STS, 25 de Octubre de 2012

En el proceso contencioso-administrativo número 659/2008, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias dictó sentencia con fecha 20 de marzo de 2009 , cuyo fallo dice literalmente:

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, ha decidido: Desestimar el recurso de esta clase interpuesto por la representación procesal de la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE AUTOCARAVANISTAS FEAA contra el Decreto 280/2007, de 19 de diciembre, de la Consejería de Cultura y Turismo del Gobierno del Principado de Asturias, su artículo 3 , por el que se aprueba el Reglamento de Campamentos de Turismo ; precepto que se declara conforme a Derecho. Sin costas .

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Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE AUTOCARAVANISTAS FEAA recurso de casación, que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias tuvo por preparado mediante providencia de fecha 13 de abril de 2009 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE AUTOCARAVANISTAS FEAA S.A. recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 27 de mayo de 2009, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO:

tenga por presentado este escrito de interposición del recurso de casación contra la sentencia nº 503/09 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de fecha 20 de marzo de 2009, dictada en el recurso nº 659/08 , interpuesto contra el artículo 3º del Decreto 280/2007, de 19 de diciembre, del Principado de Asturias , se sirva admitirlo y, previos los trámites que sean procedentes, dicte en su día sentencia por la que, estimando el recurso, se case la sentencia recurrida, poniendo otra en su lugar en la que se declare la nulidad del precepto mencionado.

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Por Providencia de fecha 5 de octubre de 2009, se admitió el recurso de casación.

Por providencia de 26 de noviembre de 2009, se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (el PRINCIPADO DE ASTURIAS), a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó el Letrado de dicho Principado por escrito presentado el día 18 de enero de 2010, en el que expuso, los razonamientos que creyó oportunos y lo concluyó solicitando « que se declare no haber lugar al recurso de casación ».

Por providencia de fecha 2 de julio de 2012, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 23 de octubre de 2012, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

Sobre el objeto y el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por la representación procesal de la FEDERACION ESPAÑOLA DE AUTOCARAVANISTAS FEAA contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 20 de marzo de 2009 , que desestimó el recurso contencioso-administrativo formulado contra el Decreto del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias 280/2007, de 19 de diciembre, que aprueba el Reglamento de Campamentos de Turismo.

La Sala de instancia fundamenta la decisión de desestimación del recurso contencioso-administrativo con base en los siguientes razonamientos jurídicos:

[...] No aprecia la Sala que el artículo 3 del Decreto incurra en los vicios denunciados, primero , y por lo que se refiere a la incompetencia de la Consejería, razones de método imponen su análisis prioritario para desestimarla, porque el Decreto está desarrollando la Ley 7/2001 del Principado de Asturias , cuyo artículo 14.3 establece:

"1. En las proximidades del litoral, la ubicación de los campamentos de turismo se realizará fuera de la zona de 500 metros, medidos desde el límite interior de la ribera del mar.

2. La instalación de los campamentos de turismo será sometida a una evaluación preliminar de impacto ambiental. Asimismo, se tendrá siempre en cuenta la necesaria preservación de los valores naturales o urbanos, artísticos, paisajísticos, agrícolas y forestales del territorio de que se trate.

3. En todo caso, queda prohibida cualquier forma de acampada libre o no legalizada.".

Por tanto, ya desde esta perspectiva no puede predicarse la incompetencia de la Consejería, pero si lo estimado por la recurrente es que se incurre en un exceso al desarrollar la mentada Ley, la respuesta es la dada por la demandada, es decir, la norma se dicta, como se desprenda de la Ley y del Decreto, a efectos de proteger y salvaguardar los recursos naturales y medioambientales existentes, por lo que estamos en presencia de competencias concurrentes en las que cada Administración ejerce las suyas, sin perjuicio de la cláusula de prevalencia de la legislación estatal ( artículo 149.3 de la CE ), y no aparece en el caso de autos conflicto entre ambas competencias.

