el limite con el Termino Municipal de Bezana, en el Termino Municipal de Piélagos.

SEGUNDO

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 17 de junio de 2010 del tenor literal siguiente:

"F A L L A M O S. Que desestimando el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la procuradora ISABEL AFONSO RODRIGUEZ, en la representación que ostenta de Rodolfo contra la resolución descrita en el primer fundamento de esta Sentencia, debemos confirmar la resolución recurrida por ser conforme a derecho. Todo ello sin haber lugar a expresa imposición de costas a ninguna de las partes".

TERCERO

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de D. Rodolfo se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 1 de septiembre de 2010, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO

Emplazadas las partes, D. Rodolfo compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 21 de octubre de 2010 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los argumentos que consideró oportunos, solicitó a la Sala se dictara sentencia por la que estime el recurso de casación, casando la sentencia recurrida así como la resolución impugnada, con retroacción del expediente de deslinde al momento de la citación a los interesados para el acta de apeo o, subsidiariamente, se modifique la línea de servidumbre de protección, reduciéndola a 20 metros por tener la propiedad la calificación de suelo urbano en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas.

QUINTO

Por providencia de fecha 10 de diciembre de 2010 el recurso de casación fue admitido a trámite, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con las reglas de reparto, para su sustanciación y por providencia de 24 de enero de 2011 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hizo la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO en escrito presentado el 9 de marzo de 2011 en que solicita sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso, con imposición de costas a la recurrente.

SEXTO

Por providencia de fecha 21 de noviembre de 2012 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 4 de diciembre de 2012, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

SÉPTIMO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO .- Se impugna en este Recurso de Casación 5404/2010 la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó el 17 de junio de 2010, en su Recurso Contencioso-administrativo 212/2008, que desestimó el formulado por D. Rodolfo contra la Orden Ministerial de fecha 13 de Diciembre de 2007 por la que se aprueba el deslinde de 5.252 metros de dominio publico marítimo terrestre entre el Arroyo Ganzarros y el limite con el Termino Municipal de Bezana, en el Termino Municipal de Piélagos (Cantabria).

SEGUNDO .- La actora impugnó el deslinde ---cuyo objeto se limitaba a los terrenos comprendidos entre los vértices 24902 a 24905 del deslinde---, por razones de índole formal y sustantivas:

  1. Desde el punto de vista formal alegó la irregularidad procedimental por falta de realización del acto de apeo sobre el terreno, previsto en el articulo 22.3 del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre (RC), siendo rechazada por las razones contenidas en el Fundamento de Derecho Segundo, al indicar la sentencia que el acta de apeo sí tuvo lugar en el terreno, señalando textualmente que "[...] En relación a esta alegación basta reproducir lo dicho por el propio Acta de Apeo que se acompaña como Anejo 1 a la Memoria y en la que se afirma que se levanta sobre el propio terreno mostrándose a los interesados la delimitación en el mismo terreno; el cumplimiento de esta exigencia es compatible con el hecho de que, tras la visita del terreno, la suscripción material del acta se realice en uno u otro lugar" .

  2. En relación con la cuestión material o de fondo, referida a la anchura de la línea de servidumbre en que el recurrente sostenía que debía limitarse a 20 metros por aplicación de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley de Costas al tener los terrenos litigiosos la consideración de suelo urbano a la entrada en vigor de la Ley de Costas, que tuvo lugar el 29 de julio de 1988, es rechazada por la Sala de instancia al considerar que, estando situados los terrenos litigiosos entre los vértices 24902 a 24905, y que esa zona había sido objeto de sentencia anterior, dictada en el Recurso Contencioso-administrativo 192/2008 , referida a los núcleos de Portio y La Arnia ---en la que el tramo de servidumbre entonces discutido comprendía también los vértices ahora impugnados---, resultaba procedente reiterar las razones señaladas en esa sentencia, señalando en el Fundamento de Derecho Tercero que el Informe emitido por la Consejería de Presidencia y Ordenación del Territorio y Urbanismo del Gobierno de Cantabria de fecha 28 de Noviembre de 2003 y que obraba en el Anejo IV de la Memoria, dentro del apartado rubricado como "Estudio del planeamiento urbanístico a efectos de aplicación de la Disposición Transitoria 3ª de la Ley 22/88 " , se indicaba que al momento de entrada en vigor de la Ley de Costas el planeamiento vigente era el Plan General aprobado por la Comisión Regional de Urbanismo, en sesión de fecha 22 de Septiembre de 1986, y que en dicho Plan se decía expresamente que "Los núcleos de Portio y la Arnia no podrán ser considerados con esta clasificación de suelo hasta la aprobación definitiva del Proyecto de Urbanización que regule en cada uno de ellos su estructura interna" , aprobación que se produjo, respecto de La Arnia, por Acuerdo del Ayuntamiento Pleno, adoptado en sesión de 25 de Noviembre de 1988 (BOC de 15 de Diciembre de 1988), y el Proyecto de Urbanización correspondiente a la Unidad de ejecución L-01 de Liendres, aprobado por Acuerdo plenario de 14 de Marzo de 1996 (BOC de 4 de Abril de 1996), por lo que el citado informe entiende que a la entrada en vigor de la Ley de Costas el planeamiento vigente no permitía atribuir a las Aglomeraciones o núcleos de La Arnia y Portio la clasificación de suelo urbano, indicando el citado informe que ante las dudas sobre la legalidad de este sistema de clasificación de suelo urbano "a posteriori" se había dictado por la Comisión de Urbanismo una Resolución, con fecha 12 de Noviembre de 2003, con el fin de iniciar los tramites para la revisión de oficio del Acuerdo de la Comisión Regional de Urbanismo por la que se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Piélagos y ello por entender que faltaban condiciones objetivas para que se pudieran clasificar los suelos como urbanos.

