STS, 5 de Julio de 2012

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 20 de mayo de 2010 (recurso 584/2008 ) en la que se estima el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Juan Ignacio en representación de la asociación Club de Camping Las Marismas contra la resolución del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino de 11 de junio de 2008 por la que se aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre de tramo de costa de unos 1962 metros de longitud, que comprende la marisma de Misiego, desde el camping "Fin de Siglo", en el término municipal de Villaviciosa (Asturias), resolución que se anula al apreciar la caducidad del procedimiento de deslinde; sin hacer imposición de las costas procesales ocasionadas.

En el proceso que dicha sentencia vino a resolver la parte actora solicitaba la anulación del deslinde impugnado aduciendo la caducidad del expediente así como la inconstitucionalidad de la resolución impugnada por vulneración del artículo 33 de la Constitución .

La sentencia declara la caducidad del procedimiento de deslinde por haber sido resuelto cuando ya había transcurrido el plazo de 24 meses que establece el artículo 12.1 de la Ley de Costas , según la redacción dada a dicho precepto por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, que es la que se considera aplicable al caso. Sobre esta cuestión se exponen en el fundamento jurídico segundo de la sentencia las siguientes razones:

(...) SEGUNDO: Fundamenta la caducidad del expediente de deslinde en el transcurso del plazo de 24 meses establecido por el artículo 12 de la Ley de Costas sin habérsele notificado la resolución del deslinde.

Señala que por resolución de 31 de mayo de 2006 la Dirección General de Costas autorizó la incoación del expediente de deslinde y que la Orden impugnada se dicta en fecha 11 de junio de 2008, cuando ya había transcurrido dicho plazo, siendo notificada con posterioridad a la Asociación recurrente.

La Abogacía del Estado en su escrito de contestación a la demanda se opone a dicho motivo alegando que si bien no ignora la doctrina de la Sala recogida entre otras en su sentencia de 23 de enero de 2008 (Rec. 97/2006 ) al no ser firmes las sentencias que recogen dicha doctrina y hasta tanto no exista un pronunciamiento explícito del TS al respecto, considera que ni la modificación del artículo 12.1 de la Ley de Costas por la Ley 53/2002 , ni la promulgación de la Ley 4/1999, hacen aplicable el instituto de la caducidad a los procedimientos de deslinde. Es decir no entra a cuestionar el cómputo del plazo de caducidad, sino que se basa en la no aplicación de dicha institución al expediente de deslinde.

Para resolver dicho motivo de impugnación hay que tomar en consideración que nos hallamos ante un procedimiento de deslinde incoado de oficio en 2006 y al que según doctrina reiterada de esta Sala, de la que es exponente la citada sentencia de 23 de enero de 2008 invocada por la Abogacía del Estado, resulta aplicable el plazo de caducidad de 24 meses, que establece el artículo 12.1 de la Ley 22/1988, de Costas , después de la reforma operada por la Ley 53/2002, vigente al tiempo de incoación del procedimiento en cuestión.

La citada Ley 53/2002, introduce un nuevo párrafo en el apartado 1 del artículo 12 de la Ley de Costas , con la siguiente redacción " El plazo para notificar la resolución de los procedimientos de deslinde será de veinticuatro meses".

La actora toma como fecha inicial del citado plazo de caducidad la de la resolución de la Dirección General de Costas autorizando la incoación del expediente de deslinde, de fecha 31 de mayo de 2006.

Sin embargo la Sala viene entendiendo véase, entre otras, la SAN, de 28 de enero de 2009 (Rec. 347/2006 ) que ese plazo de 24 meses aplicable a los procedimientos iniciados con posterioridad al 1 de enero de 2003, se computa desde la fecha del acuerdo de iniciación, al amparo de lo dispuesto en el artículo 42.3.a) de la LRJPAC.

Acuerdo de incoación del expediente de deslinde al que la Ley de Costas atribuye la producción de importantes efectos. Así su artículo 12 , dispone:

"3 La incoación del expediente de deslinde facultará a la Administración del Estado para realizar o autorizar, incluso en terreno privado, trabajos de toma de datos y apeos necesarios, sin perjuicio de las indemnizaciones que sean procedentes por los daños y perjuicios causados y a resultas del deslinde que se apruebe definitivamente." (....)

