STS, 28 de Junio de 2012

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 3 de marzo de 2009 (recurso contencioso-administrativo 254/2007 ) en la que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad Sands Beach Resort, S.L contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 22 de septiembre de 2006 en la que se acuerda aprobar el deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre del tramo de costa, de unos 7460 metros de longitud, comprendido desde el lugar conocido como "El Oriente" hasta la ensenada de Los Mármoles, términos municipales de Arrecife y Teguise, isla de Lanzarote (Las Palmas), sin hacer imposición de las costas procesales.

En su fundamento primero la sentencia impugnada fija el objeto del recurso y expone los motivos de impugnación aducidos por la demandante en defensa de sus pretensiones, en los siguientes términos:

(...) PRIMERO: Se impugna en el presente recurso contencioso-administrativo la desestimación por silencio del recurso de reposición interpuesto contra la resolución del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 22 de septiembre de 2006 por la que se aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 7.460 metros de longitud, comprendido desde el lugar conocido como "El Oriente" hasta la ensenada de "Los Mármoles", términos municipales de Arrecife y Teguise, isla de Lanzarote (Las Palmas) según se define en los planos fechados en febrero de 2006 y firmados por el Jefe de la Demarcación.

Comienza la demanda relatando que su representada es titular de una finca, conocida como parcela 243 del Plan de Ordenación de Costa Teguise, inscrita en el Registro de la Propiedad de Arrecife, libro 279 de la Sección Teguise, finca nº 33.578, finca que quedaba fuera del deslinde realizado por Orden de 28 de febrero de 1979 que concluía en el borde externo del paseo marítimo de la Playa de los Charcos.

Que en la citada finca se construyó entre los años 1986 y 1987 y con la autorización de Demarcación de Costas, un lago artificial mediante las oportunas obras de canalización de la toma de agua de mar; que los terrenos en que se ubicó el lago formaban parte de una antigua salina y que sobre la citada finca se ha construido una urbanización con bungalows, habiendo quedado afectados por la servidumbre de transito las terrazas y jardines de los bungalows de la primera línea de mar.

Considera la actora, que en los citados terrenos no concurren los presupuestos establecidos en los artículos 3.1.a) de la Ley de Costas y 43.6 del Reglamento de Costas , aplicados por la resolución recurrida para su inclusión en el demanio. Aporta documentación, entre la que cabe citar un dictamen jurídico sobre la inclusión en el demanio del lago artificial e islote construidos en la finca de la actora, realizado por la Catedrática de Derecho Civil Sra. Adoracion

Aduce motivos de impugnación formales y de fondo. Entre los primeros invoca los siguientes:

a) Inadecuación del procedimiento y falta de competencia de la Demarcación de Costas para tramitar el expediente de deslinde, por cuanto el procedimiento de deslinde se inició en 1987 estando en vigor la Ley de Costas de 1969 y no se concluyó al amparo de dicha Ley sino de acuerdo con la Ley de Costas de 1988, sin comunicar dicha circunstancia a los interesados. Además no se autorizó a la Demarcación de Costas en Canarias para la tramitación del deslinde de acuerdo con la nueva normativa.

b) Caducidad del procedimiento de deslinde al no haberse respetado el plazo de 24 meses establecido en el artículo 12.1 de la Ley de Costas para notificar la resolución de los procedimientos de deslinde.

c) Falta de motivación del deslinde aprobado, al no haberse pronunciado la OM aprobatoria del deslinde acerca de cuestiones alegadas por la hoy recurrente relativas la falta de adecuación del deslinde a las características contempladas en el artículo 3.1.a) de la Ley de Costas y 43.6 de su Reglamento.

En cuanto a los motivos de fondo esgrime:

d) Falta de adecuación a derecho del deslinde aprobado, por cuanto no debió haberse incluido en el demanio el lago artificial ni el islote artificial construidos sobre la parcela de la actora.

e) Insuficiencia de la concesión como indemnización por la "expropiación realizada".

f) Se refiere a la servidumbre de transito con la que están gravadas las villas y jardines, y se alega que sus propietarios deben ser indemnizados al imponérseles una autentica privación de una facultad consustancial a su derecho de propiedad

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Una vez examinados y desestimados, en el fundamento segundo de la sentencia, los motivos de impugnación relativos a la inadecuación del procedimiento y falta de competencia de la Demarcación de Costas, la Sala de instancia aborda, en el fundamento tercero, la cuestión relativa a la caducidad del procedimiento de deslinde, desestimándola por considerar que con anterioridad a la introducción del plazo de 24 meses previsto en el artículo 12.1 de la Ley de Costas , en la redacción dada por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y Orden Social, el procedimiento de deslinde no estaba sujeto a plazo. La Sala de instancia se pronuncia sobre esta cuestión en los siguientes términos:

(...)TERCERO.- La caducidad del procedimiento de deslinde se invoca por la actora con base en haberse rebasado el plazo de 24 meses, establecido en el artículo 12.1 de la Ley de Costas , para notificar la resolución de los procedimientos de deslinde.

Para analizar dicha cuestión hay que tener en cuenta, la fecha de incoación del expediente de deslinde, que tuvo lugar en 1987, con anterioridad a la introducción del plazo de 24 meses previsto en el artículo 12.1 de la Ley de Costas en la redacción dada por la ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que entró en vigor el día 1 de enero de 2003.

Al no establecerse un régimen transitorio para la aplicación de esta norma, debe aplicarse por analogía, el criterio contenido en la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 30/1992 , según la cual no será de aplicación dicha norma a los procedimientos administrativos ya iniciados a la entrada en vigor de la Ley, y, por lo tanto, el plazo de 24 meses en cuestión no sería aplicable al caso de autos, sino solo a los procedimientos iniciados con posterioridad al 1 de Enero de 2003.

Antes de dicha reforma, viene entiendo la Sala (SSAN, Sec. 1ª, de 2 de julio de 2007 (Rec. 71/2005 ) y de 12 de diciembre de 2007 (Rec. 227/2005) entre las más recientes) con fundamento en diversas sentencias del Tribunal Supremo , que el procedimiento de deslinde no esta sujeto a plazo.

Así, la STS de 6 de septiembre de 2005 señaló sobre esta cuestión que "Como declaramos en nuestras Sentencias de 19 de mayo de 2004 y 2 de junio de 2004, reiterando lo expresado en la anterior de fecha 31 de marzo de 2004 (recurso de casación 5371 de 2001), ni la Ley ni el Reglamento de Costas tienen establecido un plazo máximo para dictar resolución, sin que pueda aplicarse el supletorio de tres meses, que establecía el artículo 42.2 de la referida Ley 30/92 , ya que el procedimiento en cuestión fue iniciado de oficio y no a solicitud de los interesados, sin que, además, pueda calificarse de limitador o restrictivo de derechos, pues el procedimiento de deslinde tiene como finalidad la protección del interés general en declarar o constatar el dominio público marítimo terrestre definido por la Ley, e incluso, en los procedimientos iniciados a instancia de los particulares, el artículo 92.4 de la repetida Ley 30/92 prevé la inaplicabilidad de la caducidad cuando la cuestión suscitada afecte al interés general o fuese conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, razones que, como ya declaramos en nuestras tres Sentencias anteriores, no permiten que prospere el primer motivo de casación alegado".

La STS, Sala 3ª, de 23 de enero de 2007 (Rec. 5837/2003 ) insiste en el carácter especial del procedimiento de deslinde y en la línea de la anterior señala "La propia y específica naturaleza del procedimiento de deslinde, puesta de manifiesto con reiteración por la Sala, conduce a ratificar tal pronunciamiento. Efectivamente, el procedimiento de deslinde, contemplado en el capítulo III del título I de la Ley de Costas 22/1998, de 28 de julio , tiene como finalidad constatar y declarar que un suelo reúne las características físicas relacionadas en los artículos 3 , 4 y 5 de dicha Ley ; actividad en la que destacan y sobresalen, por encima de los concretos intereses de los particulares afectados por tal constatación y declaración, los intereses generales derivados de la materialización física ---en que el deslinde se concreta--- del dominio público marítimo terrestre, legalmente definido en los anteriores preceptos y que con el deslinde se ve dotado de mayor seguridad jurídica.

Tal naturaleza del procedimiento de deslinde, obviamente, no encaja en la de los procedimientos a los que se refería el artículo 43.4 LRJPA , que solo contempla los procedimientos "no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos", cual sería un procedimiento sancionador..."

Por todo lo cual, procede desestimar la invocada caducidad del expediente de deslinde

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En el fundamento cuarto de la sentencia se examina la alegada ausencia de motivación de la Orden aprobatoria del deslinde; y la Sala sentenciadora concluye que las cuestiones planteadas por la parte actora habían sido respondidas de forma motivada por la Administración. Lo explica la sentencia del modo siguiente:

(...) CUARTO.- Se esgrime, por último dentro de los motivos formales, la falta de motivación de la Orden aprobatoria del deslinde, al no haberse pronunciado sobre cuestiones alegadas por la hoy recurrente relativas a vicios procesales y a la falta de adecuación del deslinde a las características contempladas en el artículo 3.1.a) de la Ley de Costas y 43.6 de su Reglamento, por lo que invoca la existencia de incongruencia omisiva [...].

En el caso de autos de la lectura de la resolución recurrida se desprende que la misma da respuesta, aunque sea de forma sucinta, a las cuestiones planteadas por la hoy recurrente. Cosa distinta es que la parte discrepe de las respuestas dadas y considere que el deslinde carece de justificación.

Así en cuanto a los vicios de procedimiento se argumenta que la delimitación del demanio mostrada en 1988 se realizó con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas 22/1988, que una vez en vigor esta ley resulta necesario adecuar los deslindes existentes a la misma, más aún cuando el deslinde se encuentra en tramitación, sin que sea obstáculo para ello la existencia de deslindes anteriores. Se establecen las diferencias existentes entre el artículo 1.2 de la Ley de 1969 y el artículo 3.1.a) de la Ley 22/1988 , que es el aplicado en los terrenos del pleito, señalándose que esas características de los terrenos que permiten su encuadre dentro de dicho precepto se reconocen de la observación, así como de la cartografía aportada en el proyecto y de la comparación de diferentes sobre el terreno incluidas en el anejo 7. También se hace referencia al artículo 43.6 del Reglamento de Costas en relación con la servidumbre de protección, por lo que si se ha pronunciado la citada resolución sobre la aplicación de dicho precepto. En cuanto al denominado "islote artificial" la OM aprobatoria del deslinde lo incluye en el demanio, al ubicarse dentro del citado lago, como se constata de los planos aprobados, y con base en los mismos preceptos aplicados para la delimitación de la mentada laguna

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En el fundamento quinto la Sala de instancia aborda la cuestión de fondo, y para ello identifica el tramo al que se refiere el deslinde objeto de recurso, expone las alegaciones de la recurrente en relación con el lago artificial construido en su finca, así como el islote artificial erigido en su interior, examina el expediente administrativo y valora la prueba pericial aportada a los autos, llegando a la conclusión de que está justificada la demanialidad de los terrenos a tenor de lo dispuesto en los artículos 3.1.a/ de la Ley de Costas y 46.3 de su Reglamento. El texto del citado fundamento es el siguiente:

(...) QUINTO: Entrando en el fondo del asunto hay que señalar que en la demanda no se especifican los vértices objeto de impugnación, sino que se hace referencia al tramo comprendido entre los vértices donde se ubica el lago artificial construido en la finca de la actora, así como el islote artificial erigido en su interior. En las alegaciones efectuadas en vía administrativa se solicitó por la titular de los terrenos, que se mantuviera el deslinde vigente entre los vértices 15 a 34, por lo que son dichos vértices los que se van a considerar como los del pleito.

Se efectúan alegaciones separadas en relación con el lago artificial y con el denominado islote artificial.

a.- Respecto del lago artificial, se aduce que se deslinda al amparo del artículo 3.1.a) de la Ley de Costas y que no existe prueba en el expediente que acredite la inclusión de dichos terrenos en el supuesto de hecho contemplado por el citado precepto. Señala, que la OM aprobatoria del deslinde parece subsumir dichos terrenos en el citado precepto al considerar que están comunicados con el mar a través de un canal por el que se filtra agua del mar. Sin embargo, el citado lago no se inunda como consecuencia de la filtración del agua del mar, sino como consecuencia de las obras de canalización de la toma de agua del mar (en este caso océano Atlántico).

Se pone de relieve que si bien en la Memoria del expediente de deslinde se hace referencia al artículo 43.6 del Reglamento de la Ley de Costas , no se cita dicho precepto en la OM aprobatoria del deslinde (a excepción de lo dispuesto respecto de la servidumbre de transito), con lo que vuelve a insistir en la falta de motivación. Además, esgrime que se aplica el artículo 3.1.a) de la Ley de Costas porque se trata de terrenos en los que se filtra el agua del mar y el artículo 43.6 del Reglamento con base en que la realización de obras para la construcción del lago da origen a la invasión por el mar, cuando ambos preceptos contemplan realidades fácticas diferentes, por más que ninguna de las realidades se aprecie en el supuesto de autos.

b.- Por lo que respecta al islote, se alega que no existe ni en la Memoria ni en la resolución aprobatoria del deslinde referencia al islote, construido también de forma artificial y comunicado con un puente con el terreno que circunda el lago.

Se invoca la Disposición Transitoria Segunda.3 de la Ley de Costas y la Disposición Transitoria Quinta.2 del Reglamento de dicha Ley que establecen que los islotes de propiedad particular con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas conservaran dicha condición, si bien sus playas y zona marítimo-terrestre seguirán siendo de dominio público en todo caso.

Para analizar el recurso interpuesto hay que poner de relieve que el tramo en cuestión se encontraba deslindado por OM de 28 de febrero de 1979, delimitación que se ha grafiado junto con la actual, en la fotografía obrante a la página 2 del anejo 3 de la Memoria (Informe alegaciones presentadas), en la que se observa con claridad los terrenos del pleito y las delimitaciones correspondientes a ambos deslindes.

La OM de 2006 que aprueba el deslinde aquí impugnado, en su Consideración 2) justifica la delimitación realizada para los vértices del pleito (15 a 34) en el artículo 3.1.a) de la Ley de Costas , y sitúa la línea de deslinde en el punto más interior alcanzado por las olas en los mayores temporales conocidos.

En la Memoria, al hablar de la justificación de la línea de deslinde para los vértices 10-34 (página 19) se cita el artículo 3.1.a) de la Ley de Costas para los vértices 10-15 y para los vértices 15-34 se señala también dicho precepto y además el artículo 43.6.a) del Reglamento de Costas .

Se hace referencia expresa a que entre dichos vértices (10-34) se encuentra un lago artificial construido sobre el terreno que ocupaba una antigua salina, que está comunicado por el mar, a través de un canal por el que se filtra el agua del mar, por lo tanto forma parte del dominio público marítimo-terrestre al amparo del artículo 3.1.a) de la Ley de Costas . Se señala además que debe tenerse en cuenta que en este tramo se han realizado obras de excavación para la construcción del mencionado lago, a lo que se hace referencia en el artículo 43.6 del Reglamento de la Ley de Costas . Precepto que se aplica en la Consideración 4) de la OM impugnada, que trata sobre la servidumbre de transito y protección, en relación con los vértices 20 a 34, por lo que se argumenta que la servidumbre de protección queda adsorbida por la de transito.

También se hace referencia en la Memoria -página 16- que en la observación directa de los terrenos en el acto de apeo se comprobó el efecto de las mareas en el lago artificial, por lo que se modifica la línea de ribera del mar entre los vértices 14 a 36 desplazándola más al interior.

En el informe de las alegaciones presentadas por Las Salinas Beach Club S.A. anterior titular de los terrenos, obrante al Anejo 3 de la Memoria, se insertan - página 2- dos fotografías del lago artificial y del canal de comunicación entre el mar y la laguna, señalándose que durante las mayores pleamares el agua del mar "se introduce" por el canal.

Fotografías del canal que obran también en el Anejo 7.1 de la Memoria (fotografías sobre el terreno, junio 2003), con los números 6, 7, 8, mostrando la entrada de agua de mar la foto 11, la 18 el islote artificial y la 20 la laguna y la arena o playa artificial que la bordea. Es también muy ilustrativa de la situación de la zona la fotografía aérea 2/21 del Anejo 7.2 (vuelo oblicuo de la DG Costas año 2003) en la que se observa la entrada del agua del mar, la playa artificial, el islote artificial etc. Terrenos que también se observan en la fotografía vertical 1 (año 2002) del Anejo 7.3.

Es decir, se justifica el deslinde en el tramo en cuestión, en el artículo 3.1.a) de la Ley de Costas , al situar la línea del deslinde en el punto más interior alcanzado por las olas en los mayores temporales conocidos, no utilizándose el criterio de las filtraciones de las aguas del mar a que también alude el citado precepto.

Se trata de una zona en la que el agua del mar entra directamente por el canal construido hasta el interior del lago, por lo que también se aplica el artículo 43.6 del Reglamento de Costas .

La parte actora para tratar de desvirtuar la demanialidad de los citados terrenos ha aportado con la demanda un dictamen jurídico sobre la inclusión en el demanio del lago artificial e islote construidos en la finca de la actora, realizado por la Catedrática de Derecho Civil Doña. Adoracion .

La autora señala en la página 5 de su dictamen que la pertenencia al dominio público marítimo-terrestre del lago artificial e islote existente en su interior, entre los vértices 15 a 34, resulta "dudosa". Efectúa consideraciones de carácter jurídico no técnico, tanto en relación con el lago artificial como el islote, que son las expuestas en la demanda. Es importante resaltar que, al igual que en la demanda, reconoce en la página 7 del informe, que se construyó un lago artificial en terrenos que constituían una antigua salina y que para que el citado lago funcionara con agua del mar, "era necesaria una comunicación entre el mar Atlántico y el lago interior, y para ello se dispone proyectar una canalización de la toma de agua del mar", según el proyecto elaborado por el Ingeniero D. Amador . Obras de canalización que se realizaron en 1986 y1987.

Considera que no puede aplicarse el artículo 3.1.a) de la Ley de Costas pues no se trata de terrenos donde se filtra el agua y la inundabilidad de los mismos tiene su origen en la canalización efectuada y que tampoco concurren los requisitos exigidos para la aplicación del artículo 43.6 del Reglamento de Costas . En cuanto al islote considera que debe ser excluido al amparo de la Disposición Transitoria Segunda.3 de la Ley de Costas .

Se ha aportado también por la actora un informe pericial elaborado por el Ingeniero de Caminos Canales y Puertos, Sr. Fabio , por ella designado, sobre la influencia de las mareas en la piscina del complejo Lanzarote Beach Club, pericial que ha sido ratificada a presencia judicial.

El perito señala en la página 3 de su informe que la parcela en que se ubica el complejo turístico Lanzarote Beach Club tuvo un uso anterior como salinas, en las que mediante elevación de agua de mar mediante molinos de viento se llenaban las balsas para tras la posterior evaporación recoger la sal residual; que al ejecutar el complejo de apartamentos se proyectó una piscina de agua de mar realizada mediante excavación en el terreno y conectando la excavación efectuada con el mar mediante un tubo que permitiese la entrada de mar.

Luego señala que el objeto del informe es determinar si las variaciones en el nivel de la piscina se produce por filtraciones y para ello estudio la topografía y geología de la zona.

Sin embargo, lo expuesto en el informe sobre las filtraciones resulta intranscendente, puesto que, como ya se ha dicho, la Administración no habla de filtraciones para aplicar el artículo 3.1.a) de la Ley de Costas , habla de entrada de agua de mar a través del canal hasta el lago, en el que se hace sentir el efecto de las mareas. Por ello no es necesario entrar a valorar las consideraciones efectuadas en relación con las filtraciones, en las que se incide en la ratificación a presencia judicial.

La Sala, considera por ello, que dichos informes no tiene entidad para desvirtuar las consideraciones sobre la naturaleza y características de las efectuadas por la Administración.

Efectivamente, del examen de las citadas fotografías se constata que el agua del mar penetra a través del canal en el lago artificial, en el que se deja sentir los efectos de las mareas, lo que permite constatar la demanialidad de los terrenos, al amparo del artículo 3.1.a) de la Ley de Costas y 43.6 del Reglamento de la Ley de Costas , que se cita por la OM impugnada en relación con la servidumbre de transito y protección, seguramente porque el citado artículo 43 se refiere a la servidumbre de protección.

Debe tenerse en cuenta a los efectos aquí analizados, que el citado lago artificial se construyó sobre una antigua salina, lo que nos proporciona información relevante sobre las características originales de los citados terrenos. El hecho de que hubiera habido que construir el canal y realizar excavaciones en los terrenos para facilitar su inundabilidad no puede ser obstáculo para su demanialidad.

En este sentido conviene traer a colación el artículo 43 del Reglamento de Costas , que en su apartado 6, dispone lo siguiente [...]

Precepto reglamentario que fue impugnado ante el Tribunal Supremo que dictó la STS, de 14 de octubre 1996 (Rec. 151/1991 ) en la que señala que el artículo 43.6 del Reglamento de Costas es, como señala el Abogado del Estado, una consecuencia lógica del contenido del art. 3 de la Ley de Costas , y no infringe este precepto, ni el art. 6 ni ningún otro de la misma Ley ".

Es de reseñar que el citado precepto al hablar de obras, no se circunscribe a las que enumera a título de ejemplo, sino que se refiere a cualquier obra de la que se deriven las consecuencias o efectos que se describen en el precepto.