    También recoge la sentencia a estos mismos efectos ---esto es, la clasificación del suelo a la entrada en vigor de la Ley de Costas---, el Informe de la Dirección General de Urbanismo y Vivienda de la misma Consejería, emitido el 1 de Marzo de 2002 con ocasión del otorgamiento de determinadas licencias en el que se indica que si bien la playa de La Arnia estaba clasificada como suelo urbano en el Plan General de Ordenación de Piélagos aprobado en 1986, de la documentación examinada se concluía que la zona no reunía las condiciones objetivas para ser considerado suelo urbano, puesto que disponía de precarias, ó casi inexistentes, infraestructuras urbanísticas, y disponía de una falta absoluta de consolidación por la edificación y estructura interna de los ámbitos delimitados, que el propio Plan General ya denominaba como "núcleo de carácter rural" , de todo lo cual la Sala de instancia concluye que "[...] Por lo tanto, como las aprobaciones definitivas de los Proyectos de Urbanización fueron posteriores a la entrada en vigor de la Ley de Costas, debe concluirse que ambos núcleos no estaban clasificados como urbanos al momento de la entrada en vigor de la Ley de Costas y no procede sino la confirmación de la orden recurrida en cuanto a la anchura de las servidumbres. La falta de consolidación urbanística y la naturaleza propiamente rural de la zona (independientemente de su clasificación jurídica) se puede apreciar tanto en el numero 1 del Ortofotoplano incorporado al expediente como de la foto aportada por ARCA en su contestación a la demanda ".

    En el Fundamento de Derecho Cuarto, el Tribunal a quo examina y rechaza los argumentos en que la parte recurrente sostenía su pretensión de fondo, haciendo referencia (1) al carácter irrelevante, de cara la cuestión controvertida, de la Ley de Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, por la que se aprueba el Plan de Ordenación del Litoral, puesto que es posterior a la Ley de Costas y, en todo caso, aunque su articulo 2 respeta los suelos ya clasificados como urbanos, la declaración de urbanos en los terrenos objeto de este pleito se realizó en fecha posterior a la entrada en vigor de la Ley de Costas, aunque anterior a la Ley cántabra, por lo que era normal que ese Plan los reconozca como tales; a (2) la falta de competencia de la Demarcación de Costas en materia de urbanismo a efectos de determinar la condición urbana de los terrenos, para lo que habrá que estar a la Administración urbanística; y, a (3) que el carácter de suelo no urbano a la entrada en vigor de la Ley de Costas también resultaba de la sentencia anterior del Tribunal Supremo de 23 de octubre de 2010, dictada en el Recurso de Casación 11.803/1998 en que, respecto de una licencia de edificación concedida sobre esta zona, se declara de forma contundente la ausencia radical de servicios urbanísticos y la imposibilidad de reconocer la clasificación de urbanos independientemente de lo que digan las normas aprobadas al efecto.

  3. Finalmente, la Sala de instancia examina la prueba aportada por la recurrente referida a que el suministro de agua potable se lleva a efecto desde el año 1975, la energía eléctrica desde 1978, que el suelo tenía la consideración de suelo urbano de carácter rural (tal como constaba en el Certificado emitido por el Ingeniero Municipal del Ayuntamiento de Piélagos) y que según el Informe pericial resultaba que el Planeamiento Urbanístico que afectaba a la parcela era el aprobado con fecha 22 de Septiembre de 1986 según el cual la zona tenía la consideración de "Suelo urbano de la aglomeración residencial de Portio" , lo que es rechazado "[...] puesto que ni se ha acreditado que la zona dispusiera de acceso rodado, ni de encintado de aceras, ni de desagüe de aguas residuales; tampoco consta la existencia de una urbanización consolidada por lo que no concurren los requisitos que hubieran podido permitir fijar la anchura de la servidumbre en 20 metros".

    TERCERO .- Contra esa sentencia la representación procesal de D. Rodolfo ha interpuesto recurso de casación, en el cual esgrime tres motivos de impugnación, todos ellos al amparo del epígrafe d) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), siendo su enunciado el siguiente:

    Motivo primero , por infracción de los artículos 22.3 del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, y 63.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA).

    En el desarrollo del motivo alega que se incumplió el primero de los preceptos porque el acto de apeo, que tuvo lugar el 21 de noviembre de 2006, no se realizó sobre el terreno sino que todo él se realizó en el Polideportivo y consistió en mostrar los planos del deslinde a los allí presentes, y aunque a esas fechas la zona esa frecuentemente azotada por vientos y lluvias, ello no justificaba que no se realizara sobre el terreno, lo que ha sido causa de indefensión, pues es esencial ver sobre el terreno los distintos elementos que configuran el dominio público según las definiciones contenidas en los artículos 4 a 8 de la Ley de Costas , siendo muy importante en la medida en que la línea de deslinde del dominio determina la línea de servidumbre, lo que no impide que, con posterioridad, se firme la conformidad o disconformidad en lugar distinto.