[...] Resuelto lo anterior, y en lo que concierne a la denunciada inseguridad jurídica dados los términos empleados en el precepto, es lo cierto que esta Sala no lo estima así, ya que al decir el apartado segundo del artículo 3 , norma que encierra una interpretación del propio legislador, que se entenderá acampada libre la instalación de tiendas de campaña, caravanas, u otros albergues móviles con la intención de permanecer y pernoctar, aclara suficientemente que no es el mero aparcamiento del vehículo, sino que ha de haber una intencionalidad de permanecer y pernoctar, sin que por el empleo del elemento de la intencionalidad para aclarar la prohibición, lleve como se alega por la parte actora, a una prueba diabólica, ya que el empleo de dicho término es habitual en el Derecho, y sobre todo en el Derecho Penal que como sabemos afecta a derechos fundamentales, y así, por ejemplo ocurre en la tipificación de los delitos de hurto y robo, en los artículos 234 y 237 del Código Penal , o en el artículo 244 , o 288 de mismo Código , por citar sólo algunos de ellos.

Por último y en cuanto a alegación del trato discriminatorio y la falta de justificación, que por su enlace directo daremos respuesta única, la justificación estriba como ya se ha dicho en la preservación de los recursos naturales, que como bien dice la defensa de la Administración también hay que considerarla en "pequeño", y el trato discriminatorio alegado no puede acogerse ya que los términos de comparación o de contraste son desiguales, y ello impide la aplicación del principio de igualdad de trato, pues no es lo mismo un vehículo turismo ordinario, que aquellos preparados para servir de alojamiento de las personas.

Como ha establecido el Tribunal Constitucional "para que se quebrante el principio de igualdad es preciso que el trato desigual carezca de justificación objetiva y razonable".

Así la STC 222/1992 :

"las diferenciaciones normativas -o interpretativas- habrán de mostrar, en primer lugar, un fin discernible y legítimo, tendrán que articularse, además, en términos no inconsistentes con tal finalidad y, deberán, por último, no incurrir en desproporciones manifiestas a la hora de atribuir a los diferentes grupos y categorías derechos, jurídicas obligaciones o cualesquiera otras situaciones jurídicas subjetivas (fundamento jurídico 6º)".

Y es lo que ocurre en el caso de autos como hemos adelantado: existe un fin discernible, como es la preservación medioambiental, que no es desproporcionado, y los términos empleados no son inconsistentes con dicha finalidad .

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El recurso de casación se articula en la formulación de cuatro motivos de casación, que se fundan al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (por error se cita en el escrito de preparación y en el escrito de interposición el apartado f) del artículo 88.1 LJCA ).

El primer motivo de casación denuncia que la sentencia recurrida infringe el artículo 149.1.21ª de la Constitución , y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, a no apreciar la invasión de competencias del Principado de Asturias al aprobar esta norma reglamentaria, que regula el estacionamiento de caravanas y otros albergues móviles en lugares distintos a los campamentos de turismo autorizados, en relación con las competencias del Estado en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor.

Se aduce que la sentencia recurrida también infringe los artículos 38 y 39 de la Ley sobre Tráfico , Circulación y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, en cuanto que el estacionamiento de vehículos constituye un aspecto de lo que el Texto Constitucional llama tráfico y circulación de vehículos a motor, que constituye el título competencial prevalente en función del interés general protegido.

El segundo motivo de casación se fundamenta en la infracción del artículo 25.2 b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local , que atribuye a los municipios la competencia para la ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas.

El tercer motivo de casación imputa a la sentencia recurrida la infracción del principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 de la Constitución , así como la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en relación con el pronunciamiento concerniente no declarar que es disconforme a Derecho el enunciado del artículo 3.2 del Decreto 280/2007, de 19 de diciembre , que aprueba el Reglamento de Campamentos de Turismo, que define que debe entenderse por acampada libre, que incluye la intención de permanecer como un elemento configurador de la actividad prohibida.

El cuarto motivo de casación se sustenta en la infracción del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, garantizado por el artículo 9.3 de la Constitución , en cuanto que la norma reglamentaria impugnada en la instancia, avalada por la sentencia, es inconsistente, en la medida en que prohíbe a las personas dormir en su autocaravana, lo que constituye un impedimento injustificado «al ejercicio de la libertad» (sic), vulnerando el principio de igualdad, en la vertiente de igualdad en la Ley.

Sobre el primer motivo de casación: la alegación de infracción del artículo 149.1.21ª de la Constitución .

El primer motivo de casación debe ser rechazado, puesto que consideramos que la Sala de instancia no ha vulnerado el artículo 149.1.21ª de la Constitución , que establece la competencia exclusiva del Estado en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor, al reconocer que el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias tiene competencia para regular los campamentos de turismo y, específicamente, para determinar los límites al ejercicio de la actividad de acampada libre, en orden a la preservación de recurso naturales y medioambientales y la protección del paisaje.