Las obras realizadas por la actora en el caso de autos para conseguir la entrada del mar hasta la piscina o lago, han dado lugar a la invasión o inundación por el mar de la citada zona que pasa así a formar parte del dominio público hasta el lugar donde se hagan sensibles los efectos de las mareas.

Es decir, la inclusión de los citados terrenos en el demanio se deriva de la realización de dichas obras y del citado artículo 3.1.a) de la Ley de Costas .

En cuanto a los islotes, el artículo 4.6 de la Ley de Costas dispone que pertenecen también al dominio público marítimo-terrestre estatal los islotes en aguas interiores y mar territorial.

Si bien la actora invoca la Disposición Transitoria Segunda.3 de la Ley de Costas " Los islotes de propiedad particular con anterioridad a la entrada en vigor de la presente ley conservarán esta condición, si bien sus playas y zona marítimo-terrestre seguirá siendo de dominio público en todo caso".

Se entiende por islotes, los peñascos o porciones rocosas rodeados de agua de mar y sometidos a la acción casi permanente del oleaje.

En el caso de autos resulta evidente que la construcción erigida en el lago en la que se ubican instalaciones de restauración, una piscina etc, no puede tener la consideración de islote a los efectos de la Ley de Costas, tratándose de una construcción elevada sobre unos terrenos de naturaleza demanial, lo que justifica su inclusión en el demanio y viene a explicar la omisión a dicha construcción en la OM impugnada.

Por todo lo cual se considera justificada la delimitación del demanio realizada en el tramo que nos ocupa

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Por último, el fundamento sexto la sentencia da respuesta al motivo de impugnación relativo a la insuficiencia de la concesión como indemnización, planteamiento que es desestimado recordando la Sala de instancia, a tenor de la jurisprudencia y doctrina del Tribunal Constitucional, que no se produce privación de la propiedad privada sino pérdida de efectos de determinadas relaciones jurídico privadas existentes sobre aquellos bienes que ope legis son de dominio público, porque tales derechos no pueden prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados.

Por todo ello, la Sala de instancia termina desestimando el recurso contencioso-administrativo.

La representación de la entidad Sands Beach Resorts, S.L. preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 20 de enero de 2009 en el se formulan tres motivos de casación, todos ellos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . El enunciado y contenido de tales motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. Infracción del artículo del artículo 12.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio , en la redacción dada por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, y aplicación indebida por analogía de la disposición transitoria segunda de la Ley 30/1992 , en atención a lo dispuesto en los artículos 2 y 4 del Código Civil y disposiciones transitorias primera, cuarta y decimotercera de dicho Código , pues la Sala de la Audiencia Nacional recurre erróneamente a la aplicación analógica de la disposición transitoria segunda de la Ley 30/1992 . Aduce la recurrente que no existe vacío normativo alguno y que procede aplicar las disposiciones transitorias del Código Civil, dotando de eficacia retroactiva al plazo introducido en la Ley de Costas por la Ley 53/2002 y permitiendo su aplicación a procedimientos que aún habiéndose iniciado antes de su entrada en vigor se resuelven con posterioridad a la misma, lo que resulta coherente con el espíritu de la norma.

2. Infracción de la disposición transitoria segunda.3 de la Ley de Costas y de la disposición transitoria sexta.2 2 del Reglamento de Costas , que son interpretados erróneamente en la sentencia ya que parte de una realidad fáctica que no coincide con la existente en la parcela de la recurrente, en la que el islote no se encuentra construido sobre terreno demonial, pues esta superficie era una antigua salina a la que no llegaba el agua del mar de forma natural sino que se inundaba por causas artificiales, por lo que se equivoca la Sala de instancia al concluir que la mera existencia de salinas en los terrenos determina su demanialidad.

   Según la recurrente, la sentencia incurre en un error relevante por considerar que no existe islote alguno en el interior del estanque construido en los terrenos de su propiedad y parte de un concepto erróneo de islote -porciones rocosas rodeadas de agua de mar- cuando la Ley de Costas no desconoce la existencia de islas en los ríos o en otras aguas interiores y la propia Administración viene reconociendo la existencia de un islote en el lago situado en los terrenos de su propiedad. Además, la sentencia incurre en contradicción, pues no puede decirse que el hecho de que sobre el terreno existan unas antiguas salinas sea determinante de su inundabilidad natural y por otro sostener que se realizaron obras de excavación y que no existe ningún islote, tratándose sólo de una construcción en terreno demanial.

3. Infracción al aplicar conjuntamente los artículos 3.1.a/ de la Ley de Costas y el artículo 43.6 del Reglamento dictado en aplicación y desarrollo de la Ley, puesto que ambos preceptos se refieren a realidades fácticas diferentes; y por ello, si el artículo 3.1 de la Ley exige que la inundación sea por causa natural, no se puede aplicar junto con el artículo 43.6 del Reglamento, que exige la realización de obras de den origen a la invasión del mar.

   Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia que case y anule la sentencia recurrida y anule y revoque la sentencia recurrida.

Por providencia de la Sección Primera de esta Sala de 25 de junio de 2009 se acordó la admisión del recurso de casación interpuesto y la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, conforme a las reglas del reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, mediante providencia de 22 de julio de 2009 se dio traslado del escrito de interposición del recurso de casación a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalice su escrito de oposición, lo que hizo la representación de la Administración del Estado mediante escrito presentado el 18 de septiembre de 2009, en el que expone los fundamentos de su oposición y termina solicitando la desestimación del recurso de casación con imposición de las costas a la recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 26 de junio de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación nº 2269/09 lo dirige la representación de Sands Beach Resorts, S.L. contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 3 de marzo de 2009 (recurso 254/2007 ) que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por aquella entidad contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 22 de septiembre de 2006 en la que se acuerda aprobar el deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre del tramo de costa, de unos 7460 metros de longitud, comprendido desde el lugar conocido como "El Oriente" hasta la ensenada de Los Mármoles, términos municipales de Arrecife y Teguise, isla de Lanzarote (Las Palmas).

En el antecedente segundo hemos dejado reseñada la controversia planteada en el proceso de instancia así como las razones que expone la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Debemos entonces entrar ya a examinar los motivos de casación aducidos, cuyo enunciado y contenido hemos resumido en el antecedente tercero.

En el primer motivo de casación la recurrente alega que la sentencia recurrida infringe el artículo 12.1 de la Ley de Costas , en la redacción dada por la Ley 53/2002, y que aplica erróneamente, por analogía, la disposición transitoria segunda de la Ley 30/1992 , puesto que en el caso planteado no existe vacío normativo alguno al ser aplicables la disposiciones transitorias del Código Civil, por lo que cabe atribuir eficacia retroactiva al plazo para resolver establecido en la norma, permitiendo su aplicación a procedimientos iniciados con anterioridad a su entrada en vigor pero resueltos con posterioridad a la misma, lo que resulta coherente con el espíritu de la propia norma.

El motivo de casación no puede ser acogido. Veamos.

En primer lugar, debemos recordar aquí lo declarado en nuestra sentencia de 15 de marzo de 2012 (casación 6492/2008 ) , en la que tuvimos ocasión de pronunciarnos sobre la inexistencia de caducidad en relación con el mismo procedimiento de deslinde al que se refiere el recurso que ahora nos ocupa. La sentencia de la Audiencia Nacional allí recurrida se pronunciaba en los mismos términos que la que ahora examinamos y esta Sala confirmó su conclusión, aunque matizando su fundamentación de la siguiente forma:

« (...) SEGUNDO.- (...) La Ley del Procedimiento Administrativo de 1958, que era la ley vigente en el momento de iniciarse el procedimiento de deslinde, contemplaba la institución de la caducidad en su artículo 99, pero lo hacía únicamente en relación a los procedimientos promovidos por los interesados. Así, así el párrafo primero del citado artículo 99 disponía que "transcurridos tres meses desde que un procedimiento promovido por un interesado se paralice por causa imputable al mismo, se producirá la caducidad de la instancia y se procederá al archivo de las actuaciones, a menos que la Administración ejercite la facultad prevista en el número dos del artículo 98". No se contemplaba la caducidad de los procedimientos incoados de oficio por la Administración, como era el de autos, por lo que la pretensión de caducidad de las recurrentes no podían encontrar cobertura legal en Ley del Procedimiento Administrativo de 1958 .

Como consta en el expediente y en la memoria del proyecto, y así lo señala la sentencia recurrida (fundamento tercero), el procedimiento de deslinde se reinició para adaptarse a la Ley de Costas de 1988; y tal reinicio tuvo lugar bajo la vigencia de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, antes de la reforma operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, retrotrayéndose las actuaciones al momento procedimental anterior a la citación para el acto de apeo.

Pues bien, esta Sala ha venido señalando que a los procedimientos de deslinde iniciados antes de que entrase en vigor la reforma operada por la Ley 4/1999 le son de aplicación los preceptos de la Ley 30/1992 en su redacción originaria, en atención a los cuales el instituto de la caducidad no era aplicable a este tipo de procedimientos.

