STS, 18 de Julio de 2012

Dª. Micaela, Dª. Raquel, D. Porfirio, D. Santos, Dª. Violeta, Dª. Adolfina, Dª. Beatriz, Dª. Coro, D. Carlos José, D. Jesus Miguel, D. Pablo Jesús, D. Anton, D. Blas, D. Cornelio, D. Enrique, D. Fernando, D. Higinio, Dª. Justa, D. Laureano, Dª. Natalia, D. Narciso, D. Remigio,

D. Severiano, Dª. Serafina, Dª. María Antonieta, Dª. Amparo, D. Carlos Antonio, D. Juan Ignacio, Dª. Casilda, D. Alfonso, D. Bartolomé, D. Cesar, D. Antonio Núñez Agüí, Dª. Felicidad, D. Francisco, Dª. Leonor, Dª. Natividad, D. Jacobo, D. Luciano, D. Olegario, Dª. Tarsila, D. Samuel, D. Vidal, D. Luis Andrés y Dª. Africa interpusieron ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada el recurso número 1162/2008 contra la desestimación presunta, por silencio administrativo del Ministerio de Agricultura y la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, de su solicitud de nulidad de la Orden del Ministerio de Agricultura de 20 de febrero de 1968, que acordó clasificar como Cañada Real, con anchura de 75 metros, la denominada vía pecuaria de Peñaflor, localizada en Íllora (Granada).

Por providencia de 10 de junio de 2008 dicha Sala dio traslado a "la parte por término de diez días a efectos de determinar la competencia para el conocimiento del recurso".

Evacuado dicho trámite por los recurrentes, por el Letrado de la Junta de Andalucía y por el Abogado del Estado, mediante auto de 18 de septiembre de 2008 la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada acordó que "la competencia para conocer del presente recurso corresponde a la Sala de lo Contencioso -Administrativo de la Audiencia Nacional [...]", ante la que se siguió tramitando bajo el número 117/2009 .

En su escrito de demanda, de 21 de julio de 2009, alegaron los hechos y fundamentos de

Derecho que consideraron oportunos y suplicaron que se dictase sentencia "por la que se declare no ajustada a Derecho la inacción referida a la falta de trámite referida a la instada acción de nulidad adoptada por la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía.

- Conjuntamente, se articula contra la Orden Ministerial de 20 de febrero de 1968, dictada por el Excmo. Sr. Ministro de Agricultura (BOE núm. 51 de día 28/02/1968, pág. 3067) por la que se acuerda: Clasificar como Cañada Real, con anchura de 75 metros, la denominada Vía Pecuaria de Peñaflor, localizada en Íllora (Granada); así como se amplía la presente contra el acto secundario de aplicación, o ejecución, de la anterior; seguido bajo el expediente nº: NUM000 por el que se acuerda el deslinde parcial de la vía pecuaria denominada 'Cañada Real de Peñaflor' dictada por Resolución de la Consejería de Medio Ambiente, de fecha 3 de abril de 2009.

- La situación jurídica individualizada de prescripción adquisitiva de aquéllas propiedades inscritas en el Registro de la Propiedad con la antigüedad preceptiva."

Por otrosí interesaron el recibimiento del pleito a prueba.

Con fecha 2 de noviembre de 2009 el Abogado del Estado presentó escrito de alegación previa por falta de competencia objetiva y suplicó a la Sala que dicte "auto en cuya virtud eleve a la Sala Tercera del Tribunal Supremo exposición razonada para que ésta resuelva en definitiva sobre la competencia para conocer del presente recurso".

Oídos la parte recurrente, la Junta de Andalucía y el Ministerio Fiscal, por auto de 2 de marzo de 2010 la Sala de la Audiencia Nacional acordó, conforme a lo solicitado, "elevar a la Sala Tercera del Tribunal Supremo una exposición motivada para que resuelva en definitiva sobre la competencia para conocer del recurso interpuesto [...]".

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo dictó auto en la cuestión de competencia 44/2010 con fecha 16 de septiembre de 2010, en el que acordó:

"Declarar la competencia de esta Sala para conocer del recurso contencioso-administrativo referido en el primer fundamento de esta resolución.

Comuníquese el presente a la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) de la Audiencia Nacional (recurso nº 117/2009 ).

Remítanse las actuaciones, con testimonio de la presente resolución, a la Sección correspondiente de esta Sala para su tramitación."

Recibidas las actuaciones ante esta Sala y tramitado el recurso bajo el número 519/2010, el Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 11 de enero de 2011, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "por la que se declare no haber lugar al mismo, se desestime la pretensión de la parte demandante, al menos en lo que a la Administración del Estado se refiere".

La Junta de Andalucía contestó a la demanda con fecha 12 de abril de 2011 y suplicó a la Sala "sentencia por la que se desestime el recurso interpuesto en lo relativo a la petición de revisión de oficio de la OM aprobatoria de la clasificación de la vía pecuaria inadmitiendo el resto de pretensiones".

No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, por providencia de 26 de abril de 2012 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 17 de julio siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala

Importa, desde un principio, establecer con precisión el objeto del recurso sobre el que debe pronunciarse esta Sala, tal como fue fijado por el auto de 16 de septiembre de 2010 .

La impugnación inicial presentada por Dª Micaela y otros ante la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (sede de Granada) y por éste remitida a la Audiencia Nacional lo fue contra la desestimación por silencio (del Ministerio de Medio Ambiente, por un lado, y de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, por otro) de la acción de nulidad instada frente a una Orden Ministerial de 20 de febrero de 1968. En dicha Orden se aprobó la clasificación de las vías pecuarias del término municipal de Íllora (provincia de Granada) acordando, entre otras, la clasificación como cañada real de la denominada vía pecuaria de Peñaflor. Mediante un acuerdo ulterior de 23 de mayo de 2008, el Consejo de Ministros inadmitió a trámite la petición de D. Cornelio (uno de los recurrentes en el recurso contencioso-administrativo) de que se revisara de oficio la misma Orden del Ministerio de Agricultura de 20 de febrero de 1968. La inadmisión a trámite tuvo por causa la falta de competencia de la Administración General del Estado para resolver sobre las vías pecuarias.

La competencia de esta Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, según ya expusimos en el auto de 16 de septiembre de 2010, se limita en única instancia a los recursos que se deduzcan en relación con los actos y disposiciones del Consejo de Ministros, conforme a lo dispuesto en el artículo 12.1.a) de la Ley de la Jurisdicción . En el caso de autos, dado el tenor de la Disposición adicional 16ª , apartado 1, letra a), de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (en cuya virtud corresponde al Consejo de Ministros la competencia para la revisión de oficio de los actos administrativos nulos o anulables respecto de los actos de los Ministros), somos competentes para conocer de la resolución del Consejo de Ministros que, por vía presunta o de modo expreso, haya rechazado o inadmitido la revisión de oficio pretendida.

En coherencia con esta premisa, cuando mediante el tan citado auto de 16 de septiembre de 2010 declaramos la competencia de esta Sala para conocer del recurso contencioso-administrativo, hicimos expresa referencia al acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de mayo de 2008 como objeto del litigio "referido en el primer fundamento de esta resolución". Sólo a dicho acuerdo expreso (o al presunto de sentido negativo, frente a la acción de nulidad ejercitada por otros interesados) puede extenderse nuestro ámbito de conocimiento jurisdiccional en única instancia.

Es oportuno transcribir lo esencial de dicho Acuerdo del Consejo de Ministros para valorar, ulteriormente, si resulta o no ajustado a Derecho. De su contenido destacamos los siguientes pasajes:

"[...] La solicitud de revisión de oficio de la Orden del Ministerio de Agricultura de 20 de febrero de 1968 se produce en el seno del procedimiento administrativo de deslinde de la vía pecuaria denominada Cañada Real de Peñaflor, situada en el término municipal de Íllora (Granada), iniciado por Acuerdo del Viceconsejero de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía el 10 de enero de 2007. El inicio de las actuaciones materiales de deslinde se anunció en el Boletín Oficial de la Provincia de 28 de junio de 2007, publicación que sirve de notificación a los interesados en el procedimiento y en cuya relación de afectados figura don Cornelio . [...]

[...] En cuanto al fondo de la cuestión, debemos partir del orden de distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas en materia de vías pecuarias, que viene dado por la Constitución y los Estatutos de Autonomía y así, concluir que, en el caso presente, la competencia para resolver la presente acción de nulidad pertenece a la Junta de Andalucía.

[...] El artículo 149.1.23ª de la Constitución atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre la legislación básica sobre vías pecuarias, tal y como aparece en el escrito del interesado. Al respecto, la normativa básica en esta materia viene dada por la Ley 3/1995, de 23 de marzo, que derogó la Ley 22/1974, de 27 de junio, de vías pecuarias, y el Real Decreto 2976/1978, de 3 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de las vías pecuarias, así como cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en esta Ley.

[...] Es de destacar que en la exposición de motivos de la ley vigente y en el artículo 1.1 se declara que el objeto de la ley es establecer la normativa básica aplicable a las vías pecuarias. En el artículo 2, 'Naturaleza jurídica de las vías pecuarias', se definen éstas como bienes de dominio público de las comunidades autónomas y, en consecuencia: inalienables, imprescriptibles e inembargables. Por otra parte, en el artículo 7 se establece que 'corresponde a las comunidades autónomas respecto de las vías pecuarias:

1. El derecho y el deber de investigar la situación de los terrenos que se presuman pertenecientes a las vías pecuarias; b) La clasificación; c) El deslinde. d) El amojonamiento. e) La desafectación. f) Cualesquiera otros actos relacionados con las mismas'. Finalmente, en el artículo 6 de la propia Ley 3/1995, de 23 de marzo, se establece que 'la creación, ampliación y restablecimiento de las vías pecuarias corresponde a las comunidades autónomas en los respectivos ámbitos territoriales'.

[...] De todo lo expuesto hasta ahora se concluye que en el presente caso es competente para resolver las pretensiones deducidas la Junta de Andalucía. [...] A la misma conclusión se llega, a la vista del Estatuto de Autonomía de Andalucía, aprobado por Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, en cuyo artículo 57, en su redacción dada por la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, se establece que 'corresponde a la comunidad autónoma la competencia exclusiva sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.13ª de la Constitución, en materia de: ... b) Vías pecuarias'. A ello hay que añadir el Reglamento de vías pecuarias para la Comunidad Autónoma de Andalucía, aprobado por el Real Decreto 155/1998, de 21 de julio, que en su artículo 8.1 establece lo siguiente: 'Corresponde a la Consejería de Medio Ambiente, respecto de las vías pecuarias: a) La planificación en materia de vías pecuarias. b) La investigación de la situación de aquellos terrenos que se presuman pertenecientes a las vías pecuarias. c) La clasificación. d) El deslinde. e) El amojonamiento. f) La recuperación. g) La desafectación. h) La modificación del trazado. i) Cualesquiera otros actos relacionados con las mismas.

[...] Este orden de distribución de competencias, del que se deduce la competencia de ejecución de la Junta de Andalucía en materia de vías pecuarias, se confirma por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, pudiendo citarse al respecto la sentencia, por todas, de 15 de noviembre de 2004, de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo, Sección 5 ª, de ese alto órgano jurisdiccional.

[...] Además, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 20.1 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico, de acuerdo con el cual, como regla general en materia de traspasos, los expedientes en tramitación correspondientes a los servicios o competencias que estén pendientes de resolución definitiva, antes de la fecha de efectividad de las transferencia, se entregarán a la comunidad autónoma para su decisión, si bien, como excepción, 'los recursos administrativos contra resoluciones de la Administración de Estado se tramitarán y resolverán por los órganos de ésta'. La atribución de la competencia a la Administración del Estado, una vez asumidas las competencias en una materia por las comunidades autónomas, sólo se refiere a los recursos administrativos en sentido estricto, no a la revisión de oficio, cuya naturaleza es diferente a la de aquéllos, regulándose en capítulos distintos del título VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. De lo contrario, dado el carácter imprescriptible de la acción de nulidad, la efectiva y total asunción de competencias en una materia por las comunidades autónomas quedaría indefinidamente pendiente del eventual ejercicio de la potestad de revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho de la Administración estatal. Este criterio, de acuerdo con el cual la revisión de oficio no estaría incluida entre los recursos a los que se refiere el artículo

20.1 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, se recoge en el dictamen del Consejo de Estado de 22 de junio de 2000 (nº de expediente NUM001 ).

[...] De todo lo razonado y expuesto, se concluye que en materia de vías pecuarias la potestad revisora de la Administración General del Estado sobre sus propios actos, cuando estén viciados de nulidad o anulabilidad, ha quedado inhibida por la atribución a las comunidades autónomas de la competencia sobre la gestión de las vías pecuarias; lo contrario daría lugar a un conflicto competencial entre el Estado y la Administración competente, en el caso presente la Junta de Andalucía. Para evitarlo debe procederse, a través de presente acuerdo, a la no admisión de la acción de nulidad instada por el Sr. Cornelio .

[...] Finalmente, es competente para dictar el acuerdo de no admisión el Consejo de Ministros a la vista de la disposición adicional decimosexta, apartado uno, letra a), de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, en la que se establece que será competente el Consejo de Ministros para la revisión de oficio de los actos nulos o anulables respecto de sus actos propios o de los ministros".

La Sala considera que la decisión del Consejo de Ministros que acabamos de transcribir (y, en esa misma medida, la desestimación por silencio de la solicitud de revisión de oficio instada por otras personas sobre la misma Orden) es ajustada a Derecho. Una vez que se ha producido la modificación de competencias sobre la materia que en ella queda reflejada, y a la vista de que la Comunidad Autónoma de Andalucía ostenta las atribuciones específicas sobre clasificación, deslinde y amojonamiento, recuperación, desafectación, modificación del trazado y otras análogas respecto de las vías pecuarias situadas en su territorio, le corresponde a ella y no a la Administración General del Estado revisar, o no, en el seno de los procedimientos dirigidos a declarar de oficio su nulidad de pleno derecho, la Orden Ministerial de 20 de febrero de 1968 que aprobó la clasificación de las vías pecuarias del término municipal de Íllora y declaró, en concreto, como tal la existencia de vía pecuaria Cañada Real de Peñaflor.

La jurisprudencia de esta Sala sobre los órganos competentes para proceder a la revisión de oficio en casos de transferencia de competencias originarias del Estado que han sido ulteriormente asumidas por las Comunidades Autónomas se ha plasmado, además de en la sentencia citada por el acuerdo impugnado, en otras ulteriores como la de 5 de mayo de 2005 (revisión de oficio del Decreto 3410/1969, de 11 de diciembre, relativo a la incorporación de varios municipios al de Castellote, en Teruel) o la de 28 de abril de 2011 (recurso de casación 2309/2007). En esta última confirmamos la dictada por la Sala de instancia que, a su vez, había declarado conforme a Derecho, por motivos de fondo, el acuerdo de 17 de febrero de 2005, de la Junta de Castilla y León, por el que se inadmitió la solicitud de revisión de oficio de la Orden Ministerial de 8 de octubre de 1954, aprobatoria del deslinde de un monte de utilidad pública de los del Catálogo de la Provincia de Soria. En aquella sentencia -que reproduce parte de otra anterior, de 26 de noviembre de 2010- no se discute que la revisión de oficio de una Orden Ministerial corresponde a la Comunidad Autónoma competente en materia de montes, y no a la Administración del Estado que dictó la Orden en el año 1954. Este mismo criterio ha sido mantenido en la muy reciente sentencia de 5 de julio de 2012 al resolver el recurso directo número 216/2011 entablado por el Ayuntamiento de Dos Hermanas contra un Acuerdo del Consejo de Ministros que inadmitió, por falta de competencia, la solicitud de revisión de oficio instada frente a un Decreto de 1937 en materia de demarcación de términos municipales.

Más en concreto, esta Sala ha tenido ocasión de pronunciarse en sus sentencias de 9 de octubre de 2007 (recurso de casación 9034/2003 ) y 6 de julio de 2011 (recurso de casación 3567/2007) sobre la impugnación de sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía que, a su vez, confirmaron la validez de sendas resoluciones de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía que inadmitieron a trámite o bien el recurso extraordinario de revisión deducido contra la Orden Ministerial de 28 de junio de 1963 por la que se aprobó el expediente de clasificación de vías pecuarias del término municipal de Bormujos, en Sevilla, o bien la solicitud de revisión de la Orden Ministerial de 15 de diciembre de 1958, por la que se aprobó la clasificación de las vías pecuarias del término municipal de Alcalá de los Gazules, en Cádiz, respectivamente. En una y otra se da por supuesto que la competencia decisoria corresponde a la Administración de la Comunidad Autónoma -que efectivamente la había ejercitado- y no a la General del Estado.