En efecto, la tesis casacional que postula la defensa letrada de la Federación Española de Autocaravanistas FEAA recurrente, que cuestiona implícitamente el alcance de las competencias del Principado de Asturias en materias de protección del medio ambiente y turismo, por interferir en la competencia estatal en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor, no puede ser compartida, puesto que consideramos que la incidencia indirecta que en el estacionamiento de vehículos de autocaravanas produce la regulación reglamentaria aprobada por el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias, en desarrollo del artículo 14.3 de la Ley del Principado de Asturias 7/2001, de 22 de junio , de Turismo, que expresamente prohíbe «cualquier forma de acampada libre o no legalizada», no determina la prevalencia del título competencial estatal invocado en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor a que alude el artículo 149.1.21ª de la Constitución .

Al respecto, cabe poner de relieve que el Tribunal Constitucional ha delimitado el «núcleo fundamental» de la competencia del Estado en materia de «tráfico y circulación de vehículos a motor» en la sentencia 332/2005, de 15 de diciembre , siguiendo la doctrina expuesta en la precedente sentencia constitucional 203/1992, de 26 de noviembre, señalando que está constituido por «las actividades públicas relativas a la ordenación del desplazamiento o circulación por las vías públicas de vehículos, personas y animales», debiendo incluir también «aquellas otras actividades conexas que, por razones de finalidad con las primeras, tienden a garantizar de forma directa e inmediata la seguridad vial», no pudiendo acoger, por ello, en este título competencial cualquier medida que tenga una incidencia mas o menos remota con la seguridad vial.

Sobre el segundo motivo de casación: la alegación de infracción del artículo 25.2 b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local .

El segundo motivo de casación, basado en la infracción del artículo 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local , que atribuye a los municipios la competencia para la ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas, no puede prosperar, pues la censura casacional que se formula a la sentencia recurrida, por admitir que la Administración del Principado de Asturias pueda impedir el estacionamiento de vehículos en supuestos en los que el precepto invocado no contempla, al margen de lo que pudieran establecer las normas locales, carece de fundamento, ya que no cabe eludir que el objeto de la reglamentación impugnada tiene por objeto la regulación de la actividad de alojamiento turístico ofertado en la modalidad de campamentos de turismo, también denominados campings, tal como refiere el artículo 1 del Decreto 280/2007, de 19 de diciembre , cuya ordenación es competencia del Principado de Asturias, conforme a lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley Orgánica 7/1981, de 30 de diciembre , que aprueba el Estatuto de Autonomía.

Al respecto, cabe poner de relieve que la sentencia recurrida no niega la competencia de los Ayuntamientos en materia de regulación de las actividades de acampada, al limitarse a declarar que «estamos en presencia de competencias concurrentes en las que cada Administración ejerce las suyas». En este sentido cabe recordar la doctrina de esta Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo, expuesta en la sentencia de 19 de mayo de 2004 (RC 6377/2000 ), en la que reconocimos la legitimidad de la competencia de los Ayuntamientos para regular por Ordenanza la actividad de acampada en aras de cumplir los fines del municipio de protección del medio ambiente y del entorno paisajístico, así como de tutelar la existencia de la debida salubridad pública y mantener la calidad de la oferta turística.

Sobre el tercer motivo de casación: la alegación de infracción del principio de seguridad jurídica garantizado en el artículo 9.3 de la Constitución .

El tercer motivo de casación, basado en la infracción del principio de seguridad jurídica, garantizado en el artículo 9.3 de la Constitución , no puede ser acogido, puesto que consideramos acertada la fundamentación de la Sala de instancia, que, en relación con el contenido del artículo 3, apartado 2, del Decreto del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias 280/2007, de 19 de diciembre , que aprueba el Reglamento de Campamentos de Turismo, establece que «se entiende por acampada libre la instalación eventual de tiendas de campaña, caravanas u otros albergues móviles con intención de permanecer y pernoctar en lugares distintos a los campamentos de turismo autorizados», rechazó que fuere contrario al principio de legalidad por acoger conceptos o términos indeterminados que amparan un halo de incerteza en las relaciones de los conductores de autocaravanas con los poderes públicos.

Al respecto, cabe poner de relieve que el Tribunal Constitucional ha determinado el alcance del principio de seguridad jurídica, garantizado en el artículo 9.3 de la Constitución , al sostener en la sentencia 156/2004, de 21 de septiembre , que este principio procura la claridad y no la confusión normativa, esto es, la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del Derecho. Por este motivo, sólo si en el ordenamiento jurídico en que se insertan, y teniendo en cuenta las reglas de interpretación admisibles en Derecho, el contenido o las omisiones de un texto normativo produjeran confusión o dudas que generaran en sus destinatarios una incertidumbre razonablemente insuperable acerca de la conducta exigible para su cumplimiento o sobre la previsibilidad de sus efectos, podría concluirse que la norma infringe el principio de seguridad jurídica.

Por ello, no cabe acoger la tesis casacional que postula la defensa letrada de la Federación Española de Autocaravanistas FEAA recurrente, en relación con la supuesta «incerteza» u «oscuridad» de los términos «intención de permanecer» que se refieren en el artículo 3.2 del Decreto del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias 280/2007, de 19 de diciembre , que aprueba el Reglamento de Campamentos de Turismo, que determinaría su anulación, pues no apreciamos que se produzca indeterminación contraria al principio de seguridad jurídica en la definición del concepto de «acampada libre».

Sobre el cuarto motivo de casación: la alegación de infracción del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos garantizado en el artículo 9.3 de la Constitución .

El cuarto motivo de casación no puede ser aceptado, puesto que consideramos que la Sala de instancia no ha vulnerado el principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, al descartar que el contenido del Decreto impugnado está falto de justificación, ya que apreciamos que concurren razones de interés público, vinculadas a la preservación de recursos naturales y medioambientales que hace aconsejable la limitación de la actividad de acampada libre y la prohibición de acampar en zonas no habilitadas.

El extremo del motivo casacional en que se cuestiona el pronunciamiento de la Sala de instancia respecto de no estimar que el Decreto recurrido produce efectos discriminatorios, en referencia a que lo que está prohibido para los usuarios de autocaravanas no lo está para los usuarios de otro tipo de vehículos, e infringe el principio de igualdad, en la vertiente de igualdad en la Ley, debe ser rechazado, pues, como se afirma en la sentencia recurrida, no cabe apreciar un término de comparación adecuado, al diferenciarse los vehículos preparados para servir de alojamiento de las personas de los demás vehículos o turismos ordinarios.

Al respecto, cabe significar que, conforme a una consolidada doctrina del Tribunal Constitucional, la vulneración del principio de igualdad, en lo relativo a la igualdad jurídica que prohíbe la discriminación, exige demostrar que se ha padecido, derivado de la actuación de un poder público, una desigualdad de tratamiento que se revele injustificada por no ser razonable, lo que, en el supuesto enjuiciado, no se ha acreditado.

En la sentencia del Tribunal Constitucional 253/2004, de 22 de diciembre , se expone el ámbito de aplicación del artículo 14 de la Constitución , en los siguientes términos:

[...] a) no toda desigualdad de trato en la Ley supone una infracción del art. 14 de la Constitución , sino que dicha infracción la produce sólo aquella desigualdad que introduce una diferencia entre situaciones que pueden considerarse iguales y que carece de una justificación objetiva y razonable; b) el principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurídicas, debiendo considerarse iguales dos supuestos de hecho cuando la utilización o introducción de elementos diferenciadores sea arbitraria o carezca de fundamento racional; c) el principio de igualdad no prohíbe al legislador cualquier desigualdad de trato, sino sólo aquellas desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos suficientemente razonables de acuerdo con criterios o juicios de valor generalmente aceptados; d) por último, para que la diferenciación resulte constitucionalmente lícita no basta con que lo sea el fin que con ella se persigue, sino que es indispensable además que las consecuencias jurídicas que resultan de tal distinción sean adecuadas y proporcionadas a dicho fin, de manera que la relación entre la medida adoptada, el resultado que se produce y el fin pretendido por el legislador superen un juicio de proporcionalidad en sede constitucional, evitando resultados especialmente gravosos o desmedidos .

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En consecuencia de lo razonado, al desestimarse íntegramente los cuatro motivos de casación articulados, procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE AUTOCARAVANISTAS FEAA contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 20 de marzo de 2009, dictada en el recurso contencioso-administrativo 659/2008 .

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa , procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

A tenor del apartado tercero de dicho artículo 139 de la Ley jurisdiccional , la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de tres mil euros.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE AUTOCARAVANISTAS FEAA contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 20 de marzo de 2009, dictada en el recurso contencioso-administrativo 659/2008 .

Segundo.- Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente, en los términos fundamentados respecto de la determinación del límite máximo de su cuantía.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Edurado Espín Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.