    Motivo segundo , por infracción de los arts. 3 y 18 de la LRJPA , 2.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado y 103 de la CE .

    Alega en su desarrollo que los terrenos litigiosos eran urbanos con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas (29 de julio de 1988) como así se acreditó con el certificado expedido por la Gerencia Territorial del Catastro en Cantabria, de fecha 16 de enero de 2009, en el que se indicaba que la finca afectada fue dada de alta en urbana con efectos para el año 1988, lo que implicaba que la misma Administración que aprueba el deslinde ya reconoció que era urbana desde el año 1988, sin que la sentencia contenga pronunciamiento alguno sobre este documento, siendo arbitrario que una misma Administración, que actúa con personalidad jurídica única, considere urbana una finca para unos efectos, como el IBI, y no para otros, el deslinde, vulnerando así los principios de buena fe y confianza legítima, previstos en el articulo 3 de la LRJPA , así como el principio de vinculación por los propios actos.

    Motivo tercero , por infracción de los artículos 78 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , aprobado por el Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76) y las Disposiciones Transitorias 3ª de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC), y 8ª y 9ª del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre.

    Alega en su desarrollo que es improcedente la remisión que efectúa la sentencia recurrida a otra anterior, porque aquella se refería a los núcleos de Portio y La Arnia, y los terrenos litigiosos a que se refiere el presente recurso están situados en el núcleo de Cerrias, siendo tres barrios distintos que se corresponden con playas y zonas geográficas diferentes, por lo que no es ajustado a derecho extender los efectos de esa sentencia al caso presente. A ello añade que el núcleo de Cerrias estaba clasificado como suelo urbano en el planeamiento urbanístico vigente a la entrada en vigor de la Ley de Costas, como así se hacía constar en el informe de los servicios técnicos municipales, lo que era acorde con la dotación de servicios existentes en la parcela a esa fecha, que eran los exigidos en el artículo 78 del TRLS76 para su consideración urbana, lo que así se acreditó en los Autos, por lo que concluye insistiendo que el carácter urbano de los terrenos a esa fecha resultaba de la actuación de la propia Administración del Estado; de la circunstancia de estar clasificados como suelo urbano en el Planeamiento urbanístico de Piélagos; y por contar con los servicios propios del suelo urbano.

    CUARTO .- El motivo primero no puede ser acogido.

    El desarrollo del motivo hace abstracción de los hechos declarados probados por la Sala de instancia, y es que en la sentencia se afirma que, en contra de lo alegado por la actora y que vuelve a insistir en el motivo, el apeo sí tuvo lugar en el terreno, mostrando a los interesados la delimitación "in situ" del deslinde el dominio público, provisional en ese momento, lo que es independiente de que con posterioridad el levantamiento y suscripción del acta se efectuara en otro lugar.

    Tal conclusión forma parte del relato fáctico que establece la sentencia tras la valoración del conjunto de material probatorio incorporado al expediente y del practicado en Autos, por lo que tal conclusión probatoria sólo puede ser objeto de controversia en casación por alguno de los limitados supuestos en que es posible impugnar la valoración de la prueba con motivo del recurso de casación, lo que en el presente caso la parte recurrente no efectúa, pues el desarrollo del motivo sigue el discurso de afirmar, en contra de lo declarado por la sentencia, y sin rebatir las razones de la Sala de instancia, que no tuvo lugar la visita al terreno y todo el acto se desarrolló en el polideportivo municipal debido al mal tiempo habitual en la costa en esos días del año.

    De todas formas, para situar en sus justos términos tal controversia, se advierte que la propia resolución impugnada, en su Consideración Jurídica 1), al resolver los diferentes escritos de alegaciones en los que solicitaban la retroacción de procedimiento hasta el momento anterior al acto de apeo, por haberse causado indefensión con este acto por no haberse acudido al terreno, señala que "[...] efectivamente, se celebró en un polideportivo, con motivo deinformar adecuadamente a los numerosos interesados afectados, ya que el tramo de deslinde es largo. Sin embargo, en el mismo acto se informó a los comparecientes de que se podía acompañar a los interesados que lo deseasen al terreno al objeto de ver la delimitación ..." , rechazando la alegación en la medida en que no se había causado indefensión.

    Por otra parte, este Tribunal Supremo, entre otras en sus SSTS de 18 de marzo de 2002, RC 8653/1995 ), 15 de julio de 2002, RC 5561/1996 y 25 de marzo de 2011 , RC 1244 / 2007, ya situó el defecto formal de la falta de citación personal para las operaciones materiales de deslinde, en la órbita del artículo 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y 63.2 de la LRJPA y, por tanto, en la órbita de los defectos formales que sólo determinan la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a una situación de auténtica y real indefensión; esto es, solo cuando se produzca una efectiva limitación de los medios de alegación o prueba y, en suma, de defensa de los propios derechos e intereses, sin que la falta de citación personal a aquel trámite conlleve, indefectiblemente, o dificulte de modo relevante, la posibilidad de tales titulares de alegar y probar el hipotético error que la Administración haya sufrido al aplicar los criterios de la Ley para hacer la delimitación provisional que muestra sobre el terreno mediante el apeo.