5. La providencia de incoación del expediente de deslinde implicará la suspensión del otorgamiento de concesiones y autorizaciones en el dominio público marítimo-terrestre y en su zona de servidumbre de protección, a cuyo efecto deberá publicarse acompañada de plano en que se delimite provisionalmente la superficie estimada de aquél y de ésta. La resolución del expediente de deslinde llevará implícito el levantamiento de la suspensión".

En el caso de autos, la Dirección General de Costas autoriza a la Demarcación de Costas de Asturias la incoación del deslinde en cuestión por resolución de 31 de mayo de 2006.

Dicha resolución se recibe en la Demarcación de Costas en Asturias el 7 de julio de 2006, tal y como figura en el sello de entrada estampado sobre la misma, obrante al folio 7 de una carpeta azul que forma parte del expediente de deslinde.

En consecuencia, la providencia o resolución de incoación del expediente de deslinde no pudo dictarse con anterioridad a dicha fecha.

La resolución impugnada señala en su Antecedente II que la providencia de incoación del expediente de deslinde se publicó en el BOP, en el Tablón de Anuncios del Ayuntamiento y en un diario de los de mayor circulación de la zona, pero omite toda referencia a la fecha de la citada providencia.

En los anuncios remitidos por la Demarcación de Costas de Asturias con fecha 3 de agosto de 2006 -folios 11 y siguientes de la citada carpeta del expediente de deslinde- para su publicación en dichos medios, tampoco se alude a la fecha de dicha providencia o de la resolución de incoación del expediente de deslinde.

Por esa razón y no constando en el expediente remitido la citada resolución se acordó suspender el señalamiento efectuado en fecha 20 de enero de 2010, al objeto de recabar de la Administración copia de la providencia o resolución de incoación del expediente, a lo que se contestó que no constaba en el expediente la citada resolución.

Por otra parte, la resolución aprobatoria del deslinde de fecha 11 de junio de 2008 se intentó notificar por correo certificado con acuse de recibo a la Asociación "Club de Camping Las Marismas" (Eduardo San Martín Gómez) Ctra Villaviciosa. Urb. La Guía 46 Gijón, en fecha 23 de julio de 2008, resultando infructuosa por dirección incorrecta, siendo finalmente notificada en el domicilio de la Asociación el 6 de agosto de 2008.

De todo lo cual se desprende, que si bien no ha podido determinarse la fecha de incoación del expediente de deslinde a pesar de los intentos realizados al respecto, lo cierto es que con fecha 7 de julio de 2006 se recibe en la Demarcación de Costas en Asturias la resolución de la Dirección General de Costas autorizando el expediente de deslinde, por lo que dicha incoación pudo efectuarse en cualquier momento a partir de esa fecha hasta el 3 de agosto de 2006 en que se remiten los anuncios al BOP, Tablón de Anuncios etc, para la publicación de la iniciación del expediente de deslinde.

En atención a dicha circunstancia y tomando en consideración que la Administración que es la que puede arrojar luz sobre el particular no lo ha hecho y que esa indeterminación no puede ir en perjuicio de la recurrente que es ajena a la misma, considera la Sala que el cómputo del citado plazo de caducidad de 24 meses debe efectuarse a partir del 7 de julio de 2006 . Por lo cual, habiéndose intentado la notificación de la resolución aprobatoria del deslinde en fecha 23 de julio de 2008 , y con independencia de si dicho intento de notificación puede entenderse o no válido a los efectos del artículo 58.4 LRJPAC, cuestión en la que no se considera necesario profundizar, lo cierto es que cuando dicho intento de notificación se produce ha transcurrido ya en exceso el citado plazo de caducidad de 24 meses.

Procede, en consecuencia, al haberse dictado la OM de deslinde fuera del plazo de 24 meses establecido en el artículo 12.1 de la Ley de Costas , declarar la caducidad del procedimiento de deslinde; sin perjuicio de que la Administración pueda, en su caso, incoar nuevo procedimiento de deslinde ya que los bienes de dominio público marítimo-terrestre son imprescriptibles, conforme preceptúan los artículos 132.1 de la Constitución y 7 de la Ley de Costas

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Por todo ello, la sentencia de instancia estima el recurso contencioso-administrativo y anula la resolución que aprobación del deslinde por haber sido dictada cuando ya se había producido la caducidad del procedimiento.

El Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 1 de septiembre de 2010 en el que formula un único motivo de casación, al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , alegando la infracción del artículo 44.2 de la Ley 30/1992 , así como el artículo 92.4 del mismo texto legal , al atribuir el efecto de la caducidad al transcurso del plazo establecido en el artículo 12.1 de la Ley de Costas cuando el procedimiento de deslinde no es un procedimiento en el que se ejerciten potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen y, en cualquier caso, al concurrir un interés general contrario a este efecto.

Termina el escrito solicitando que se estime el recurso, casando y anulando la sentencia recurrida, para, en su lugar, resolver desestimando el recurso contencioso-administrativo y declarando la conformidad a derecho de la resolución del Ministerio de Medio Ambiente de 11 de junio de 2008.

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala de 7 de octubre de 20101 se acordó admitir a trámite el recurso de casación y la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, conforme a las reglas de reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por diligencia de ordenación de 26 de noviembre de 2010 se acordó dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalizase su oposición, lo que llevó a cabo la representación de la asociación Club de Camping Las Marismas mediante escrito presentado el 13 de enero de 2011 en el que señala que es acertada la declaración de caducidad del procedimiento de deslinde y que no resultan de aplicación la jurisprudencia ni las sentencias de la Audiencia Nacional invocadas por la Administración del Estado pues están referidas a normas anteriores a la reforma de la Ley de Costas llevada a cabo por la Ley 53/2002, que es la aplicable al caso, y en la que se incluye en el artículo 12.1 un segundo párrafo, que antes no existía, según el cual el plazo para la notificar la resolución de los procedimientos de deslinde será de 24 meses. La parte recurrida señala que, en el caso aquí examinado, el citado plazo para resolver está en vigor años antes del momento de la incoación del expediente de deslinde, y es, por tanto, plenamente aplicable. Termina el escrito solicitando la desestimación del recurso de casación.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 3 de julio de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación nº 3982/2010 lo dirige la Administración del Estado contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 20 de mayo 2010 (recurso contencioso- administrativo 584/2008 ) en la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Juan Ignacio , en representación de la asociación denominada Club de Camping Las Marismas, contra la resolución del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino de fecha 11 de junio de 2008 por la que se aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre de tramo de costa de unos 1962 metros de longitud, que comprende la marisma de Misiego, desde el camping "Fin de Siglo", en el término municipal de Villaviciosa (Asturias), resolución que la sentencia anula al apreciar la caducidad del procedimiento de deslinde.

Han quedado señalados en el antecedente segundo los datos y razones con los que la Sala de instancia fundamenta la estimación del recurso contencioso-administrativo, que se basa, como hemos visto, en la apreciación de la caducidad del procedimiento. Procede entonces que pasemos a analizar el único motivo de casación aducido por la Administración del Estado, cuyo enunciado y contenido hemos resumido en el antecedente tercero.

Según hemos visto, en el motivo de casación se alega la infracción del artículo 44.2 de la Ley 30/1992 y del artículo 92.4 del mismo texto legal , porque la sentencia atribuye el efecto de la caducidad al transcurso del plazo establecido en el artículo 12.1 de la Ley de Costas siendo así que el de deslinde no es un procedimiento en el que se ejerciten potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen y, en cualquier caso, al concurrir un interés general contrario a este efecto de la caducidad. Pues bien, desde ahora anticipamos que el motivo de casación debe ser desestimado.

Ante todo, debemos destacar que nadie cuestiona los hechos determinantes del cómputo del plazo efectuado por la Sala de instancia, del que resulta que transcurrieron más de veinticuatro meses desde que se inició la tramitación del procedimiento, 7 de julio de 2006, hasta que se intentó la notificación de la resolución aprobatoria del deslinde, 23 de julio de 2008. Y, partiendo de tales datos, es innegable que el procedimiento fue incoado no solo con posterioridad a la reforma de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, sino también con posterioridad a la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que entró en vigor el día 1 de enero de 2003, y que introdujo un nuevo párrafo en el apartado 1 del artículo 12 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , con la siguiente redacción: "el plazo para notificar la resolución de los procedimientos de deslinde será de veinticuatro meses".

