STS, 27 de Septiembre de 2012

JurisdicciónEspaña
Fecha27 Septiembre 2012
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintisiete de Septiembre de dos mil doce.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 6236/2011 interpuesto por D. Justiniano representado por la Procuradora Dª. Sonia Alba Monteserín, siendo parte recurrida la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado, promovido contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en fecha 5 de mayo de 2011, en el Recurso Contencioso Administrativo 571/2009 , sobre deslinde de bienes de dominio público marítimo terrestre.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional se ha seguido el Recurso Contencioso-administrativo 571/2009 , promovido por D. Justiniano contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 29 de enero de 2007 que aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos tres mil ciento noventa y cuatro (3.194) metros de longitud, comprendido entre el límite de la provincia de Castellón y el norte de la playa de L'Almardá, en el término municipal de Sagunto (Valencia) y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO , representada por la Abogacía del Estado.

SEGUNDO

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 5 de mayo de 2011 del tenor literal siguiente:

"FALLAMOS:que procede DESESTIMAR el recurso interpuesto por D. Justiniano , contra la resolución de 29 de enero de 2007, dictada por el Ministerio del Medio Ambiente por la que se aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de 3194 metros de longitud comprendido entre el límite con la provincia de Castellón y el Norte de la playa de L'Almmardá término municipal de Sagunto (Valencia), sin hacer expresa condena en costas".

TERCERO

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de D. Justiniano se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 16 de noviembre de 2011, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO

Emplazadas las partes, D. Justiniano compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 9 de diciembre de 2011 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los argumentos que consideró oportunos, solicita a la Sala se dictara sentencia por la que estime el recurso de casación, casando la sentencia recurrida y dictando otra ajustada a derecho.

También solicita, con carácter cautelar, que en el supuesto de que la Sala apreciara la existencia de causa de inadmisibilidad resuelva lo que proceda sin necesidad de conceder trámite de audiencia al Abogado del Estado.

QUINTO

Por providencia de 2 de marzo de 2012 se acordó la admisión del recurso de casación y la de todos sus motivos --- por lo que decae la petición cautelar--- así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con las reglas de reparto, para su sustanciación, y, por providencia fecha 28 de marzo de 2012 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hizo el ABOGADO DEL ESTADO en escrito presentado el 21 de mayo de 2012 en que solicita sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso, con imposición de costas a la recurrente.

SEXTO

Por providencia de fecha 20 de septiembre de 2012 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 25 de septiembre de 2012, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

SÉPTIMO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO .- Se impugna en el presente Recurso de Casación 6236/2011 la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó el 5 de mayo de 2011, en su Recurso Contencioso-administrativo 571/2009, que desestimó el formulado por D. Justiniano contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 29 de enero de 2007 que aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos tres mil ciento noventa y cuatro (3.194) metros de longitud, comprendido entre el límite de la provincia de Castellón y el norte de la playa de L'Almardá, en el término municipal de Sagunto (Valencia).

SEGUNDO .- Como decimos, la Sala de instancia, tras concretar que el tramo impugnado es el comprendido entre los vértices M-1 a M-10, en el que el recurrente es propietario de una vivienda, desestimó el recurso contencioso administrativo, en síntesis y en lo que aquí interesa, con base en las siguientes razones:

  1. La alegada nulidad absoluta del procedimiento de deslinde, al amparo del articulo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ), como consecuencia de las irregularidades procedimentales en que ---según se expresa--- incurrió la Administración al tramitar el procedimiento, entre ellas la excesiva duración del mismo (12 años), es desestimada por las razones consignadas en el Fundamento de Derecho Tercero, reiterando el contenido de otra anterior Sentencia de la misma Sala, de fecha 11 de junio de 2009, recurso contencioso-administrativo 264/2007 , en el que se impugnaba el mismo tramo, y en la que se señalaba "(...) con carácter general, los defectos de forma solo determinan la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o provoque la indefensión de los interesados, ex artículo 63.2 de la Ley 30/1992 . Para que la indefensión tenga la eficacia invalidante es preciso que no se trate de meras irregularidades procedimentales, sino de defectos que causen una situación de indefensión de carácter material, no meramente formal, esto es, que la misma haya originado al recurrente un menoscabo real de su derecho de defensa causándole un perjuicio real y efectivo (entre otras, SSTC 155/1988, de 22 julio ; 212/1994, de 13 de julio ; 137/1996, de 16 de septiembre ; 89/1997, de 5 de Mayo ; y 78/1999, de 26 de abril ). En el mismo sentido, el Tribunal Supremo, en Sentencias de 21 de mayo 2003 (Rec. 5605/98 ), 24 de mayo 2006 (Rec. 4692/2000 ), etc.".

    Por todo ello concluía exponiendo que no se aprecia vicio alguno que provoque la nulidad plena del mismo solicitada por la parte demandante, señalando, en concreto, respecto de las diferentes y concretas irregularidades aducidas lo siguiente:

    1) En cuanto a la duración del procedimiento, que se inicia en diciembre de 1994, con anterioridad a la introducción del plazo de 24 meses previsto en el artículo 12.1 de la Ley de Costas ---en la redacción dada por la ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social---, que entró en vigor el día 1 de enero de 2003, siguiendo antecedentes anteriores de la misma Sala, "(...) que el procedimiento de deslinde no está sujeto a plazo, por lo que no puede entenderse caducado, criterio conocido por la actora que no suscita la caducidad del procedimiento. La dilación en su tramitación, en modo alguno puede llegar a producir los efectos invalidantes pretendidos por la actora".

    2) Por lo que respecta a la propuesta de deslinde, señala que el artículo 20 del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre (RC), establece en su apartado 3 que "A efectos de la incoación del expediente, el Servicio Periférico de Costas elevará al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo una propuesta, que contendrá plano de delimitación provisional del dominio público y de la zona de servidumbre de protección, acompañada de fotografías y datos resultantes de la confrontación sobre el terreno" , por lo que no se requiere aportar mayores pruebas en ese momento inicial de la propuesta, como así viene a subrayarlo la STS 12 de mayo de 2004 (Rec. 1052/2002 ).

    3) En cuanto al hecho de que la delimitación del deslinde efectuada en el proyecto se haya modificado en el curso de la tramitación del expediente y no sea la aprobada, no significa, como se alega en la demanda, que no exista proyecto de deslinde válido .

    4) La irregularidad consistente en la falta de apertura de un periodo probatorio para la realización del Estudio Geomorfológico y su ausencia de ratificación a presencia judicial, se desestima porque en la legislación de costas no se contempla la necesidad de dicha apertura de periodo probatorio, ni de ratificación a presencia judicial del citado estudio, aunque se otorga a las partes la posibilidad de efectuar alegaciones y poder aportar las pruebas que estimen oportunas en apoyo de las mismas, siendo en el procedimiento judicial cuando procede la apertura de periodos probatorios y la ratificación de informes.

    5) En cuanto a la invocada necesidad de practicar un nuevo acto de apeo al haberse modificado la línea de la ribera del mar, es rechazado porque el artículo 12.2 de la Ley de Costas en relación con el 25 del Reglamento ordena la apertura de un nuevo período de información pública, así como la audiencia a los propietarios colindantes afectados, cuando el proyecto de deslinde modifique substancialmente la delimitación provisional efectuada; periodos de información pública y trámite de audiencia que se han llevado a cabo con ocasión de las dos modificaciones de la línea provisional del deslinde efectuadas y a las que se aluden en los Antecedentes de Hecho IX y XI de la Orden Ministerial impugnada, la segunda, en concreto, a raíz del Estudio Geomorfológico practicado por Tragsatec en 2003, explicitando el Antecedente de Hecho X de la Orden impugnada las razones que motivaron su encargo, que fueron las alegaciones presentadas y, dentro de la revisión general del expediente, para que la poligonal de deslinde propuesta quedara justificada, siendo, a la vista de dicho estudio modificada la poligonal propuesta, realizando una nueva colección de planos fechados en 2006, señalando, al efecto, la sentencia de instancia, que "(...) Con ocasión del trámite de audiencia concedido a raíz de esa modificación introducida, los recurrentes efectuaron las alegaciones que estimaron pertinentes en defensa de sus intereses, pudiendo aportar cuantas pruebas consideraron necesarias, por lo que como se señala en la demanda no se ha producido indefensión material alguna, que es lo relevante", finalizando este Fundamento de Derecho con la indicación de que "(...) la incorporación al expediente de los estudios técnicos elaborados por la Administración y su consideración como informes periciales emitidos a instancia de la Administración actuante no les privan a los interesados de rebatir los métodos y conclusiones alcanzados en los mismos y presentar, bien en el trámite de alegaciones, por vía de recurso administrativo o finalmente en sede jurisdiccional los informes técnicos o pericias que estimen convenientes que traten de desvirtuar las conclusiones alcanzadas, sin que por ello se lesionen las garantías de las partes ni se les cause indefensión material alguna".

  2. En relación con el fondo, la Sala de instancia considera ajustado a derecho el deslinde por las razones que se indican en el Fundamento de Derecho Cuarto, en el que, tras recoger la justificación contenida en la Orden aprobatoria del deslinde, que distingue entre los terrenos incluidos entre (1) los vértices M-1 a M-7 ---en que la inclusión en el dominio se justifica en el artículo 3.1.a.) de la Ley de Costas , que define como dominio público marítimo terrestre, en concreto como ribera del mar, " el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos " ---a lo que añade que entre los vértices M-2 a M-7 coincide con el deslinde aprobado en 1946---, y (2) los vértices M-7 a M-10, cuya inclusión se justifica en el artículo 3.1.b) de la Ley de Costas , por tratarse de espacios constituidos por " arenas, gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas, tengan o no vegetación, formadas por la acción del mar o del viento marino, u otras causas naturales o artificiales ", que se corresponden con el concepto de playa o zona de depósito de materiales, la Sala de instancia examina el tramo comprendido entre los hitos M-1 a M-7, señalando la sentencia que el hecho de que el deslinde impugnado coindica en algunos tramos con el deslinde aprobado en el año 1946, no implica la aplicación retroactividad de la Ley de Costas de 1988, sino una prueba más del alcance de las olas, pues ese deslinde se aprobó estando vigente la Ley de Puertos de 1928 que definía la zona marítimo terrestre como el " espacio de las costas ... que baña el mar en su flujo y reflujo, en donde son sensibles las mareas, y las mayores olas en los temporales", como tampoco tiene tal alegado carácter retroactivo la utilización de fotografías anteriores a la Ley de Costas para comprobar las características naturales del terreno que permite determinar el alcance de las olas en los temporales conocidos en la zona ---no solo el acaecido en 1946 sino los posteriores a la citada fecha, entre ellos el que tuvo lugar en el año 2001, documentado fotográficamente en el expediente---, sino, mas al contrario, una prueba que sirve para acreditar la naturaleza de los terrenos prevista en el artículo 3.1 a) de la Ley de Costas , siendo lícito que para fijar esa línea se tomen en consideración todos los datos disponibles y la documentación gráfica o de otro tipo existente respecto de temporales acaecidos antes de la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988, sin que ello suponga una aplicación retroactiva de la misma sino la mera constatación de las condiciones físicas que permiten apreciar la normativa aprobada.

    También recoge la sentencia la justificación indicada para el tramo M-1 a M-10 en el Estudio Geomorfológico realizado por la entidad Tragsatec, en el que se señala que se trata de un tramo que afecta a un asentamiento urbano conocido como Casas de Queralt, que constituye una ocupación antrópica dispuesta de forma paralela a la línea de costa, situándose sobre el antiguo sistema dunar asociado al cordón litoral y que ha supuesto un obstáculo artificial para el avance de la arena y el desarrollo del campo dunar, añadiendo que "(...) Del examen de las fotografías de 1960 y 1989 de dicha zona, que se insertan en dicha página se puede comprobar el estrechamiento brusco que sufre la playa en dicho tramo. Estrechamiento que se debe, según el citado informe a la construcción de espigones que interfieren la deriva litoral y a la urbanización sobre depósitos sedentarios litorales que actúan como obstáculos para los procesos dinámicos. Además, se señala que desde fecha atrás y ante la necesidad de proteger esta serie de viviendas del azote de los temporales, se ejecutaron unos escollerados que han supuesto una barrera para los procesos litorales y una importante pérdida de playa en la zona contigua. Medida de protección que además de impedir el deterioro y la destrucción de las casas, impide que las olas alcancen el límite establecido entre los vértices 3 y 7 y cita el artículo 6.2 del Reglamento de Costas . Resulta muy ilustrativa para poner de relieve las características del terreno en cuestión la fotografía oblicua de la Dirección General de Costas (2001), que obra en primer lugar en el Anejo 1.3 de la Memoria del Estudio Geomorfológico de Tragsatec. En esa fotografía se observan con claridad los escollerados que protegen las casas que se sitúan más a la izquierda de la fotografía y que están prácticamente junto al mar. Asimismo, se constata que los terrenos donde se han construido dichas casas revisten las características de playa; es una zona arenosa, como se observa con claridad en los terrenos no construidos existentes a ambos lados de las citadas casas, lo que corrobora lo expuesto en el citado apartado del estudio sobre la naturaleza de los terrenos donde se han construido las casas. En esta línea también resulta de interés la fotografía aérea de la Dirección General de Costas de 2001 correspondiente a dicha zona, en la que se observa también las características arenosas de los citados terrenos. Obran en el Anejo 1.2 de la Memoria del citado estudio las fotografías realizadas después de los temporales de 1997 y 2001 y al Anejo 1.1 (fotografías 3, 4, 5 y 6) tomadas durante la campaña de campo entre los días 3 y 4 de febrero de 2003, que muestran las señales que evidencian el alcance de las olas, superando incluso la primera línea de edificaciones y la actividad litoral a la que está sometido".

  3. Tras el anterior examen de la justificación obrante en el expediente administrativo, la Sala efectúa la valoración de los diferentes medios de prueba aportados por la recurrente en su intento de desvirtuar la naturaleza demanial de los terrenos indicando al efecto:

    1. En cuanto al documento incorporado como nº 1 de la demanda, consistente en estudio de cota de inundación en el Campello (Alicante), y que según la actora era el único instrumento válido para establecer o predecir el alcance de los temporales, la Sala de instancia entiende que se trata de estudios que no se refieren a la zona del pleito sino a otras distintas, por lo que no sirven para desvirtuar la justificación realizada por la Administración ni en ese tramo ni en los otros impugnados de forma mediata cuya inclusión se ha llevado a cabo también al amparo del artículo 3.1.a) de la Ley de Costas .

    2. Respecto del informe pericial también adjuntado con la demanda en el que el perito advierte que en la zona comprendida entre los hitos M-1 a M-7, de orografía plana y parcialmente urbanizada, se encuentra poblada con abundante vegetación, destacando la profusión de especies gramíneas como otras no propias de la morfología dunar, siendo el grado de consolidación de la vegetación evidente, por lo que no contribuye al intercambio de materiales con la playa y no existe transporte eólico en la zona, la Sala no admite tal conclusión al considerar, siguiendo con ello el alegato del Abogado del Estado que según consta en la página web de la Red Natura 2000, dentro de la pestaña "hábitats y especies", concretamente en el apartado habitats, referentes a las características generales de los sistemas dunares y playas, las especies típicas de estos lugares son las gramíneas y tomillos, por lo que se trata en suma de una vegetación que no puede ser calificada como incompatible con el sistema dunar, por todo lo cual concluye el Tribunal a quo señalando que "(...) se han acreditado en suma las características demaniales de los citados terrenos, resultando correcta la delimitación realizada de la ribera del mar, sin que se observe error alguno al respecto, no resultando de aplicación el artículo 4.5 de la Ley de Costas , citado en la demanda".

    3. En el tramo comprendido entre los hitos M-7 a M-10 la sentencia recurrida recoge las características naturales de los terrenos en el Estudio Geomorfológico, según el cual se trata de zona depósitos litorales y que "(...). en la zona del pleito se han realizado las nueve calicatas del Estudio, cuyas fichas técnicas junto con el croquis de situación, obran al Anejo 3 de la Memoria del Estudio Geomorfológico. Según el "Estudio sedimentológico de los materiales", obrante a las páginas 22 y siguientes, se desprende la existencia de arena en todas ellas, cuya composición se refleja en las columnas estratigráficas obrantes en las fichas técnicas de las calicatas. Se describen los análisis y operaciones realizados, cuyos resultados se interpretan en las páginas 30 y 31 del Estudio, señalándose que de las observaciones composicionales realizadas con lupa binocular, determinando su mineralogía y morfoscopía, de los resultados del análisis de suelos y de textura y granulometría de cada muestra, se deducen las siguientes características: En general predominan los suelos sin evolucionar o poco desarrollados, formados en el entorno de la línea de costa, tras el cordón dunar. De acuerdo con los datos disponibles, petrográficamente las muestras son representativas de los depósitos dunares acumulados en la parte posterior de la playa y por lo tanto de un Dominio Morfogenético marino. Se caracterizan por la presencia de granos que difieren ligeramente en sus índices de esfericidad y redondez, si bien son muy parecidos en su composición mineralógica. Estas texturas son típicas de depósitos litorales. Hay indicios de picaduras superficiales en granos de la mayoría de las muestras. Estas picaduras son representativas de su origen marino, al ser generadas por fricción y pulido de los granos transportados en suspensión".

    4. A ello añade que de "(...) acuerdo con las características analíticas de los materiales, texturales y edafológicas, las muestras se clasifican como pertenecientes al "Sistema dunar". En la propuesta y justificación del límite del dominio público marítimo- terrestre, realizada en el citado Estudio Geomorfológico -folios 56 y siguientes-, se destaca con carácter previo, que el área de estudio se corresponde con un sistema dunar que ha sido ocupado por cultivos en un inicio (fotografía de 1960) y por el uso urbanístico después (fotografía de 1980). Se señala, que el hecho de que los terrenos hayan sido cultivados desde hace varias décadas no implica que éstos hayan perdido sus características naturales originarias ya que todas las calicatas realizadas nos demuestran la existencia de depósitos litorales bajo los cultivos. Así, las zonas en las que se deja la tierra inculta temporalmente o en las que es removida con fines urbanísticos, muestran las características naturales y originales de estos terrenos, regenerándose rápidamente ecosistemas propiamente costeros, como se evidencia con claridad en las fotografías obrantes al folio 57. Son también ilustrativas sobre las características de los terrenos las fotografías del tramo a las que se ha hecho referencia en el Fundamento de Derecho anterior y las obrantes a los Anejos 2.2 y 2.3 de la Memoria ".

    5. Por todo ello, la sentencia concluye respecto de este subtramo señalando que la Administración ha justificado, con base en el citado Estudio Geomorfológico, el origen marino de las arenas existentes en los terrenos en cuestión y con ello las características naturales previstas en el artículo 3.1.b) de la Ley de Costas , que no resultan desvirtuadas por las pruebas aportadas por la recurrente, pues en el informe pericial "(...) no se han realizado calicatas para estudiar la composición del terreno y poder desvirtuar los resultados a que llega la Administración. En cuanto a lo informado en dicho informe sobre la consolidación de la vegetación que impide el intercambio de materiales entre los terrenos y la playa, cabe resaltar que en las fotografías adjuntadas al informe se observa que el terreno no cubre en su totalidad el terreno en cuestión, quedando a la vista parte de arena muy fina, que ha de estar por fuerza en contacto con el resto de materiales sueltos de la zona y ha de constituir una reserva de arena capaz de asegurar la permanencia de la playa ".

  4. Por último, la alegación de que la Dirección General de Costas informó favorablemente en 1992 el Plan General de Ordenación Urbana de Sagunto, por lo que debió tener en cuenta la realidad física de los terrenos que quedaban incluidos dentro del planeamiento urbanístico, careciendo de sentido que poco tiempo después se incoe un expediente de deslinde que venga a afectar a dicho planeamiento, es rechazada por las razones señaladas en la sentencia anterior de 11 de junio de 2009, al entender que no cabe invocar la teoría de los actos propios y considerar vulnerado el principio de seguridad jurídica reconocido en el artículo 9.3 de la Constitución , pues el informe emitido se limitó a indicar que el PGOU respetaba el deslinde vigente en ese momento efectuado por Orden Ministerial de 31 de mayo de 1946, y tal informe "(...) se produjo en el seno de un procedimiento de elaboración del planeamiento urbanístico, no de un procedimiento de deslinde. Por esa razón no se realizaba en aquel procedimiento un análisis de las características físicas o geomorfológicas del terreno, ni se abordaban cuestiones relevantes a efectos de la consideración demanial, que ahora sin embargo si se consideran en el específico procedimiento de deslinde ", negando que con ello no se ha vulnerado la doctrina de los actos propios, "(...) por cuanto el hecho de que la Administración de Costas informe favorablemente en 1992 el PGOU, no implica que en el futuro no pueda incoarse un nuevo deslinde en el que la delimitación del demanio que se apruebe difiera de la efectuada con anterioridad, criterio que es el seguido por esta Sala en las SSAN, Sec. 1ª, de 11 de mayo de 2005 (Rec. 217/2002 ) y 21 de enero de 2009 (Rec. 267/2007 ) referida esta última al mismo procedimiento de deslinde aquí impugnado. Por otra parte, también viene reiterando la Sala que el dominio público marítimo terrestre es inmune a las determinaciones del planeamiento urbanístico que no pueden determinar una desafectación de pertenencias demaniales como se desprende de los artículos 132 de la Constitución , 7 , 8 , 9 , 11 y 13.1 de la Ley de Costas . Así lo ha expresado también el Tribunal Supremo, Sala III, en sus sentencias de fechas 19 de noviembre de 2001 , 13 de marzo , 15 de marzo y 19 de abril de 2002 y 23 de abril de 2003 , entre otras ".

    TERCERO .- Contra esa sentencia la representación procesal de D. Justiniano ha interpuesto recurso de casación, en el cual esgrime siete motivos de impugnación, todos ellos al amparo del epígrafe d) del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, siendo su enunciado el siguiente:

    Motivo primero , por infracción de los artículos 9.3 y 24 de la Constitución Española (CE ), 6.2 del Código Civil (CC ), 74.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ), 7, 8 y 10 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, 6.1, 13 y 14 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, 2.3 a) y b), 2.1, 3, 14 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y 47 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

    Alega en su desarrollo que la sentencia, al señalar que la tardanza de la Administración al resolver no ha producido ningún perjuicio a los interesados causante de indefensión, ni ha impedido al acto cumplir sus efectos y que la Administración no ha vulnerado norma alguna no explica el por qué de esas conclusiones, omitiendo la cuestión suscitada en la demanda de que con la dilación del expediente se había introducido hechos, como el temporal de 2001, que provocó trasladar la línea provisional de deslinde más tierra adentro, que no se podrían haber tenido en cuenta de resolverse el expediente cuando debía, en los años próximos al 1994, que es cuando se inicia, siendo malicioso el retardo en resolver al dejar abierta la posibilidad de tener en cuenta hechos muy posteriores, pues el deslinde debía tener en cuanta las características de los terrenos cuando se incoa, en el año 1994 y no las existentes 12 años después.

    Motivo segundo, por infracción de los artículos 24 de la CE , 80 y 81 de la LRJPA , 8 y 10 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, 6.1 y 13 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, 2.3 a) y b) y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y 47 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. También se vulneran los artículos 14 de la CE , 7 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, 14 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, 2.1, 3, 14 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

    Según alega, la sentencia viola dichos preceptos al negar la indefensión padecida por el recurrente cuando la Administración no abre un periodo probatorio para aportar pruebas nuevas y no se practica como prueba de peritos, sino como documental, el informe Geomorfológico aportado por la propia Administración, siendo insuficiente la razón de que el Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, no establece en la regulación del procedimiento de deslinde la apertura de un periodo probatorio ni la necesidad de ratificación de los peritos, pues la estructura del procedimiento previsto en la LRJPA es común a todos los procedimientos y esa Ley es de fecha posterior al Reglamento de Costas y con superior rango jerárquico, por lo que el procedimiento previsto en el Reglamento de Costas debe interpretarse en armonía con esa Ley, siendo insuficiente la contestación dada a tal cuestión por la Sala, que se limita a indicar que la apertura de fase de prueba no está prevista en el Reglamento de Costas, no siendo la misma ajustada a derecho, pues es obvio que en el procedimiento de deslinde se puede abrir tal periodo y aportar las que se consideran precisas.

    Motivo tercero , por infracción de los artículos 24 de la CE , 80 y 81 de la LRJPA , 8 y 10 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, 6.1 y 13 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, 2.3 a) y b) y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y 47 de la Carta de Derechos Fundamentales de los Ciudadanos de la Unión Europea.

    En su desarrollo alega que la Administración ha introducido una prueba de peritos ---el Estudio Geomorfológico--- como prueba documental, impidiendo que los interesados puedan formular preguntas y solicitar aclaraciones a los autores del informe, causando por ello indefensión.

    Motivo cuarto , por infracción de los artículos 24 de la CE , 22.3 del RC, 8 y 10 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, 6.1 y 13 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, 2.3 a) y b) y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y 47 de la Carta de Derechos Fundamentales de los Ciudadanos de la Unión Europea.

    Según alega la infracción se produce al no haberse producido al acto de apeo con motivo de los sucesivos cambios en la delimitación, que eran preceptivos dada la función del acto de apeo, la precisión sobre el terreno de las previsiones contenidas en planos, mostrando a los colindantes el trazado de la línea sobre el terreno, no pudiendo ser suplida esta finalidad con el trámite de vista del expediente.

    Motivo quinto , por infracción de los artículos 9.3 , 24 y 132.1 de la CE , 4.5 de la Ley de Costas , 19 del Reglamento de Costas , 8 y 10 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, 6.1 y 13 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, 2.3 a) y b) y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y 47 de la Carta de Derechos Fundamentales de los Ciudadanos de la Unión Europea.

    Según alega, la infracción de tales preceptos se produce porque el Estudio Geomorfológico se remite para determinar el alcance de los temporales al deslinde anterior de 1946, vulnerando con ello el principio de irretroactividad de las normas restrictivas de derechos individuales, y 4.5 de la Ley de Costas, dado que los terrenos perdieron las condiciones naturales de dominio público, sin que la Administración realizara estudios técnicos que confirmen que los terrenos reúnen los requisitos del demanio natural previstos en el artículo 3 de la LC .

    Motivo sexto , por infracción la Disposición Transitoria 1ª , apartados primero y cuarto, de la Ley de Costas , que se produce porque a su entender la sentencia de instancia confirma como bien hecho el deslinde, cuya finalidad en este punto era contribuir a garantizar la estabilidad de la playa en el futuro y no da respuesta a la cuestión suscitada en la demanda, en que se ponía en tela de juicio tal finalidad porque los propietarios tendrían derecho a la concesión en los términos de esa Disposición Transitoria, aunque considera que no por ello incurre en incongruencia, pero si se produce tal infracción al desestimar tácitamente la posible concesión.

    Motivo séptimo , por infracción de los artículos 9.3 de la CE y 6.2 del Reglamento de Costas , este último por aplicación indebida y del principio general del derecho que prohíbe las interpretaciones analógicas de preceptos restrictivos de derechos individuales, que se produce porque, según alega, la sentencia confirma que las Casas de Queralt están expuestas a los temporales, lo que no es cierto al estar protegidas por la escollera de piedra, realizando una las interpretación analógica del supuesto de hecho previsto en el articulo 6.2 que considera por no puestas las barreras artificiales que impidan la inundación sólo en terrenos naturalmente inundables, guardando silencio sobre los obstáculos artificiales al alcance del temporal.

    CUARTO .- El motivo primero no puede ser acogido.

    El desarrollo del mismo contiene una mezcla de reproches que aluden a (1) una posible incongruencia omisiva, al no responder a las cuestiones suscitadas en la demanda y (2) a un déficit de motivación, por no explicar las razones por las que entiende que la dilación del procedimiento no provocó indefensión ni produjo infracción alguna del ordenamiento jurídico.

    Tales reproches están fuera de lugar.

    Situándonos en el ámbito que nos compete, el artículo 33 de la LRJCA establece que la Jurisdicción Contencioso-Administrativa juzgará dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos o alegaciones deducidos para fundamentar el recurso y la oposición, imponiendo, para comprobar la concurrencia del requisito de congruencia, la comparación de la decisión judicial con las pretensiones y con las alegaciones, aunque éstas deben entenderse como motivos del recurso y no como argumentos jurídicos.

    En este sentido, la STS de esta Sala de fecha 5 de noviembre de 1992, ya señaló los criterios para apreciar la congruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contencioso-administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y, que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. En consecuencia, se decía "argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre la pretensiones, sino que requiere que lo haga sobre la base de los motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposición que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No así sucede con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen, en rigor, cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso" . Desde la misma perspectiva el Tribunal Constitucional ha señalado que ( STC 8/2004, de 9 de febrero ) "debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones" , sin que las primeras requieran "una respuesta explícita y pormenorizada" , mientras que, por el contrario, las pretensiones si exigen "de respuesta congruente ... sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse".