    En el presente caso se observa que durante la tramitación del expediente de deslinde aquí examinado el recurrente tuvo ocasión de presentar alegaciones y aportar pruebas en defensa de sus intereses tras el acto de apeo; y efectivamente, presentó un escrito de alegaciones tras la realización del acto de apeo, al que la resolución administrativa impugnada hace expresa referencia (apartado V de los antecedentes de la resolución que aprobó el deslinde). Extremo que, además, se reconoce en el hecho cuarto de la demanda y que pone de manifiesto que no ha existido indefensión en sentido material, lo que determina que el defecto procedimental señalado carezca de relevancia (SSTS de esta Sala de 28 de diciembre de 2005, RC 7851 / 2002, 25 de noviembre de 2009, RC 4540 / 2005 y 31 de mayo de 2010, RC 1945/2006, entre otras).

    Por tanto, si, ni siquiera en aquellos supuestos de falta la absoluta de citación para el acto de apeo no es una irregularidad invalidante, siempre que no se cause indefensión, con menor base puede ser la irregularidad denunciada, a la que no cabe calificar de falta de citación, pues sí existió y tuvo lugar en el polideportivo, en el que se ofreció a los colindantes interesados la posibilidad de acudir a cada tramo de terreno que desearan ---ofrecimiento que consta en la resolución y que no ha sido negado por la parte recurrente---, por lo que si finalmente no se efectuó el apeo sobre el terreno fue por no haberlo deseado el interesado.

    Finalmente, por apurar el examen del motivo, siendo cierto que la delimitación del dominio público tiene efectos en la delimitación de la zona de servidumbre ---que era la cuestión de fondo discutida--- ya que ésta última se mide tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar (ex articulo 23.1 de la LC ), no es menos cierto que el recurrente ha intervenido en el procedimiento administrativo, presentado alegaciones con posterioridad al acto de apeo ---que tuvo lugar el 21 de noviembre de 2006--- como él mismo reconoce al indicar que presentó escrito unos días después, en concreto el 1 de diciembre de 2006, en que pudo discutir si los terrenos incluidos en el dominio público reunían las características geomorfológicos previstas en los artículos 3 a 5 de la LC , lo que no hizo, pues en ese escrito de alegaciones se limitó a indicar que la finca de su propiedad debía someterse al régimen del suelo urbano, por lo que la línea de servidumbre no podía afectar a su propiedad, y en la posterior impugnación judicial de la Orden de deslinde en que también pudo alegar y probar cuanto a su derecho conviniera sobre tales aspectos, tampoco lo hizo, pues toda la controversia sobre el fondo del deslinde impugnado no giró en torno a las características geomorfológicos de los terrenos para su consideración demanial, sino exclusivamente en torno a la extensión de la línea de servidumbre, en que alegó, como sabemos, que debía ser de 20 metros en base a la Disposición Transitoria 3ª de la LC y 9ª de su Reglamento.

    Dicho de otra manera, carece de fundamento la alegada indefensión, pues la controversia en la instancia no versó sobre la línea de deslinde del dominio público ---que es la que se materializa en el apeo--- sino solo sobre si a la entrada en vigor de la Ley de Costas los terrenos estaban clasificados como suelo urbano a efectos de aplicar la extensión reducida de la línea de servidumbre prevista en la Disposición Transitoria 3ª de la Ley de Costas , 20 mts, en lugar de la extensión general de 100 mts, prevista en el artículo 23.1 de la LC , controversia en la que la delimitación provisional del dominio materializada en el apeo, pierde relevancia.

    QUINTO .- El motivo segundo , se alega que los terrenos litigiosos eran urbanos con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas, como así se acreditó con el certificado expedido por la Gerencia Territorial del Catastro en Cantabria, de fecha 16 de enero de 2009 ---en el que se indicaba que la finca afectada fue dada de alta en urbana con efectos para el año 1988, lo que implicaba que la misma Administración que aprueba el deslinde ya reconoció que era urbana desde el año 1988---, sin que la sentencia contenga pronunciamiento alguno sobre este documento, siendo arbitrario que una misma Administración, que actúa con personalidad jurídica única, considere urbana una finca para unos efectos, como el IBI, y no para otros, el deslinde, vulnerándose así los principios de buena fe y confianza legítima previstos en el articulo 3 de la LRJPA , así como el principio de vinculación por los propios actos, tampoco puede ser acogido.

    En la Ley de Costas de 1988 se establece, con carácter general , que la servidumbre de protección ---con las limitaciones que comporta establecidas en esa Ley--- recaerá sobre una zona de "100 metros" medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar, pues así se dispone en su artículo 23.1.

    Esta norma general tiene su excepción más relevante, en lo que ahora importa, en la Disposición Transitoria Tercera.3 de la propia Ley, donde se establece que para los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la Ley, esto es, el 29 de julio de 1988 (a tenor de su Disposición Final tercera), operará la indicada servidumbre de protección, pero con la sustancial reducción de su profundidad, que será de 20 metros.