La Sala de instancia declara la caducidad del procedimiento de deslinde señalando que es aplicable, por razones temporales, el plazo de 24 meses previsto en el artículo 12.1 de la Ley de Costas según la redacción que le dio la Ley 53/2003, dado que el procedimiento se inició con posterioridad a la entrada en vigor de dicha norma. Pues bien, compartimos plenamente las razones que expone la Sala de instancia y la conclusión a la que llega.

En nuestra sentencia de 6 de octubre de 2011 (casación 3289/2008 ), ya tuvimos ocasión de pronunciarnos sobre las mismas cuestiones planteadas en el presente recurso de casación. También en aquel caso la Administración del Estado -recurrente en casación- sostenía que el instituto de la caducidad no es de aplicación los procedimientos de deslinde. Pues bien, debemos reiterar aquí la respuesta que dimos a ese planteamiento en la mencionada sentencia de 6 de octubre de 2011 , de cuyo fundamento jurídico segundo, en el que se citan otros pronunciamientos anteriores, extraemos los siguientes párrafos:

(...) antes de que resultase de aplicación la reforma del artículo 12.1 de la Ley de Costas introducida por la Ley 53/2002, esta Sala ya declaró que el instituto de la caducidad era de aplicación respecto de los procedimientos de deslinde iniciados con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero, pues, según una jurisprudencia consolidada, en relación a la caducidad de estos procedimientos (tanto los deslindes de vías pecuarias como los del dominio público marítimo- terrestre) la solución debía ser distinta según que, atendiendo a la fecha de inicio del procedimiento de deslinde, sean de aplicación los preceptos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en su redacción originaria, o en la redacción que les dio la Ley 4/1999, de 13 de enero.

Así, la sentencia de 26 de mayo de 2010 (casación 2842/2006 ), citando doctrina consolidada de la Sala en relación al deslinde de vías pecuarias, vino a establecer la misma conclusión respecto a la caducidad de los procedimientos de deslinde del dominio público marítimo-terrestre iniciados con posterioridad a la Ley 4/1999 (...).

Además, el fundamento jurídico sexto de dicha sentencia de 26 de mayo de 2010 (casación 2842/2006 ) señala:

"(...) SEXTO (...) Esta interpretación es la que consideramos más acorde con los objetivos que inspiraron la reforma introducida por Ley 4/1999, de 13 de enero, en el procedimiento administrativo común, al señalar en su Exposición de Motivos que «respecto al procedimiento para hacer efectiva la resolución, se parte de la premisa de que un procedimiento administrativo que no sea ágil y breve es difícil que pueda ser una institución al verdadero servicio a los ciudadanos», y más adelante se refiere a los casos en que la Administración ejercita potestades de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, «en los que los interesados podrán entender caducado el procedimiento»».

En el caso que nos ocupa, hemos visto que el procedimiento de deslinde se inició después de la entrada en vigor de la modificación operada por la Ley 53/2003, por lo que resultaba aplicable el plazo de veinticuatro meses establecido en el artículo 12.1 de la Ley de Costas , transcurrido el cual, sin que se haya dictado y notificado resolución expresa, ha de entenderse producida la caducidad del expediente, a tenor de lo establecido en el artículo 44.2 de la Ley 30/1992 , por tratarse de un procedimiento iniciado de oficio en el que la Administración ejercita potestades de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen. Y no resulta aplicable al caso que examinamos la jurisprudencia invocada por la Administración del Estado recurrente - sentencias de 29 de Julio de 2005 (recursos de casación 3805/2002 y 1062/2002 ) y 22 de Julio de 2005 (recurso de casación 886/2002 y 1051/2002 )-, pues dichos pronunciamientos se refieren a supuestos los que la normativa aplicable era distinta (la Ley 30/1992 en su redacción originaria, que daba un tratamiento diferente a la caducidad; y la Ley de Costas en su redacción anterior a la reforma dada por Ley 53/2003, que no establecía un plazo máximo para la resolución del expediente de deslinde)"...

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Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado. Ello comporta la imposición de las costas a la parte recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ; si bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo, atendiendo a la índole del asunto, a la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso, y también a la circunstancia de que la Administración del Estado recurrente reitera en el motivo de casación los mismos argumentos que ya antes de la interposición de este recurso habían sido desestimados por esta Sala, la cuantía de la condena en costas debe quedar limitada a la cifra de tres mil euros (3.000 €) por el concepto de honorarios de defensa de la asociación Club de Camping Las Marismas parte recurrida.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .