STS, 16 de Julio de 2012
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 16 Julio 2012 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Julio de dos mil doce.
Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 2457/2011, sobre derechos fundamentales, interpuesto por la GENERALIDAD VALENCIANA, representada por el Abogado de dicha Generalidad, contra la sentencia nº 614, dictada el 20 de octubre de 2010 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso nº 131/2010 , sobre resolución de 14 de enero de 2010 de la Dirección General de Formación y Cualificación Profesional que negó la exención de la obligación de presentar garantía para obtener el anticipo de la subvención que se había concedido para la realización del planes de formación de trabajadores ocupados, conforme al Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo.
Se ha personado, como recurrida, la UNIÓN SINDICAL OBRERA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA, representada por la procuradora doña Adela Gilsanz Madroño.
Ha comparecido el MINISTERIO FISCAL.
En el recurso nº 131/2010, seguido en la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el 20 de octubre de 2010 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:
"FALLAMOS
1) La estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador DOÑA MARIA LUISA SEMPERE MARTINEZ, en nombre y representación de UNION SINDICAL OBRERA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA, asistido por el Letrado DOÑA VICTORIA BARANDELA AUCEJO, contra la Resolución de 14.1.10 de la Dirección General de Formación y Cualificación Profesional SPO/FL/abs denegatoria de la solicitud de exención de la obligación de presentar garantía por anticipo de la subvención concedida que se declara contraria (a) la Constitución y, en consecuencia, se anula y deja sin efecto.
2) La no imposición de las costas causadas en el presente expediente".
Contra dicha resolución preparó recurso de casación la Generalidad Valenciana, que la Sala de Valencia tuvo por preparado por providencia de 22 de marzo de 2011, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo.
Por escrito presentado el 8 de junio de 2011, el Abogado de la Generalidad Valenciana interpuso el recurso anunciado y, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, pidió a la Sala que dicte sentencia por la que se estime este recurso y se acuerde la anulación de la referida sentencia, declarando la conformidad a Derecho de la resolución administrativa.
Admitido a trámite, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos, y, por providencia de 2 de septiembre de 2011, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida y al Ministerio Fiscal para que formalizaran su oposición.
Evacuando el traslado conferido, la procuradora Sra. Gilsanz Madroño, en la representación que ostenta de la Unión Sindical Obrera de la Comunidad Valenciana, se opuso al recurso por escrito registrado el 18 de octubre del pasado año en el que suplicó la desestimación del recurso y la confirmación de todos los extremos de la sentencia recurrida, con expresa imposición de costas --dijo-- al recurrente.
Por su parte, el Fiscal, en su escrito de 29 de septiembre de 2011, considera que procede desestimar el presente recurso y, por imperativo del artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , imponer las costas al recurrente.
Mediante providencia de 18 de abril de 2012 se señaló para la votación y fallo el día 11 de los corrientes, en que han tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva , Magistrado de la Sala.
La Generalidad Valenciana pretende que anulemos la sentencia dictada en el recurso 131/2010 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el 20 de octubre de 2010 . Esa sentencia acogió las pretensiones de la Unión Sindical Obrera (USO) y anuló la resolución de 14 de enero de 2010 de la Dirección General de Formación y Cualificación Profesional que le negó la exención de la obligación de presentar garantía para obtener el anticipo de la subvención que se le había concedido para la realización del planes de formación de trabajadores ocupados, conforme al Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo.
La Sala de instancia explica que la Ley 17/2008, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Generalidad Valenciana, en su artículo 34 exceptuó la obligación impuesta por el artículo 47 bis del Decreto Legislativo de 26 de junio de 1991 , aprobatorio del texto refundido de la Ley de Hacienda Pública de la Comunidad Valenciana, de presentar garantías para obtener pagos anticipados, entre otras, a las organizaciones sindicales más representativas. Asimismo, señala que ese último precepto exige que las Órdenes de convocatoria fijen las garantías por anticipo de subvenciones que deben constituirse. Ahora bien, entiende que aquél artículo 34, cuando incluye a los sindicatos más representativos entre los eximidos de prestar dichas garantías, no impide necesariamente que los demás también se beneficien de esa excepción. Por eso, dice, no considera necesario plantear la cuestión de inconstitucionalidad sobre el precepto. Y es que la Sala de Valencia entiende que en esta materia debe seguirse el criterio expresado por nuestra sentencia de 19 de julio de 2010 (casación 897/2007 ) --la cita por ser entonces la más reciente-- consistente en que, a diferencia de cuanto hace a las actividades de representación institucional, para las que se asegura a los sindicatos más representativos una posición específica, "no existe una razón objetiva, razonable y válida que justifique la diferenciación" de los demás y, en particular, no hay la que justifique que no se les exonere también a los restantes de la presentación de garantías para obtener el anticipo en cuestión.
Por esas razones, la sentencia considera que la actuación administrativa ha vulnerado el principio de igualdad y el derecho fundamental a la libertad sindical y falla en consecuencia.
Los motivos de casación que interpone la Generalidad Valenciana contra esta sentencia, invocando el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción , son los que, seguidamente, se resumen.
(1º) La sentencia soslaya el rango de Ley de la disposición que estableció la obligación de presentar un aval para percibir los anticipos de las subvenciones sin que conste que por la Sala de Valencia se plantease la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad. Para la Generalidad Valenciana este proceder va en contra de la doctrina sentada por este Tribunal Supremo en las sentencias de 22 de julio de 1997 y 11 de febrero de 1989 . Además, infringe el artículo 5.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial .
(2º) También vulnera la sentencia recurrida la doctrina del Tribunal Constitucional mantenida en las sentencias 65/1982 , 26/1985 , 72/1985 , 98/1985 , 39/1986 , 7/1990 , 32/1990 , 184/1991 , 213/1992 y 147/2001 . Conforme a ella la representatividad es un criterio objetivo determinante de una diferencia de trato que no puede considerarse discriminatoria. De ahí que la denegación de la solicitud de exención de la fianza sea conforme a los artículos 14 y 28.1 de la Constitución dado que estas organizaciones tienen, por su menor representatividad, menos solvencia.
En su escrito de oposición USO nos dice, sobre el primero de los motivos, que es consolidada doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo que no cabe, por contrario a la libertad sindical, discriminar a los sindicatos que no son más representativos en el acceso a las subvenciones para fines sindicales. Menciona al respecto la misma sentencia 147/2001 del Tribunal Constitucional invocada por la recurrente y las de esta Sala y Sección de 19 de diciembre de 2007 , 14 de julio de 2009 (casación 3794/2007) y 15 de febrero de 2010 (casación1985/2008), entre otras. Y subraya que la exención de la presentación de avales para recibir los anticipos de las subvenciones, por las ventajas que reporta, entre ellas el ahorro de costes financieros, supone en la práctica una subvención para los sindicatos más representativos y, si la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha concluido que las subvenciones para la realización de cursos de formación han de ser accesibles para todos los sindicatos, es una consecuencia natural que también se vean eximidos de la presentación de los avales controvertidos.
Al segundo motivo opone USO que el artículo 34.11 de la Ley valenciana 17/2008 se limita a establecer una serie de derechos de los sindicatos más representativos pero no niega ni impide que otros sindicatos puedan también gozar de ellos. Y que la mayor representatividad no justifica cualquier trato diferente para los que no la tienen ya que ha de ser, en todo caso, proporcionado. Además, por lo que hace a la supuesta menor solvencia de los que no son más representativos, dice que se trata de un argumento erróneo e inconsistente. Observa al respecto que el aval garantiza la devolución del importe de la subvención para el caso de que se destine a una finalidad distinta de la prevista por la norma y que la Administración valenciana no puede presuponer que USO gestiona incorrectamente las subvenciones. Además, se refiere a un sindicato más representativo que, según los medios de comunicación, no justificó el destino dado a las subvenciones en el período 1996-2001. Por otro lado, resalta que tamaño y solvencia no van de la mano y que, en un sindicato, los ingresos principales son los que provienen de las cuotas de sus afiliados, cosa que sucede en USO, que siempre ha tenido una cuota alta, mayor que la de sindicatos más representativos, lo cual le da estabilidad económica interna.
El Ministerio Fiscal propugna la desestimación del recurso de casación. A su parecer, debe entenderse, con la sentencia recurrida, que la exigencia a un sindicato menos representativo de una garantía para percibir el anticipo de una subvención que se le ha concedido lesiona los derechos fundamentales a la igualdad y a la libertad sindical, pues supone una discriminación arbitraria sin fundamento objetivo.
Los motivos de casación que, dada su estrecha relación, examinamos conjuntamente, no pueden prosperar pues la sentencia se ajusta a la jurisprudencia de esta Sala y a la doctrina del Tribunal Constitucional en lo que se refiere a la cuestión de fondo.
En efecto, la jurisprudencia viene distinguiendo, como hace la sentencia de esta Sala y Sección de la que, por ser entonces la más reciente, se hace eco la recurrida, entre la posición que a los sindicatos más representativos corresponde en todo aquello que hace a su faceta institucional y la que ostentan en otros planos. En particular, se ha preocupado esa jurisprudencia por afirmar que, en materia de subvenciones para actividades de formación y en otras análogas, no cabe excluir como posibles beneficiarios de las mismas a los sindicatos que no tienen la condición de más representativos [ sentencia del Tribunal Constitucional 147/2001 y las que en ella se citan y la del Tribunal Supremo de 13 de mayo de 2011 (casación 1997/2009 ) y las que en ella se citan]. Por tanto, el fallo de la sentencia de instancia se ajusta a esa jurisprudencia y, en la medida en que esta última se basa en la interpretación de los artículos 14 y 28.1 de la Constitución , es respetuosa con los derechos que reconocen estos preceptos. No cabe, en consecuencia, considerar justificada a los efectos indicados, la diferencia basada en el tamaño ni es posible deducir de ella, sin más, mayor o menor solvencia.
Por lo que se refiere a los aspectos formales sobre los que llama la atención la Generalidad Valencia --haber soslayado la sentencia la obligación impuesta por una norma legal sin plantear la cuestión de inconstitucionalidad-- y la irregularidad que, según ella, esto supone, la sentencia explica bien cómo llega a la conclusión que expresa en el fallo. En realidad, lo que hace la Sala de Valencia es interpretar unas disposiciones legales emanadas de la Comunidad Autónoma y, desde el sentido que considera procedente atribuir a esos preceptos legales valencianos, enjuicia la resolución administrativa impugnada. Entiende la sentencia impugnada que el tenor del artículo 34.11 de la Ley 17/2010 no impide que los sindicatos que no son más representativos se beneficien también de la exención que establece a la obligación prevista por el artículo 47 bis del Decreto Legislativo de 26 de junio de 1991 , conclusión que alcanza teniendo presente la jurisprudencia sobre el derecho a la libertad sindical y el principio de igualdad. Por eso, no plantea cuestión de inconstitucionalidad sobre aquel precepto: entiende que puede ser interpretado de la forma que conocemos y así es posible evitar el reproche que, de otro modo, se le podría hacer desde la perspectiva material expuesta. La sentencia no soslaya, pues, la Ley sino que la interpreta y aplica conforme a las pautas indicadas.
Teniendo en cuenta que la solución alcanzada por la sentencia es, en cuanto al fondo, conforme con la jurisprudencia a la que nos hemos referido y, por tanto, a los artículos 14 y 28.1 de la Constitución , y que la interpretación de las normas autonómicas corresponde a las Salas competentes de los Tribunales Superiores de Justicia [sentencia del Pleno de esta Sala Tercera de 30 de noviembre de 2007 (casación 7638/2002)], debemos, según anunciamos antes, desestimar estos motivos y el recurso de casación de la Generalidad Valenciana, pues no incurre en las infracciones que se le imputan.
A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 2.500 . Para la fijación de la expresada cantidad tenemos en cuenta los criterios que seguimos habitualmente en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
Que no ha lugar al recurso de casación nº 2457/2011, interpuesto por la Generalidad Valenciana contra la sentencia nº 614, dictada el 20 de octubre de 2010, por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana y recaída en el recurso 131/2010 , e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación en los términos señalados en el último de los fundamentos.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
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