    Por otra parte, el artículo 67 de la misma LRJCA establece que la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso; precepto que tiene un claro paralelismo con otro precepto procesal ( artículo 218 LEC ), aunque los artículos 33.2 y 65.2 de la LRJCA ---que tienden a conceder una cierta libertad al juzgador para motivar su decisión--- siempre exigen que someta previamente a la consideración de las partes los nuevos motivos o cuestiones para salvaguardar los principios de contradicción y congruencia.

    En esta línea, el Tribunal Constitucional, desde su clásica STC 20/1982, de 5 de mayo , viene considerando que el vicio de incongruencia, en sus distintas modalidades, como el desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones, concediendo más, menos, o cosa distinta de lo pedido, y que puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una denegación del derecho a la tutela judicial efectiva, siempre y cuando la desviación en que consista la incongruencia sea de tal naturaleza que suponga una completa modificación de los términos en que discurrió la controversia procesal.

    En síntesis, pues, la congruencia de la sentencia presupone la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso, delimitado por sus elementos subjetivo (partes) y objetivo ( petitum y causa de pedir). La adecuación o correspondencia que la congruencia impone debe extenderse tanto al resultado o efecto jurídico que el litigante pretende obtener con el pronunciamiento judicial postulado ( "petitum" ) como a los hechos que sustentan la pretensión y nutren su fundamento ( "causa pretendi" ). Por tanto, ambas conjuntamente, delimitan, pues, el alcance objetivo de la resolución judicial, debiendo, no obstante, añadirse para precisar el alcance del requisito de la congruencia que examinamos, dos consideraciones: a) Que la congruencia procesal es compatible con el principio "iura novit curia" en la formulación por los Tribunales de sus razonamientos jurídicos; y b), Que la incongruencia es relevante, incluso, desde la perspectiva del derecho a la tutela efectiva y del derecho de defensa constitucionalmente reconocidos ( artículo 24.1 y 2 Constitución Española ), cuando como consecuencia de ella se produce una modificación de los términos del debate procesal, con quiebra del principio de contradicción y menoscabo del fundamental derecho de defensa. Por ello ( STC 8/2004 de 9 de febrero ) se ha insistido en que es "preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar ... si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el artículo 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva".

    Finalmente, en cuanto al deber de motivación de las sentencias, cumple un doble propósito, de un lado, pone de manifiesto por qué se ha realizado una determinada interpretación y aplicación de la ley de suerte que se permite a los destinatarios conocer y comprender su contenido para su posible impugnación; y, de otro, hace posible comprobar que el razonamiento ---o la decisión sin más--- no es arbitraria, caprichosa o irrazonable, cuando sea revisada en vía de recurso ( artículo 120.3 de la Constitución , artículo 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil ).

    Pues bien, para responder al doble planteamiento del motivo, en relación con la incongruencia omisiva y la falta de motivación de la sentencia, hemos de insistir en las razones por las que la Sala de instancia concluye con las afirmaciones que conocemos,

    1) Que el expediente no había caducado ---conclusión a la que esta Sala presta su conformidad--- pues habiéndose iniciado en el mes de diciembre de 1994 era aplicable la normativa contenida en la LRJPA, en su redacción primitiva, y, conforme a la jurisprudencia de esta Sala, los procedimientos de deslinde de bienes de dominio público iniciados antes de la entrada en vigor de la reforma de esa Ley producida por la Ley 4/1999, de 13 de enero, no incurrían en causa de caducidad, a diferencia de los procedimientos iniciados tras la entrada en vigor de la citada Ley 4/1999, que sí podían incurrir en caducidad, dados los cambios que tal Ley introdujo en regulación del instituto del silencio hasta ese momento prevista en la redacción originaria de la LRJPA.

    Ahora bien, dicho esto, debemos, no obstante, señalar, en relación con el razonamientos de la sentencia recurrida ---en que se indica que hasta la entrada en vigor de la Ley 53/2002, que modificó el articulo 12 de la LC fijando en 24 meses, el plazo para la notificación del deslinde este tipo de procedimientos no incurría en causa de caducidad---, que, tras la entrada en vigor de la Ley 4/1999, los procedimientos de deslinde de bienes de dominio público sí podían incurrír en causa de caducidad, como así hemos señalado en diversas sentencias, entre ellas en la de esta Sala de 26 de mayo de 2010 , en la que dijimos:

    "(...) Hasta ahora esta Sala Tercera del Tribunal Supremo no se había pronunciado acerca de la aplicación de los plazos de caducidad establecidos por la modificación de los artículos 42 , 43 y 44 de la Ley 30/19992 , llevada a cabo por Ley 4/1999, de 13 de enero, a los procedimientos de deslinde marítimo-terrestre iniciados con posterioridad a la entrada en vigor de esta Ley 4/1999, que lo fue el 14 de abril de 1999, y antes de la vigencia, el 1 de enero de 2003, de la Ley 53/2002, que fijó un plazo de veinticuatro meses para notificar la resolución en los procedimientos de deslinde marítimo-terrestre.

    Pues bien, en armonía con el indicado criterio que hemos establecido para los deslindes de vías pecuarias y para la recuperación posesoria de oficio del dominio público marítimo-terrestre, debido a que, a partir de la vigencia de la Ley 4/1999, al regular los efectos de la falta de resolución expresa en los procedimientos incoados de oficio ya no se refiere a la ciudadanía en general sino que se limita a sancionar con la caducidad los procedimientos de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, como sucede con el que examinamos, tenemos que entender que, de no dictarse resolución expresa en el plazo establecido en el artículos 42 de la Ley 30/1992 , en la nueva redacción dada por Ley 4/1999 , el procedimiento de deslinde marítimo-terrestre debe declararse caducado con el consiguiente archivo de las actuaciones, lo que no implica que no sea posible iniciar otro al amparo de los correspondientes preceptos de la Ley de Costas ( artículos 132.1 de la Constitución , 7 y 11 de la Ley 22/1988, de Costas ).

    (...) La cuestión, una vez establecida la doctrina de la posible caducidad de los procedimientos de deslinde de dominio público marítimo terrestre a partir de la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero, que lo fue, como hemos dicho, el día 14 de abril de 1999, es la determinación del plazo para resolver dichos procedimientos antes de haber entrado en vigor la citada Ley 53/2002, que, como también hemos indicado, fue el 1 de enero de 2003, pues, los procedimientos de deslinde iniciados a partir de esta fecha, cuentan con el plazo ya indicado de veinticuatro meses.

    Ni la Ley de Costas 22/1988 ni su Reglamento aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, habían fijado un plazo general para resolver los procedimientos de deslinde de dominio público marítimo terrestre, lo que impuso a la jurisprudencia una tarea de interpretación, que dio como resultado la doctrina a que se ha atenido la Sala de instancia para resolver, si bien acabamos de explicar las razones por las que no es de aplicación a los procedimientos de deslinde incoados a partir del día 14 de abril de 1999, en que entró en vigor la Ley 4/1999.

    De esta ausencia de fijación de un plazo podríamos deducir, como hicimos en nuestra citada sentencia de 25 de mayo de 2009 respecto del procedimiento de recuperación posesoria de oficio del dominio público marítimo-terrestre, que ese plazo es el de tres meses establecido en el artículo 42.3 de la Ley 30/1992 , según redacción dada por Ley 4/1999, debido a que las normas reguladoras del procedimiento de deslinde marítimo-terrestre no fijan un plazo máximo.

    No obstante, si analizamos el procedimiento de deslinde de dominio público marítimo terrestre desarrollado minuciosamente en el mencionado Reglamento de la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, comprobamos que contiene una serie de trámites obligados desde su incoación para los que se señalan unos plazos que, sumados, superan el de tres meses, de manera que hemos de entender que las normas reguladoras del procedimiento ( artículos 20 a 27 del Reglamento en ejecución de lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley de Costas ) fijan un plazo superior a tres meses para dictar resolución expresa.

    Ahora bien, al estar este plazo establecido por una norma reglamentaria es aplicable lo dispuesto en el apartado 2 del mismo artículo 42 de la Ley 30/1992 , en la redacción dada por Ley 4/1999, según el cual el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora sin que pueda exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor (como ahora sucede con la redacción dada al artículo 12.1 de la Ley de Costas por Ley 53/2002 ) o así venga previsto en la normativa comunitaria europea.

    Como en los procedimientos de deslinde marítimo-terrestre, iniciados a partir del 14 de abril de 1999 en que entró en vigor la Ley 4/1999 y antes de la vigencia de la Ley 53/2002 ocurrida el 1 de enero de 2003, no existía norma con rango de Ley ni norma comunitaria europea que fijase un plazo específico para notificar las resoluciones de los procedimientos de deslinde de dominio público marítimo terrestre y el Reglamento de la Ley de Costas establecía un plazo superior a tres meses, el plazo máximo para notificar la resolución expresa en un procedimiento de deslinde marítimo-terrestre era el de seis meses, de manera que, transcurrido dicho plazo sin haberse notificado tal resolución expresa, procedía declarar la caducidad del procedimiento y ordenar el archivo de las actuaciones.

    Esta interpretación es la que consideramos más acorde con los objetivos que inspiraron la reforma introducida por Ley 4/1999, de 13 de enero, en el procedimiento administrativo común, al señalar en su Exposición de Motivos que «respecto al procedimiento para hacer efectiva la resolución, se parte de la premisa de que un procedimiento administrativo que no sea ágil y breve es difícil que pueda ser una institución al verdadero servicio a los ciudadanos», y más adelante se refiere a los casos en que la Administración ejercita potestades de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, «en los que los interesados podrán entender caducado el procedimiento »".

    Este criterio, se ha reiterado, entre otras, en las SSTS de 1 de diciembre de 2010 y 6 de abril de 2011 .

    2) Se niega, por la Sala de instancia, que la dilación procedimental tuviera eficacia invalidante, lo cual motiva señalando que "(...) Los procedimientos de deslinde no son fáciles de tramitar y dada la gran cantidad de afectados y la existencia de múltiples informes obligan a una tramitación compleja. Pero también es cierto que dadas las repercusiones que la mera existencia puede tener sobre los establecimientos y el tráfico jurídico privado y mercantil obligan a la Administración a tramitarlos con diligencia. Siendo ello cierto y aun admitiendo que la Administración no ha cumplido con ese deber de celeridad la consecuencia no puede ser la nulidad de lo actuado como pretenden los recurrentes pues, descartada la eventual aplicación de la institución de la caducidad al supuesto que nos ocupa, la duración excesiva de la actuación administrativa no conlleva su nulidad y la parte no puede defender intereses o perjuicios de terceros que no ostenta, ni convertir unas dilaciones, tal vez excesivas de la Administración, en un motivo de nulidad por arbitrariedad, concepto que hace referencia más bien a una actuación sustantiva, sin que tampoco resulte acreditado que la decisión de reiniciar el procedimiento paralizado tuviese el desviado propósito de eludir el plazo de caducidad de veinticuatro meses fijado en la Ley 53/2002. Se trata de una mera alegación carente de apoyo probatorio alguno y que no puede ser acogida en cuanto tal ". Son estas razones que han de compartirse, pues la dilación del procedimiento, que indudablemente se produjo, no ha sido causa de indefensión a los interesados, ni ha impedido al acto aprobatorio del deslinde cumplir sus efectos propios, ni ha producido ningún perjuicio a los interesados, ya que no puede considerarse como tal el hecho de que la Administración tuviera en cuenta, a los efectos de fijar la línea hasta donde alcanzan las olas, el temporal ocurrido en el año 2001, ni, desde luego que tal retraso obedeciera a la posible estrategia de demorar la resolución del deslinde para incorporar los nuevos terrenos a medida que se fueran produciendo temporales extraordinarios, como parece deducirse del desarrollo del motivo.

    En concreto, la circunstancia de que la Administración tuviera en cuenta el temporal que ocurrió en el año 2001 no podía producir perjuicio desde el momento en que la Orden aprobatoria del deslinde, entre los tramos M-2 a M-7 ---cuya inclusión se efectúa por aplicación del articulo 3.1.a) de la LC ---, coincide con el deslinde aprobado en 1946, por lo que en estos vértices la línea demanial no se desplazó más al interior del primitivo deslinde.

    En definitiva, que la sentencia aquí impugnada resuelve todas las cuestiones planteadas y cumple, sin lugar a dudas, con la exigencia de motivación de las resoluciones judiciales, de acuerdo con el criterio establecido al respecto por el Tribunal Supremo y por el Tribunal Constitucional en reiteradas sentencias, a la que antes nos hemos referido y de las que son buena muestra, también, respectivamente, la STS esta Sala de 24 de septiembre de 2008 (casación 5949/2004) y la STC 301/2000 de 13 de noviembre , así como las que en ellas se citan.

    QUINTO .- Tampoco podemos acoger los motivos segundo y tercero , cuyo examen se efectúa de forma conjunta dada la conexión existente entre ambos.

    El deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre, cuya importancia no pasó desapercibida a los redactores de la Constitución como pone de relieve el hecho de su específica mención en el artículo 132.2 ---con un claro mandato dirigido al legislador ordinario, consistente en que "(...) en todo caso , [son bienes de dominio público] la zona marítimo terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental"--- , implica, y supone, el ejercicio de una potestad-deber que tiene por finalidad delimitar los bienes que lo integran, ateniéndose a las características de los mismos conforme a lo dispuesto en los artículos 3 , 4 y 5 de la Ley de Costas .

    En el ejercicio de tal potestad-deber, aunque es posible su iniciación también a instancia de interesado (ex artículo 12.1 de la LC y 20.1 de su RC) el protagonismo e impulso es indudablemente administrativo, como así se desprende de la regulación contenida en los artículos 21 a 28 del citado Reglamento que regulan el procedimiento de deslinde. De este conjunto de trámites interesa destacar, de cara a la controversia que nos ocupa, que la norma atribuye a la Administración la carga, una vez acordada la incoación de expediente de deslinde, de "(...) realizar o autorizar, incluso en terreno privado, trabajos de toma de datos y apeos necesarios...". (ex artículo 12.3 de la Ley de Costas y 21.1 de su Reglamento), lo que implica que es a la Administración a quien corresponde realizar, en cualquiera de esas dos formas, por su propio personal o por terceros autorizados, la labor de comprobación de las características naturales de los terrenos a los que la Ley de Costas anuda, en sus artículos 3 , 4 y 5 , su carácter demanial, sin perjuicio de que esa labor primera de comprobación no es definitiva, ya que puede experimentar modificaciones a lo largo de la tramitación del expediente como consecuencia de las alegaciones de particulares, informes de otras Administraciones o incluso rectificaciones de oficio acordada por la Administración.