    En la Disposición Transitoria Novena.3 del Reglamento de la Ley de Costas se establece que "sólo se considerará como suelo urbano ", a los efectos de la aplicación del apartado 1 de esa Disposición ---en el que opera la "salvedad" de que la anchura de la servidumbre de protección sea de 20 metros en vez de 100 metros--- "el que tenga expresamente establecida esta clasificación en los instrumentos de ordenación vigentes en la fecha de la entrada en vigor de la Ley de Costas, salvo que se trate de áreas urbanas en las que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística en la citada fecha y la Administración urbanística competente les hubiera reconocido expresamente ese carácter" .

    Así lo ha señalado esta Sala en la STS de 25 de marzo de 2011 (Recurso de casación 1121/2007 ) en la que se indica: " La disposición transitoria tercera.3 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , circunscribe la posibilidad de reducir la servidumbre legal de protección del dominio público marítimo terrestre establecida en el artículo 23 de la misma Ley --- 100 metros desde la ribera del mar--- a tan sólo 20 metros, exclusivamente a "los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la presente Ley ". Luego, la disposición transitoria novena.3 del Reglamento de Costas aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, moduló, y en alguna medida atemperó, lo establecido en la disposición transitoria tercera.3 de la Ley, pues la norma reglamentaria permite que se aplique la servidumbre de protección reducida de 20 metros también a los terrenos que, aún careciendo en julio de 1988 de la clasificación de suelo urbano, constituyesen "áreas urbanas en que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística en la citada fecha y la Administración urbanística competente les hubiera reconocido expresamente ese carácter".

    No es sostenible pretender el carácter urbano en base a que la Gerencia Territorial de Catastro incluyera la parcela en concepto de urbana con efectos del año 1988, porque tal calificación lo es a los efectos del IBI, y no para determinar la clasificación urbana del suelo a la entrada en vigor de la Ley de Costas, pues, el carácter urbano a que se refieren las citadas Disposiciones Transitorias lo es a efectos urbanísticos, siendo los medios para acreditar el carácter urbano únicamente los previstos en esas normas, esto es, el planeamiento general, por ser este tipo de planes los previstos en el ordenamiento jurídico para establecer la clasificación urbana del suelo a efectos urbanísticos, o, en defecto de tal clasificación formal, tratarse de suelos que merecieran en aquel momento la consideración de urbanos por estar consolidados por la edificación o por la urbanización, al estar dotados de los servicios exigidos en la legislación de urbanismo.

    La finalidad del deslinde es comprobar la concurrencia en los terrenos de las condiciones naturales previstas en los artículos 3 , 4 y 5 de la Ley de Costas , que son las que determinan su carácter demanial. Como dice la sentencia de este Tribunal Supremo de 24 de octubre de 2001 "en materia de deslinde de la zona marítimo terrestre, la función propia de esta jurisdicción se limita a determinar la corrección del procedimiento de deslinde y la inclusión de los terrenos afectados en alguna de las categorías que, según la Ley de Costas, constituyen el dominio público marítimo. Así lo ha proclamado esta Sala en reiteradas sentencias, entre las que se encuentran las de 10 de febrero de 1988 , 8 de junio de 1990 , 17 de diciembre de 1990 y 21 de octubre de 1993 , y las más recientes de fechas 24 y 26 de septiembre y 3 de octubre de 2001 , de las que se debe extraer idéntica conclusión" .

    En el ejercicio de esta potestad-deber la Administración no está vinculado por deslindes anteriores, pudiendo "redeslindar" nuevamente los terrenos en orden a comprobar si los deslindes anteriores, que son actos firmes, incluyen la totalidad de los terrenos que deben formar parte del domino público marítimo terrestres (ex artículo 27 del Reglamento de Costas ), ya que como dijimos en la STS de 14 de julio de 2003 "el procedimiento de deslinde, contemplado en el capítulo III del título I de la Ley de Costas 22/1998, de 28 de julio, tiene como finalidad constatar y declarar que un suelo reúne las características físicas relacionadas en los artículos 3 , 4 y 5 de dicha Ley , sin que ello comporte la imposibilidad de practicar ulteriores deslindes si el llevado a cabo resulta incorrecto, incompleto o inexacto, aunque no haya cambiado la morfología de los terrenos, ya que el dominio público marítimo-terrestre viene configurado por hechos naturales que el deslinde se limita a comprobar, por lo que resulta innecesario usar el procedimiento de revisión de los actos administrativos contemplado en el capítulo primero del título VII de la Ley 30/1992, modificada por Ley 4/1999, pues con el deslinde no se persigue la revisión de actos contrarios al ordenamiento jurídico sino la determinación del dominio público marítimo-terrestre a fin de constatar si efectivamente un terreno reúne o no las características contempladas en los artículos 3 , 4 y 5 de la Ley de Costas , y ello cuantas veces fuese necesario, bien de oficio o a petición de cualquier interesado, por lo que no cabe argüir, para impedir el deslinde, la existencia de otro practicado anteriormente y, si, como al parecer sucedió en este caso, el deslinde aprobado por Orden Ministerial de ... no incluyó algunos suelos que reunían las características físicas contempladas en el apartado b) del artículo 3.1º de la vigente Ley de Costas , no existe obstáculo legal alguno para practicar otro que, comprobando esa realidad, así lo declare ...".

