STS, 23 de Octubre de 2012

PRIMERO.- En el recurso contencioso-administrativo número 854/2.008 seguido a instancia de Doña Marí Juana ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia en la Comunidad Autónoma de Andalucía, con sede en Sevilla, Sección Tercera, se dictó sentencia en fecha 13 de enero de 2.011 cuya parte dispositiva acordó: " Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la desestimación, por silencio administrativo, de la reclamación de responsabilidad patrimonial expresada en el antecedente de hecho primero de esta sentencia, desestimación que se confirma por entenderla ajustada a derecho; y ello, sin hacer pronunciamiento de condena en costas ".

Esa reclamación de responsabilidad patrimonial a la que hace referencia la parte dispositiva de la sentencia solicitaba una indemnización por la pérdida de derechos e intereses patrimoniales legítimos durante los ejercicios 2.005/2.006 y 2.006/2.007 como consecuencia de la declaración de dos lagunas ubicadas en terrenos de propiedad de la actora como "reservas integrales de interés zoológico" efectuada por la Ley andaluza 2/1.987, de 2 de abril.

Y la sentencia desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra esa desestimación presunta considerando, a diferencia de otros pronunciamientos anteriores de la misma Sala de los que se aparta expresamente, que los daños derivados de aquella declaración legal son daños permanentes, y no continuados, como había considerado hasta entonces. Por lo que entiende que la reclamación presentada el 15 de enero de 2.008 es extemporánea por haber transcurrido más de un año desde la consumación del daño, que se produjo con la promulgación y entrada en vigor de aquella Ley.

SEGUNDO.- Notificada la anterior sentencia a las partes, la representación procesal de la actora en la instancia presentó escrito interponiendo recurso de casación para la unificación de doctrina, invocando como sentencias de contraste, precisamente, aquellas anteriores de la misma Sala que habían estimado recursos idénticos al presente, y de las que la sentencia recurrida se aparta expresamente. Cita en concreto las sentencias de la Sección Primera de la misma Sala de 29 de octubre de 2.001 (recurso 1.523/1.998 ), 30 de enero de 2.001 (recurso 1.524/1.998 ), 14 de junio de 2.007 (recurso 314/2.005 ) y 21 de enero de 2.009 (recurso 301/2.005 ); la de 3 de noviembre de 2.004 (recurso 1.192/2.003) de la Sección Segunda ; y las de la misma Sección Tercera de fechas 29 de junio de 2.007 (recurso 977/2.003 ), 1 de julio de 2010 (recurso 256/2.007 ) y 4 de febrero de 2.010 (recurso 257/2.007 ).

Argumenta, con cita de las sentencias de este Tribunal Supremo de 1 de julio de 2.005 (recurso de casación 4.225/2.000 ), 30 de septiembre de 2.005 (recurso de casación 56/2.002 ), 20 de enero de 1.999 (recurso de casación 5.350/1.994 ) y 7 de febrero de 1.997 (recurso contencioso-administrativo 217/1.995 ), que los daños causados al propietario como consecuencia de las limitaciones impuestas por las leyes deben ser indemnizados. Y que son de carácter continuado, por lo que pueden reclamarse por ejercicios. Por tanto, entiende que la sentencia recurrida, al desestimar su reclamación por los daños causados durante los dos años anteriores a su presentación, infringe los arts. 33 de la Constitución , 139.3 y 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y 348 del Código Civil .

TERCERO.- Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, la Sala de instancia dio traslado a la parte recurrida para formalizar oposición, presentando el Letrado de los servicios jurídicos de la Junta de Andalucía escrito en el que solicitó su desestimación, defendiendo el carácter permanente de los daños reclamados y, en consecuencia, la extemporaneidad de la reclamación que está en el origen de los presentes autos.

CUARTO.- Una vez presentado el escrito de oposición, se remitieron las actuaciones a esta Sala donde quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se señaló la audiencia del día dieciséis de octubre de dos mil doce, fecha en la que tal diligencia ha tenido lugar

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martinez-Vares Garcia, Magistrado de la Sala que expresa la decisión de la misma.

PRIMERO.- La sentencia que es objeto de este recurso de casación para la unificación de doctrina desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por la propietaria de dos lagunas afectadas por la Ley andaluza 2/1.987, de 2 de abril, de declaración de doce lagunas como reservas integrales de interés zoológico en la provincia de Cádiz, solicitando una indemnización como consecuencia de las rentas dejadas de obtener por los aprovechamientos agrícola, cinegético, piscícola y turístico de las fincas de su propiedad durante los ejercicios 2.005/2.006 y 2.006/2.007.

Esa Ley declaró una serie de lagunas -y en concreto las de "Salada de Zorrilla" y "Dulce de Zorrilla", ubicadas en terrenos de titularidad de la recurrente- como " reservas integrales de interés zoológico " (art. 1.1.) y prohibió en los terrenos afectados por la declaración " toda actividad que pueda alterar artificialmente los elementos y la dinámica de los ecosistemas " de esos espacios (art. 3.1), incluyendo, lógicamente, las actividades de caza y pesca (art. 3.2.). También dispuso, con la misma finalidad protectora, que esos terrenos " quedan clasificados a todos los efectos como suelo no urbanizable de protección especial, prohibiéndose en ellos todo tipo de construcción " (art. 3.4).

Pero la Ley previó al mismo tiempo el resarcimiento de tales privaciones o limitaciones. Dispuso con tal fin en el art. 6 que: " 1. La declaración de las Reservas Integrales lleva aneja la de utilidad pública para todos los terrenos que las constituyen a efectos de expropiación de bienes y derechos afectados. Esta facultad sólo podrá ejercitarse en el caso de que los propietarios u otros titulares de aquellos bienes y derechos no convengan con la Administración de la Comunidad Autónoma otra forma de indemnización o compensación de los daños y perjuicios derivados de la reglamentación especial que sea de aplicación. 2. Serán indemnizables las limitaciones a la propiedad que se establezcan en relación con los usos permitidos en suelo no urbanizable ".

Como consecuencia de esta Ley y de su expresa previsión acerca del carácter resarcible de las limitaciones a la propiedad impuestas por ella (art. 6.2.) se presentaron reclamaciones de responsabilidad patrimonial por los propietarios de los terrenos afectados, solicitando la correspondiente indemnización. La particularidad del caso radica en que estas reclamaciones no se presentaron una sola vez, cuantificando la totalidad de los daños causados, sino de manera sucesiva, liquidando los perjuicios que se entendían ocasionados por anualidades o campañas agrícolas. Y la Sala de este Orden Jurisdiccional Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia en la Comunidad Autónoma de Andalucía, con sede en Sevilla, partiendo de la conceptuación de tales daños como "daños continuados", admitía esas reclamaciones (o más exactamente, los recursos interpuestos contra las desestimaciones expresas o presuntas de la Junta de Andalucía) y estimaba esos recursos, condenando a la Administración a abonar las correspondientes cantidades por pérdida de rentas, año tras año.

Sin embargo como consecuencia de una de esas reclamaciones, la que dio lugar al recurso contencioso-administrativo 852/2.008, la Sala de Sevilla modificó de manera motivada su criterio, y pasó a considerar que los daños que se reclamaban en estos casos eran "daños permanentes", y no "daños continuados" como había considerado hasta entonces. Y ello le llevó a entender que las reclamaciones que se estaban presentando tantos años después del hecho causante o generador del daño (la publicación y entrada en vigor de la Ley 2/1.987) estaban prescritas por aplicación del art. 142.5 de la Ley 30/1.992 , que fija el plazo de prescripción de un año a contar desde el evento lesivo.

Y la sentencia aquí recurrida mantiene este nuevo criterio, hasta el punto de que resuelve la reclamación remitiéndose íntegramente a la sentencia dictada en aquel recurso 852/2.008, de fecha 18 de noviembre de 2.010 .

Ello hace que la recurrente acuda a este recurso de casación para unificación de doctrina citando como sentencias de contraste varias de las que dictó la Sala de Sevilla (Secciones Primera, Segunda y Tercera) antes de ese cambio de criterio ocurrido en 2010.

SEGUNDO.- Esta configuración, tan peculiar, del caso que nos ocupa hace que no haya lugar a discusión en cuanto a la concurrencia de la triple identidad de sujetos, hechos y fundamentos exigida por el artículo 96.1 LJCA para la admisión del recurso de casación para la unificación de doctrina. Es más que evidente que concurren aquellas tres identidades desde el momento en que la sentencia recurrida manifiesta que debe "reconsiderar" y "apartarse" de su anterior criterio, pasando a considerar que son "daños permanentes" los que antes consideraba "daños continuados" en reclamaciones absolutamente idénticas a la que en ese caso concreto examinaba (reclamaciones de responsabilidad patrimonial formuladas por los propietarios de terrenos afectados por la Ley 2/1.987 solicitando ser indemnizados por la pérdida de rentas producidas en periodos de tiempo transcurridos varios años después de haber entrado en vigor aquella Ley).

La propia Administración recurrida reconoce que se trata de "un caso paradigmático para unificación de doctrina, pues el mismo Tribunal de instancia expresa que en supuestos anteriores ha reconocido el derecho a ser indemnizado por pérdidas de rentas en las lagunas declaradas reservas integrales".

No hay ninguna razón, por tanto, para no admitir este recurso. La existencia de pronunciamientos contradictorios es evidente y corresponde a este Tribunal unificar esa disparidad de criterios.

TERCERO.- Dicho lo anterior, debe matizarse inmediatamente que, como atinadamente advierte la letrada de los servicios jurídicos de la Administración recurrida, las únicas sentencias de contraste que aquí admitimos como tales son las dictadas por la Sala de Sevilla, contradictorias entre sí. Decimos esto porque el escrito de interposición cita, junto a ellas, otras cuatro sentencias, éstas de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, en las que se examinan supuestos más o menos semejantes a este que nos ocupa, pero que no se pronuncian sobre la concreta cuestión aquí debatida, que es, según ha quedado ya expuesto, la de si los daños causados por la declaración legal de espacios protegidos son daños continuados o permanentes. O cuando se pronuncian sobre la distinción entre daños permanentes y daños continuados lo hacen en un contexto distinto. Así:

La sentencia de 7 de febrero de 1.997 (recurso contencioso-administrativo 219/1.995 ), a la que se remiten buena parte de las sentencias aquí confrontadas, sí trata la distinción entre daños permanentes y daños continuados. Y concluye que los daños que allí examinaba eran continuados. Pero en aquel caso se trataba de reclamaciones de responsabilidad patrimonial formuladas por determinadas empresas como consecuencia de la supresión anticipada de los derechos de aduana entre España y el resto de países de la Unión Europea. Y lógicamente la cuantificación de aquellos daños (por la obligada rebaja de los precios al poder comercializarse en España productos extranjeros no gravados por arancel) estaba condicionada al nivel de ventas de las empresas recurrentes durante el tiempo en que aquellos aranceles habrían debido estar en vigor según el Acta de Adhesión pero no lo estuvieron por el anticipo en su supresión. Por eso se consideraron continuados esos perjuicios que se reclamaban, porque no pudieron cuantificarse en el momento de la supresión. En el caso que aquí examinamos, por el contrario, no es que haya que esperar a un determinado momento futuro (" certus an et certus quando ") para cuantificar los daños causados y poder reclamarlos; es que estos daños se generan, según la tesis de la recurrente, año tras año, de manera indefinida y sin límite de tiempo. Por lo que no tiene nada que ver con el caso resuelto por aquella sentencia.

Por lo que respecta a la sentencia de 20 de enero de 1.999 (recurso de casación 5.350/1.994 ), ésta se pronuncia sobre si procede o no la indemnización como consecuencia de la privación o limitación de los derechos del propietario derivada de la declaración por Ley de unos terrenos como espacios protegidos (Parque Natural de Monfragüe, en Extremadura). Esta es, efectivamente, la cuestión de fondo que subyace en la reclamación resuelta por la sentencia que es objeto de este recurso. Pero lo que aquí se discute no es, al menos de momento, el carácter resarcible de esas limitaciones legales (aquí indiscutible por expresa declaración del art. 6.2 de la Ley 2/1.987 ), sino si esos daños son permanentes o continuados. Y sobre esta cuestión no se pronunció aquella sentencia, por lo que tampoco es aplicable al caso.