    Por otra parte, aunque el inicio del procedimiento puede instarse por los particulares, la propia naturaleza del deslinde de este tipo de bienes determina la conveniencia de que se efectue, siguiendo el principio de unidad procedimental, por tramos de costa, de diferente longitud cada uno y según las características homogéneas de cada tramo, siendo habitual la colindancia con un elevado número de fincas pertenecientes a diferentes propietarios, lo que sin duda desaconseja, por razones de eficacia, economía y coherencia, la apertura de una fase de prueba en la que cada propietario colindante, o interesado por cualquier otro título, proponga los medios de prueba que tenga por convenientes para acreditar, en lo que a su parcela concreta se refiere, las características naturales de los terrenos.

    El hecho de que el deslinde afecte a tramos de consta de una longitud considerable ---3.194 mts en el ahora impugnado--- con diferentes propietarios e interesados, hace aconsejable que sea la Administración ---que es el único sujeto de derecho cuya titularidad es el común denominador en el tramo deslindado---, la que adquiera el protagonismo, que, a su vez, es una carga en el sentido procedimental, pues a ella le corresponde acreditar que los terrenos incluidos en el dominio público marítimo terrestre reúnen las características previstas en la norma, y en el sentido económico, ya que debe hacer, por si o por tercero, sufragando los costes, los estudios y las comprobaciones en orden a determinar las características naturales de los terrenos.

    Tal circunstancia no supone, como con acierto señala la sentencia recurrida, ningún tipo de lesión a los derechos ni merma en las posibilidades de intervención del conjunto de interesados en el procedimiento, quienes aunque no se proceda desde el punto de vista formal a la apertura de un periodo de prueba, sí tienen el derecho material en que consiste esa fase, esto es, proponer y adjuntar los medios de prueba que tengan por convenientes en defensa de sus derechos. Es más, la intervención de los titulares está prevista con tal amplitud en el procedimiento de deslinde que en el trámite de 15 días posterior al acto de apeo se les reconoce la posibilidad no solo de presentar alegaciones sino también la de "(...) proponer motivadamente, una delimitación alternativa ".

    Por lo demás, sin perjuicio de que el procedimiento de deslinde es un procedimiento específico que ha de observar en su tramitación los trámites previstos en el Reglamento de Costas ---que no prevé la prueba como una fase específica del mismo, sino la citación para el acta de apeo y los sucesivos trámites de vista del expediente y audiencia en los que los interesados, se insiste, pueden proponer los medios de prueba pertinentes---, debe observarse que en la regulación del procedimiento general contenida en la LRJPA la apertura de prueba tampoco resulta un trámite obligado, sino que, como se indica en el epígrafe 2 del articulo 80 , la apertura del periodo de prueba tendrá lugar "Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija..." .

    Finalmente, en el supuesto de procedimientos iniciados de oficio, como es el caso presente, es práctica administrativa habitual que la Administración determine prima facie la concurrencia o no del presupuesto fáctico previsto en la norma para aplicar la consecuencia jurídica prevista en ésta, sin perjuicio de su carácter provisional, por cuanto es posible su modificación a lo largo de la tramitación procedimental, y ello, tanto si se actúan potestades regladas ---como son las ejercidas en el deslinde---, como discrecionales, debiendo añadirse que la elaboración de estudios, informes o proyectos puede realizarse directamente por la Administración o por terceros habilitados en forma de contratos de asistencia técnica y de consultoría, siendo también práctica habitual que ésta contrate la redacción de tales Proyectos o informes que, al hacerlos suyos la Administración e incorporarlos al expediente, revisten la naturaleza jurídica y eficacia de los documentos o proyectos redactados por la propia Administración, careciendo de naturaleza pericial a los fines pretendidos por la recurrente ---esto es, ratificación o aclaraciones--- pues tampoco esa posibilidad cabe respecto de los informes o proyectos redactados por la propia Administración, sin perjuicio de que, en todo caso, su contenido goza de la presunción iuris tamtum y es posible contrarrestar sus conclusiones o presupuestos fácticos.

    SEXTO .- El motivo cuarto , en el que se insiste en la necesidad de reiterar el trámite de apeo por cada modificación que se introduce a lo largo del procedimiento, tampoco puede ser acogido.

    En el procedimiento de deslinde marítimo-terrestre, el acto de apeo está previsto, por una sola vez, en el articulo 22.2 del Reglamento de Costas , como materialización sobre el terreno de la propuesta de deslinde provisional contenida en la orden de inicio. Ciertamente, esa propuesta provisional es susceptible de modificaciones que, en el caso de revestir carácter sustancial, deben someterse a un nuevo periodo de información pública y de los organismos y de los propietarios colindantes afectados (ex articulo 25 del Reglamento de Costas ). Esta es, pues, la única consecuencia prevista en la norma para las modificaciones sustanciales, sin que, en ningún momento, se indique la necesidad de proceder a un nuevo acto de apeo, cuya ausencia tampoco es causa de indefensión desde el momento en que la intervención de los interesados está garantizada en los términos expuestos.

    SEPTIMO .- El motivo quinto no puede ser acogido.

    La Ley de Costas de 1988, contempla, expresamente, la posibilidad de efectuar nuevos deslindes en tramos que se hubieran deslindado previamente con arreglo a la legislación anterior, tal y como se indica en la Disposición Transitoria Primera , epígrafe 4 de la Ley, al indicar que "En los tramos de costa en que este contemplado el deslinde del dominio público marítimo-terrestre a la entrada en vigor de la Ley de Costas, pero haya de practicarse uno nuevo para adecuarlo a las características establecidas en aquélla para los distintos bienes, los terrenos que resulten comprendidos entre la antigua y la nueva delimitación quedarán sujetos al régimen establecido en el apartado primero de esta disposición" .

    Por otra parte, incluso en los deslindes aprobado con arreglo a la citada Ley de Costas de 1988, el artículo 12.6 de la misma contempla expresamente la posibilidad de efectuar nuevos deslindes cuando se altere, por cualquier causa, la configuración del dominio público.

    En este sentido, es jurisprudencia consolidada de esta Sala que la existencia de un anterior deslinde no impide la realización de otro posterior, al amparo de la vigente Ley de Costas de 1988, lo que se justifica en no haberse incluido en aquél todos los bienes demaniales definidos como dominio público marítimo-terrestre en los artículos 3 , 4 y 5 de dicha Ley . En este sentido, en la STS de 15 de marzo de 2012 , RC 641 / 2009 ---recogiendo lo declarado en la anterior STS de 21 de febrero de 2006 (casación 62/2003 )---, indicamos que "Esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado, entre otras, en sus Sentencias de fechas 14 de julio de 2003 (recurso de casación 4665/98 , fundamento jurídico quinto), 22 de julio de 2003 (recurso de casación 5297/98 , fundamento jurídico tercero), 29 de julio de 2003 (recurso de casación 8106/98, fundamento jurídico quinto ) y 9 de junio de 2004 (recurso de casación 875/2002 , fundamento jurídico primero) que, conforme a lo dispuesto en el artículo 12.6 de la vigente Ley de Costas , el procedimiento de deslinde puede incoarse de oficio o a petición de los interesados no sólo cuando por cualquier causa, física o jurídica, se haya alterado la configuración del dominio público marítimo- terrestre, sino cuando aparezcan datos o circunstancias de los que se pueda deducir que el deslinde realizado no refleja con exactitud las características físicas de los bienes, ya sea para incluirlos en el dominio público marítimo-terrestre o para excluirlos de él, sin que para ello se precise una previa declaración de lesividad ni acudir al procedimiento de revisión de oficio de los actos de la Administración, según la regulación contenida en la Ley de Procedimiento Administrativo Común 30/1992, ya que el deslinde es un procedimiento especial para revisar de oficio o a instancia de cualquier persona interesada la delimitación del dominio público marítimo- terrestre, y por ello el artículo 11 de la Ley de Costas establece que «para la determinación del dominio público marítimo- terrestre se practicarán por la Administración del Estado los oportunos deslindes, ateniéndose a las características de los bienes que lo integran conforme a lo dispuesto en los artículos 3 , 4 y 5 de la presente Ley ".

    En el ejercicio de la potestad-deber de deslinde, tanto si se ejerce por primera vez, como si se vuelven a deslindar terrenos anteriores, la actuación desarrollada no supone dar alcance retroactivo a normas restrictivas de derechos, pues el hecho de que el deslinde impugnado confirme o mantenga en algunos tramos, como aquí ocurre entre los vértices M-2 a M-7, un deslinde anterior, simplemente significa que ese tramo dispone de las características previstas en la nueva Ley de Costas, como así se indica en la Orden Ministerial, en que la justificación de la línea en ese tramo se efectúa primera y fundamentalmente porque cumple los requisitos previstos en el artículo 3.1.a) de la LC, a lo que añade, como razonamiento obiter dicta , que coincide con el deslinde anterior.

    Es, pues, inconsistente la queja de que la Administración ha tenido en cuenta, para determinar el alcance de los mayores temporales conocidos, los anteriores al año 1946, pues aparece acreditado en el expediente que se han tenido en cuenta temporales mucho más recientes, como los del año 2001, como el propio recurrente indica en el motivo primero.

    En fin, la alegación de que se produce la infracción del artículo 4.5 de la Ley de Costas ---porque los terrenos perdieron las condiciones naturales de dominio público, sin que la Administración realizara estudios técnicos que confirmen que los terrenos reúnen los requisitos del demanio natural previstos en el artículo 3 de la LC ---, incurre en el defecto de dar por hecho lo que en realidad es la cuestión, pues hemos podido comprobar que la Orden impugnada motiva la inclusión de los terrenos en el dominio público en el tramo impugnado precisamente por lo contrario, esto es, porque cumplen los requisitos del articulo 3.1.a) de la LC, en los tramos M - 1 a M-7, y del artículo 3.1.b) de la misma Ley , en el tramo M-7 a M-10.

    Finalmente, la jurisprudencia de esta Sala ---es el caso, entre otras, de la STS de 21 de mayo de 2008 ---, ha rechazado la argumentación relativa al carácter retroactivo de la nueva Ley de Costas, en relación con la anterior normativa y con las inscripciones registrales realizadas con base en ella, señalando a tal efecto que "en aras del agotamiento de la efectividad del derecho a la tutela judicial, puede, no obstante, argumentarse que la doctrina de los actos propios no es aplicable al supuesto examinado desde el momento en que la calificación de dominio público de los bienes se apoya en una disposición legislativa de carácter imperativo. El principio de irretroactividad de las normas restrictivas de los derechos individuales admite, según la jurisprudencia constitucional, excepciones justificadas, entre las que figura la privación de derechos por razones de interés general o utilidad pública con la correspondiente indemnización. A este principio responden las disposiciones transitorias de la LC que la sentencia recurrida considera aplicables, según la jurisprudencia constitucional que ha sido citada. Establecida esta justificación, tampoco pueden invocarse los restantes principios de seguridad jurídica y prohibición de la arbitrariedad en que se funda el motivo".

    OCTAVO .- El motivo sexto tampoco puede acogerse, al ser inconsistente la queja que en él se formula.

    Dentro de las dificultades que encierra el recto entendimiento del motivo, en que se reconoce que la aplicación de la Transitoria Primera de la Ley de Costas de 1988 no se planteó como motivo de impugnación, sino como un razonamiento más de la demanda, y que, por ello, no era precisa que la sentencia efectuara un razonamiento detallado de él, no apreciamos que la sentencia infrinja la citada Disposición Transitoria Primera.1 de la citada Ley .

    Tal Disposición ---que establece que " En virtud de lo dispuesto en el artículo 132.2 de la Constitución , los titulares de espacios de la zona marítimo-terrestre, playa y mar territorial que hubieran sido declarados de propiedad particular por sentencia judicial firme anterior a la entrada en vigor de la Ley de Costas pasarán a ser titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre, a cuyo efecto deberán solicitar la correspondiente concesión en el plazo de un año a contar desde la mencionada fecha. La concesión se otorgará por treinta años, prorrogables por otros treinta, respetando los usos y aprovechamientos existentes, sin obligación de abonar canon"---, no constituyó el contenido de ninguna pretensión, que se limitó a impugnar el acto aprobatorio del deslinde, solicitando su anulación, nada más.

    La compensación prevista en esta Disposición Transitoria, que debe comprender también a los propietarios de terrenos que --- como consecuencia de la adecuación de un deslinde anterior a las características establecidas para la definición del demanio marítimo-terrestre en la nueva LC--- se vieron afectados al pasar sus terrenos de propiedad privada a estar comprendidos en el dominio público marítimo terrestre ---por lo que se produce como consecuencia del nuevo deslinde una verdadera privación de derechos que ha de ser objeto de la oportuna compensación ( STS de 21 de junio de 2011 , RC 2824 / 2007)---, constituye el objeto de un procedimiento distinto, específico e independiente del deslinde, que pasa por la solicitud de la concesión por los interesados y la resolución, expresa o presunta del mismo.

    NOVENO .- Tampoco puede merecer mejor suerte el motivo séptimo que, como en el caso anterior, hace supuesto de lo que es la cuestión.

    Las causas por las que se incluyen los terrenos ubicados entre los vértices M-1 a M-10 son las previstas en el articulo 3.1.a ) y b) de la LC y es un hecho comprobado que los terrenos ocupados por las denominadas Casas de Queralt, situadas en esos vértices, son terrenos bajos naturalmente inundables y que están protegidos de la acción de las aguas marinas por la existencia de una escollera de piedra, estando incluido este tipo de protección entre los previstos en el articulo 6.2 del Reglamento de Costas , que considera pertenecientes al dominio público, conforme a lo previsto en el articulo 3.1.a) de la LC los terrenos "(...) naturalmente inundables, cuya inundación por efecto de las mareas haya sido impedida por medios artificiales, tales como muros, terraplenes, compuertas u otros sistemas semejantes..." , siendo lo realmente significativo el carácter inundable, lo que es consecuencia de la cota de los mismos, y que la inundación se impida por medios artificiales, sin que la enumeración de tales medios constituya una relación cerrada de ellos, como se advierte al emplear la expresión "otros semejantes" .

    DECIMO .- Por lo expuesto, procede desestimar el recurso de casación e imponer las costas a la parte recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LRJRA, si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida, procede limitar la cuantía de la condena en costas, en cuando a la minuta correspondiente a la defensa de la Administración recurrida, a la cantidad total de 3.000 euros.

    Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

  1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el Recurso de Casación 6236/2011, interpuesto por D. Justiniano contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en fecha 5 de mayo de 2011, en el Recurso Contencioso-administrativo 571/2009 , la cual, en consecuencia, confirmamos.

  2. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN. Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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