La aplicación de esta jurisprudencia consolidada determina, pues, que resulte conforme a Derecho la negativa presunta o expresa de la Administración General del Estado (en este caso, el ya referido Acuerdo del Consejo de Ministros que declara su incompetencia) a revisar de oficio la Orden Ministerial de 20 de febrero de 1968.

Dicho lo anterior, y una vez que hemos circunscrito nuestro ámbito objetivo de enjuiciamiento al acuerdo (presunto o expreso) del Consejo de Ministros que declina revisar de oficio la Orden Ministerial de 20 de febrero de 1968, el recurso debe ser desestimado en la medida en que se dirige contra él. Derivadamente, por las consideraciones expuestas en el fundamento jurídico segundo, no nos corresponde pronunciarnos sobre el resto de actos impugnados, expresos o presuntos, que procedan de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Conclusión esta última que, por lo demás, coincide con lo afirmado por los propios recurrentes en el primer fundamento jurídico de su demanda, en el que consideran competente para conocer del recurso a los Juzgados de lo Contencioso-administrativo o a la Sala del Tribunal Superior de Justicia "del lugar donde se radican los inmuebles".

Debemos, pues, dejar imprejuzgado el recurso en cuanto a la resolución presunta, por silencio, de la Comunidad Autónoma respecto a la solicitud ante ella instada para que revisara de oficio la Orden Ministerial de 20 de febrero de 1968, Y, a fortiori, mucho menos podría esta Sala resolver en única instancia sobre la impugnación ulterior ("ampliación" del recurso efectuada en la demanda) de la resolución dictada por Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía el 3 de abril de 2009 mediante la que se acordó en el expediente NUM000 el deslinde parcial de la Cañada Real de Peñaflor.

La acumulación en un mismo proceso de pretensiones contra actos administrativos cuyo enjuiciamiento corresponde a tribunales diferentes ocasiona, en este caso, que en realidad pudiera hablarse de dos recursos diferenciados por el origen de los actos que en ellos se impugnan. Ante dicha acumulación, que ha sido propiciada por los recurrentes, y visto el estado procesal en que se encuentra el recurso único tramitado como tal, la declaración de incompetencia sobre parte del objeto litigioso -más propiamente, sobre las pretensiones relativas a los actos de la Comunidad Autónoma Andaluza- no puede ser efectuada mediante auto, como sería obligado en virtud del artículo 7.3 de la Ley Jurisdiccional, sino mediante una declaración específica en el fallo de la sentencia.

No ha lugar a la imposición de costas al no concurrir temeridad o mala fe en la actuación procesal de las partes.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

Desestimar el presente recurso contencioso-administrativo número 519/2010 interpuesto por Doña Micaela y el resto de personas expresadas en el encabezamiento de esta sentencia en cuanto mediante él impugnan las resoluciones, presuntas o expresas, de la Administración General del Estado (Consejo de Ministros) por las que se rechazó la solicitud de revisar de oficio la Orden del Ministerio de Agricultura de 20 de febrero de 1968, que acordó clasificar como Cañada Real, con anchura de 75 metros, la denominada vía pecuaria de Peñaflor, localizada en Ílora (Granada).

Declarar la incompetencia de esta Sala del Tribunal Supremo para conocer en única instancia del recurso interpuesto por las referidas personas contra los actos, expresos o presuntos, de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andaluza frente a su solicitud de revisión de oficio de la mencionada Orden Ministerial, así como contra la resolución dictada por la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía el 3 de abril de 2009 mediante la que se acordó en el expediente NUM000 el deslinde parcial de la Cañada Real de Peñaflor.

Remitir las actuaciones a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada para que ante ella siga el curso del proceso en relación con los actos administrativos consignados en el apartado precedente.

Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Pedro José Yagüe.- Manuel Campos.- Eduardo Espín.- José Manuel Bandrés.- María Isabel Perelló.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.