Y por último, en las otras dos sentencias que la parte cita ( sentencias de 1 de julio de 2.005, recurso de casación 4.225/2.000 , y de 30 de septiembre de 2.005, recurso de casación 56/2.002 ) lo que se discutía era si determinados derechos y frutos de los propietarios de fincas afectadas por la declaración de Parque Nacional de Doñana estaban incluidos en el justiprecio del expediente de expropiación forzosa a la que aquellas estaban siendo sometidas, alcanzándose en ambas la conclusión de que esos determinados derechos -cuya identificación no viene aquí al caso- no estaban incluidos en el justiprecio y que, por tanto, su privación o limitación debía indemnizarse por otra vía, la de la responsabilidad patrimonial. Pero en ninguna de esas dos sentencias se planteó ni examinó la cuestión de si esa privación de derechos entrañaba un daño permanente o continuado, ni de la prescripción de la acción para reclamar. Y por tanto, tampoco son aplicables a este caso.

Es decir, que estas cuatro sentencias en ningún caso resultan contrariadas por la sentencia recurrida, sencillamente porque no se refieren a la cuestión aquí debatida.

CUARTO.- Una vez delimitado el objeto de debate en este recurso de casación para la unificación de doctrina es claro que el mismo se ciñe, exclusivamente, a determinar si los daños producidos como consecuencia de las limitaciones que la Ley 2/1.987 impone a los propietarios de los terrenos afectados por la declaración de espacios protegidos que aquella contiene -y que son indemnizables de acuerdo con el art. 6.2 de la misma Ley- pertenecen a la categoría de los "daños continuados", como entendieron las sentencias de contraste, o a la de los "daños permanentes", como entendió la sentencia recurrida.

Y la respuesta a esta cuestión ha de venir de la mano de la razón de ser de esa distinción efectuada por la jurisprudencia. Este Tribunal ha distinguido, efectivamente, entre daños permanentes y daños continuados " entendiéndose por los primeros aquellos en los que el acto generador de los mismos se agota en un momento concreto aún cuando sea inalterable y permanente en el tiempo el resultado lesivo, en tanto que los segundos, los daños continuados, son aquellos que en base a una unidad de acto se producen día a día de manera prolongada en el tiempo y sin solución de continuidad " ( sentencia de 7 de febrero de 1.997 , ya citada, a la que se remiten casi todas las sentencias de la Sala de Sevilla aquí confrontadas).

Pero esta distinción no es tanto conceptual o teórica como práctica. Se hace a los solos efectos de decidir si una acción está prescrita o no, para lo que se atiende al momento a partir del cual pudieron valorarse la totalidad de los perjuicios causados por un determinado evento lesivo. Por eso, para clasificar un daño en una u otra categoría, se atiende al momento en que pueden valorarse o cuantificarse esos perjuicios. Así se dice con toda claridad, por ejemplo, en la sentencia de 15 de febrero de 2.011, dictada en el recurso de casación 1.638/2.009 , con cita de otras. Dice esta sentencia -pronunciándose sobre las lesiones físicas a las que normalmente se aplica aquella distinción- que son "daños continuados" aquellos que no permiten conocer aún los efectos definitivos del quebranto y en los que, por tanto, el "dies a quo" del plazo para recurrir será aquél en que ese conocimiento se alcance; y que son "daños permanentes" los que se refieren, por el contrario, a lesiones irreversibles e incurables, aunque no intratables, cuyas consecuencias resultan previsibles en su evolución y en su determinación, siendo, así, cuantificables, de suerte que los tratamientos paliativos ulteriores, encaminados a obtener una mejor calidad de vida, o a evitar eventuales complicaciones en la salud, o a obstaculizar la progresión de la enfermedad, no enervan la realidad de que el daño ya se manifestó con todo su alcance.

Aquí se puede comprobar que, como decimos, la distinción entre daños continuados y permanentes lo que pretende es dar una respuesta a aquellos casos en los que no es posible valorar todos los perjuicios causados en el momento en que se produce el hecho generador del daño y en los que, por tanto, no puede tomarse esa fecha como " dies a quo " del plazo para reclamar. Y que, desde luego, no es una distinción trazada en razón del carácter definitivo o perdurable del daño, pues tanto los daños "continuados" como los "permanentes" tienen esa naturaleza. Quiere ello decir que el hecho de que se prive al propietario de manera definitiva -o cuando menos, indefinida- de un derecho (el derecho a cazar, pescar y explotar la finca de otras formas), y el hecho de que, lógicamente, ese perjuicio se produzca todos los días y todos los años que dure esa situación (en los que no se podrá cazar, pescar, cultivar, etc), todo ello no conlleva, sin más, que el daño sea de carácter "continuado". Lo será si la cuantificación de los todos los daños derivados de esa privación legal no pudo hacerse en el momento de promulgarse la Ley. Pero si pudieron determinarse y calcularse en esa fecha, entonces son daños de los que hemos llamado "permanentes".

Y en el caso que examinamos resulta claro que los perjuicios derivados de esa privación legal podían haberse calculado ya desde un primer momento, de la misma manera que se cuantifica de una sola vez la privación definitiva del derecho de propiedad (o de cualquier otro) en los expedientes de expropiación forzosa, a pesar de que el propietario se ha visto privado de la finca de manera definitiva. La prueba de que este cálculo era posible es que desde aquella declaración legal no ha ocurrido nada que haya modificado un ápice la situación del propietario, o que haya condicionado de un modo u otro los parámetros o criterios que podrían haberse utilizado ya en aquel momento para calcular los perjuicios causados (salvo el transcurso del tiempo, claro, pero esto es inevitable y previsible y, además, consustancial a los daños "permanentes" y a los "continuados", según ha quedado ya suficientemente explicado).

Todo ello hace que deba reputarse correcta la interpretación que, cambiando el criterio anterior seguido por la propia Sala, ha mantenido la sentencia recurrida. Lo que nos lleva a declarar que no ha lugar al presente recurso de casación.

QUINTO.- Aunque la razón de decidir de esta sentencia es la que hemos desarrollado y razonado en el fundamento precedente, es también forzoso reconocer (a mayor abundamiento) que, como señala la Administración recurrida, la interpretación que venía sosteniendo la Sala de instancia antes de su cambio de criterio conducía a situaciones absurdas e injustas. En particular, permitir a la propiedad reclamar eternamente, para siempre ("sine die") la pérdida de rentas producida en cada campaña agrícola, sin límite de tiempo, lo que le llevaría en pocos años a obtener una indemnización superior a la que le correspondería si se le hubiesen expropiado los bienes y derechos afectados, como autoriza a hacer el art. 6.1 de la Ley, lo que resulta absurdo. Y es, además, una posibilidad, la de reclamar por la privación del derecho a explotar la finca, que no sólo beneficiaría al propietario en el momento de la promulgación de la Ley 2/1.987 , sino que se haría extensiva también a sus herederos o causahabientes aunque hubiesen recibido o adquirido la finca después de la entrada en vigor de aquella Ley, lo que no parece compatible con el principio que proscribe el enriquecimiento injusto o sin causa.

Y esas consecuencias absurdas e injustas de la interpretación que se pretende en este recurso de casación para la unificación de doctrina redundan, como decimos, en la necesaria desestimación del mismo.

SEXTO .- La desestimación del presente recurso hace que, de conformidad con el art. 139 LJCA , las costas del mismo deban imponerse a la parte recurrente, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el apartado 3 del mismo precepto, establece en 3.000 euros la cifra máxima a reclamar por honorarios de Letrado de la parte recurrida.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA POTESTAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN

NO HA LUGAR al recurso de casación para la unificación de doctrina número 3.964/2.011 interpuesto por la representación procesal de Doña Marí Juana , contra la sentencia de 13 de enero de 2011, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia en la Comunidad de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso contencioso administrativo núm. 854/2008 , que queda firme; con condena en costas a la recurrente en los términos establecidos en el último fundamento jurídico de la presente resolución.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Santiago Martinez-Vares Garcia, en audiencia pública celebrada en el día de la fecha, de lo que yo, la Secretaria, doy fe.