    De la misma forma, la emisión por la Administración del Estado de los informes previstos en los artículos 112 y 117 de la Ley de Costas con motivo de la tramitación de planes de ordenación del territorio y de urbanismo no vinculan el posterior ejercicio de la potestad-deber de deslinde, de forma tal que la Administración no queda constreñida a lo consignado en los indicados informes, pues el ajuste de legalidad del deslinde se refiere exclusivamente a la comprobación en los terrenos de las condiciones físicas para su carácter demanial y esta finalidad constituye el objeto específico y único del deslinde y no de otras actuaciones de la Administración de Costas que se insertan en otro tipo de procedimientos y que, precisamente por ello, deben limitarse sus efectos a esos procedimientos. En este sentido, entre otras, en las SSTS de 11 de febrero de 2009, RC 8391/2004 y 13 de noviembre de 2009, RC 4776/2005 , hemos declarado que "(...)no existe vinculación alguna en el momento del deslinde por la previa actuación o intervención estatal en el planeamiento urbanístico. La previa clasificación del suelo e incluso la intervención estatal en dicha actuación a través de los informes previstos en el artículo 117, antes citado, no puede vincular la posterior actuación estatal en materia de deslinde, ya que la naturaleza demanial de los terrenos es absolutamente distinta y diferente del ejercicio de la potestad de planeamiento concretada en la clasificación y calificación urbanística de los mismos terrenos, no pudiendo el ejercicio y actuación de esta potestad administrativa alterar la naturaleza demanial de unos concretos terrenos ya que tal carácter no es fruto del ejercicio de una potestad discrecional ---como la de planeamiento--- sino, mas bien, el resultado irremisible de la declaración de tal carácter demanial por concurrir las características físicas contempladas en el artículo 3º de la LC , de conformidad con lo previsto en el artículo 132 de la Constitución Española . Dicho de otra forma, la demanialidad resulta absolutamente inmune a las previas determinaciones del planeamiento urbanístico, las cuales no pueden, en modo alguno, obligar a una desafectación de pertenencias demaniales, tal y como se desprende del citado artículo 132 de la Constitución Española, así como 7 , 8 , 9 , 11 y 13.1 de la LC .

    También dijimos en la referida STS de 11 de febrero de 2009 que la clasificación del suelo como urbano sirve únicamente para fijar la servidumbre de protección a 20 metros desde la línea interior de la ribera del mar, siempre que tal calificación la tuvieren los terrenos con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas (Disposición Transitoria Tercera ), pero tal clasificación no puede hacer perder al suelo su carácter demanial, ni resultan dos realidades jurídicas antitéticas y esto no sólo por el dato concluyente de su realidad física sino porque aunque jurídicamente la Administración competente para la ordenación del suelo y del territorio fije una determinada clasificación urbanística de ese suelo, no puede llevar a que se produzcan desafecciones de pertenencias demaniales, dejando sin contenido además las potestades que la Ley 22/88 atribuye a la Administración competente para ordenar y proteger el demanio marítimo terrestre. El concreto carácter urbano de los terrenos deslindados, en el momento de la entrada en vigor de la LC, sólo tiene repercusión --de conformidad con la Disposición Transitoria Tercera de la LC-- a los efectos de la fijación (tomando como referencia la línea interior de la ribera del mar) de la anchura de la servidumbre de protección".

    Las razones expuestas, resulta que el principio de vinculación por actos propios ni siquiera alcanza a la Administración cuando ejerce potestades de deslinde ---pues no enerva la potestad de redeslindar---; ni, por otra parte, cuando emite informe sobre la línea de dominio público dentro de los expedientes de planeamiento urbanístico sobre zonas no deslindadas, determina la imposibilidad de vinculación cuando se trata de actos, como el Centro de Gestión Catastral que, aun provenientes también de la Administración del Estado, no están siquiera indirectamente relacionadas con los órganos a los que se atribuyen potestades- deberes sobre la identificación y preservación del dominio público marítimo terrestre.

    No es óbice para tal conclusión el hecho de que la sentencia no mencione en concreto tal certificado catastral, pues los Tribunales no están obligados a individualizar la valoración de cada concreto medio de prueba, siendo suficiente la valoración conjunta de tales medios y la explicación de las razones y la valoración de aquellos medios de prueba relevantes para la resolución de la controversia, lo que sí efectúa la Sala de instancia al concluir que no se daban en el los terrenos litigiosos los presupuestos de hecho previstos en la norma para reducir la servidumbre de protección a 20 mts, ya que ---como dice en los dos últimos párrafos del Fundamento de Derecho Tercero--- los terrenos no estaban clasificados como urbanos al momento de la entrada en vigor de la Ley de Costas y tampoco los terrenos estaban consolidados urbanísticamente, siendo de naturaleza propiamente rural como así resultaba de las ortofotos y fotografias incorporadas al expediente y a los Autos.

    SEXTO .- El motivo tercero tampoco puede ser acogido.

    En él se alega, en esencia, que resulta improcedente de la remisión que efectúa la sentencia recurrida a otra suya anterior porque aquella se refería a los núcleos de Portio y La Arnia y los terrenos litigiosos a que se refiere el presente recurso están situados en el núcleo de Cerrias, siendo tres barrios distintos que se corresponden con playas y zonas geográficas distintas, y que el núcleo de Cerrias estaba clasificado como suelo urbano en el planeamiento urbanístico vigente a la entrada en vigor de la Ley de Costas y contaba con la dotación de servicios exigidos en el artículo 78 del TRLS76 para su consideración urbana.

    El motivo hace supuesto de lo que, en realidad, es la cuestión sucitada, tanto en lo referido a la inaplicación de lo resuelto es esa sentencia como en relación con el carácter urbano de los terrenos a la entrada en vigor de la Ley de Costas, por su clasificación formal y consolidación por la urbanización y edificación, sin tener en cuenta que estas cuestiones forman parte de las conclusiones fácticas a que llega la Sala de instancia y que, por ello, no es susceptible, como regla general, de revisión con motivo del recurso de casación. Y eso es en el fondo lo que se nos pide, que revisemos la valoración que hizo la Sala de los datos y pruebas puestos a su disposición en el curso del debate procesal, con olvido de que la jurisprudencia ha recordado, una y otra vez, que la naturaleza de la casación tiene como finalidad corregir los errores en que haya podido incurrir el Tribunal " a quo " en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, y encuentra uno de sus límites en la imposibilidad de someter a revisión la valoración de la prueba realizada por la Sala de instancia, lo cual implica que cualquier alegación referida a una desacertada apreciación de la prueba debe partir de la premisa de que los medios probatorios aportados al proceso, su valoración, y la convicción resultante sobre los hechos relevantes para decidir el proceso, corresponden a la soberanía de la Sala sentenciadora, sin que pueda ser suplantada o sustituida, en tal actividad, por esta Sala de casación, pues el defecto en la valoración de la prueba no aparece como motivo de casación en este orden contencioso-administrativo.

    En concreto ( SSTS de 13 y 20 de marzo de 2012 , hemos recordado unos principios, de sobra mas que conocidos en este ámbito casacional, como acabamos de exponer:

    "

  4. Que es reiterada la doctrina de esta Sala, a la que se refiere, entre otras muchas la STS de 30 de octubre de 2007 , según la cual "la formación de la convicción sobre los hechos en presencia para resolver las cuestiones objeto del debate procesal está atribuida al órgano judicial que, con inmediación, se encuentra en condiciones de examinar los medios probatorios, sin que pueda ser sustituido en este cometido por el este Tribunal de casación".

  5. Que, como regla general ( STS de 3 de diciembre de 2001 ) "la errónea valoración probatoria ha sido excluida del recurso de casación en la jurisdicción civil por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, y no ha sido incluida como motivo de casación en el orden contencioso-administrativo, regulado por primera vez en dicha ley. Ello se cohonesta con la naturaleza de la casación como recurso especial, cuya finalidad es la de corregir errores en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, y no someter a revisión la valoración de la prueba realizada por el tribunal de instancia". Y, como consecuencia de ello,

  6. Que no obstante dicha regla general, en muy limitados casos declarados por la jurisprudencia, y por el cauce procesal oportuno, pueden plantearse en casación ---para su revisión por el Tribunal ad quem--- supuestos como el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio en relación con la proposición o la práctica de prueba; o como la infracción de normas que deban ser observadas en la valoración de la prueba ---ya se trate de las normas que afectan a la eficacia de un concreto medio probatorio, o a las reglas que disciplinan la carga de la prueba, o a la formulación de presunciones---; o, en fin, cuando se alegue que el resultado de dicha valoración es arbitrario, inverosímil o falto de razonabilidad".

    Pues bien, estas excepciones, como tales, tienen carácter restrictivo, por lo que no basta su mera invocación para franquear su examen por este Tribunal Supremo. Al contrario, partiendo de la base de que la valoración de la prueba por el Tribunal de instancia queda excluida del análisis casacional, la revisión de esa valoración en casación únicamente procederá cuando la irracionalidad o arbitrariedad de la valoración efectuada por la Sala de instancia se revele patente o manifiesta, siendo carga de la parte recurrente en casación aportar los datos y razones que permitan a este Tribunal llegar a la convicción de que así efectivamente ha sido.

    En consecuencia, que es verdad, por otra parte, que esta regla admite excepciones, entre las que se encuentran, cabalmente, los casos en que se denuncia la infracción de las reglas sobre la carga de la prueba, o se aduce que la apreciación de la prueba se ha realizado de modo arbitrario, irrazonable o conduzca a resultados inverosímiles. Ahora bien, estas excepciones, como tales, tienen carácter restrictivo, por lo que no basta su mera invocación para franquear su examen por este Tribunal Supremo. Al contrario, partiendo de la base de que la valoración de la prueba por el Tribunal de instancia queda excluida del análisis casacional, la revisión de esa valoración en casación únicamente procederá cuando la irracionalidad o arbitrariedad de la valoración efectuada por la Sala de instancia se revele patente o manifiesta, siendo carga de la parte recurrente en casación aportar los datos y razones que permitan a este Tribunal llegar a la convicción de que así efectivamente ha sido; y en este caso, ni apreciamos ninguna infracción de las reglas sobre la carga de la prueba, ni la conclusión alcanzada por el Tribunal puede considerarse en modo alguno manifiestamente arbitraria, irracional o ilógica, sino, al contrario, lógica y razonable ( Sentencia de esta Sección de 17 de febrero de 2012, RC 6211/2008 ).

    Respecto de la forma de efectuar la valoración de la prueba también es consolidada la jurisprudencia que afirma la validez de la valoración conjunta de los medios de prueba, sin que sea preciso exteriorizar la valoración que al Tribunal le merezca cada concreto medio de prueba obrante en el expediente administrativo o de la aportada o practicada en vía judicial. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha declarado que "la Constitución no garantiza el derecho a que todas y cada una de las pruebas aportadas por las partes del litigio hayan de ser objeto de un análisis explícito y diferenciado por parte de los jueces y tribunales a los que, ciertamente, la Constitución no veda ni podría vedar la apreciación conjunta de las pruebas aportadas" ( ATC 307/1985, de 8 de mayo ).

    La sentencia recurrida identifica los vértices del deslinde con los que colindan los terrenos litigiosos propiedad del recurrente entre los número 24902 y 24905 y afirma que esos vértices han sido tratados, en el mismo aspecto ahora controvertido ---la extensión de la servidumbre por su carácter urbano a la entrada en vigor de la Ley de Costas---, en su sentencia de 10 de junio de 2010, dictada en el recurso 192/2008 . Pues bien, en esa Sentencia, al identificar en su Fundamento de Derecho Cuarto el ámbito territorial que comprende la impugnación, indica que son los terrenos comprendidos, por una parte, entre los vértices 24850 y 24913 ---entre los que están los ahora impugnados---, y, por otra, entre los vértices 24960 y 24979, que se corresponden con los aglomeraciones de Portio y Arnia.

    Frente a tales datos, la parte recurrente no se limita a combatirlos, ni señala la existencia de error, bien en la identificación de los vértices litigiosos colindantes con su propiedad ---de hecho se advierte que la recurrente no identificó en su demanda los terrenos objeto del pleito por referencia a la colindancia con los vértices del deslinde, siendo el Abogado del Estado quien efectuó esta identificación en su contestación---, bien en el ámbito territorial resuelto por la sentencia a la que se remite la ahora recurrida, de tal forma que sustenta su alegato en la mera alegación, que no documenta, de que su propiedad está en núcleo de Cerrrias ---al que tampoco identifica por vértices del deslinde---, y que éste es distinto de Portio y Arnia, lo que no se corresponde con la realidad, pues basta ver la documentación gráfica del Proyecto de deslinde, en concreto delimitación territorial de la aglomeración de Portio según el PGOU de 1986, para comprobar que los terrenos litigiosos propiedad del recurrente están incluidos en ese núcleo.

    Respecto del carácter no urbano de los terrenos, la sentencia concluye que, desde el punto de vista formal, los terrenos no estaban clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la Ley de Costas, ya que tal clasificación pendía, como condición suspensiva, de la aprobación de los Proyectos de Urbanización de ambos núcleos, lo que tuvo lugar en fechas posteriores a la Ley de Costas y desde el punto de vista de la consolidación urbana por urbanización y edificación, que tampoco merecían tal consideración a esa fecha, porque no "[...] se ha acreditado que la zona dispusiera de acceso rodado, ni de encintado de aceras, ni de desagüe de aguas residuales; tampoco consta la existencia de una urbanización consolidada ", a lo que añade la naturaleza propiamente rural de la zona apreciada de la ortofoto del expediente y de la foto adjuntada en el escrito de contestación a la demanda, por lo que si a esas fechas los terrenos carecían de consolidación, con mayor razón debían estarlo en fecha anterior como es la entrada en vigor de la Ley de Costas.

    En definitiva, la Sala de instancia al considerar que no se ha acreditado que los terrenos litigiosos tuvieran la consideración de suelo urbano con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas, el 29 de julio de 1988, como se ha dicho, no vulnera lo regulado en esas Disposiciones Transitorias, que se remiten para la acreditación del suelo urbano ---al que se aplica la mencionada salvedad de la anchura de la servidumbre de protección de "20 metros" --- al que "tenga establecida expresamente esta clasificación en los instrumentos de ordenación vigentes en la fecha de la entrada en vigor de la Ley de Costas" , o, en defecto de esa clasificación, que en aquella fecha de entrada en vigor de la Ley se tratase de áreas urbanas en las que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística en la citada fecha y la Administración urbanística competente les hubiera reconocido expresamente ese carácter, como se ha reiterado . No basta, pues, la existencia de los mencionados servicios o la citada consolidación, ya que necesario también, como expresamente se establece en esa Disposición Transitoria Novena.3, que la Administración urbanística competente les hubiere reconocido ese carácter, y así lo ha señalado esta Sala en las sentencias de 25 de marzo y 31 de mayo, ambas de 2011.

    SEPTIMO .- Por lo expuesto, procede desestimar el recurso de casación e imponer las costas a la parte recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LRJCA , si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida, procede limitar la cuantía de la condena en costas, en cuando a la minuta correspondiente a la defensa de la Administración recurrida a la cantidad total de 2.500 euros.

    Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

  1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el Recurso de Casación 5404/2010 , interpuesto por la representación procesal de D. Rodolfo contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en fecha 17 de junio de 2010, en el recurso contencioso administrativo 212/2008 , la cual, en consecuencia, confirmamos.

  2. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN. Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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