La Ley del Procedimiento Administrativo de 1958, que era la ley vigente en el momento de iniciarse el procedimiento de deslinde, contemplaba la institución de la caducidad en su artículo 99 , pero lo hacía únicamente en relación a los procedimientos promovidos por los interesados (...). No se contemplaba la caducidad de los procedimientos incoados de oficio por la Administración, como era el de autos, por lo que la pretensión de caducidad de las recurrentes no podían encontrar cobertura legal en Ley del Procedimiento Administrativo de 1958.

La sentencia de instancia señala que la caducidad de los expedientes de deslinde es aplicable únicamente a los procedimientos incoados una vez entrada en vigor la Ley 53/2002, que introdujo el plazo de veinticuatro meses en el artículo 12 de la Ley de Costas ; pero dicho planteamiento, que es acertado en cuanto afirma que el plazo de veinticuatro meses establecido en el citado artículo 12 no es de aplicación al caso que nos ocupa, debe ser sin embargo matizado o corregido, tal y como hicimos en nuestras sentencias de 11 de abril de 2011 (casación 2094/2007 ) y 9 de febrero de 2012 (casación 3942/09 ), en las que abordábamos supuestos similares al que ahora se nos plantea y en los que la Sala de la Audiencia Nacional había entendido - igual que en la sentencia aquí recurrida- que la caducidad de los expedientes de deslinde es aplicable únicamente a los procedimientos incoados una vez entrada en vigor la Ley 52/2002, de 30 de diciembre. Por ello, debemos reiterar aquí las consideraciones que expusimos en la citada sentencia de 11 de abril del 2011 , de cuyo fundamento segundo extraemos los siguientes párrafos:

(...) El razonamiento de la Sala de instancia es acertado en cuanto afirma que no es de aplicación al caso el plazo de veinticuatro meses establecido para los procedimientos de deslinde por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, que entró en vigor el 1 de enero de 2003; norma que no es aplicable a los procedimientos que se hubiesen iniciado antes de su entrada en vigor dado que, al carecer dicha Ley 53/2002 de régimen transitorio, es de aplicación la regla contenida en la disposición transitoria segunda de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , según la cual « a los procedimientos ya iniciados a la entrada en vigor de la presente Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior ».

Sin embargo, debe ser matizada, o si se prefiere, corregida, la interpretación que hace la Sala de instancia según la cual el régimen de caducidad establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, no opera en los procedimientos de deslinde. Una jurisprudencia ya consolidada viene a señalar que en lo que se refiere a la caducidad de esta clase de procedimientos (tanto los deslindes de vías pecuarias como los del dominio público marítimo-terrestre) la solución ha de ser distinta según que, atendiendo a la fecha de inicio del procedimiento de deslinde, sean de aplicación los preceptos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en su redacción originaria, o en la redacción que les dio la Ley 4/1999, de 13 de enero...

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Volviendo al caso que ahora nos ocupa, hemos visto que el expediente de deslinde fue incoado en junio de 1987, antes de la entrada en vigor de la Ley 30/1992, sin que la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 -entonces vigente- contemplara la caducidad de los procedimientos incoados de oficio por la Administración. El expediente de deslinde se reinició cuando ya estaba en vigor la Ley 30/1992, pero de lo establecido en ésta (en su redacción originaria) resultaba que los procedimientos de deslinde tampoco se encontraban sujetos a caducidad. Esta sólo opera a partir de la reforma dada por la Ley 4/1999, que modificó la regulación de los efectos de la falta de resolución expresa en los procedimientos incoados de oficio. Y ello es así porque la norma ya no se refiere a "los procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos" en general, como hacía el originario artículo 43.4 de la Ley 30/1992 , sino que la caducidad se vincula ahora, en el artículo 44.2, a los procedimientos de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, carácter que resulta predicable de los expedientes de deslinde.

Pero, como decimos, la regulación introducida por la Ley 4/199 no es de aplicación, pues el expediente de deslinde que estamos examinando fue incoado bajo la vigencia de la Ley de Costas de 1969 y la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, y luego se reinició (para su adaptación a la Ley de Costas de 1988) bajo la vigencia de la redacción originaria de la Ley 30/1992, por lo que no se encontraba afectado por la modificación operada por la Ley 4/1999 y, mucho menos, por el artículo 12.1 de la Ley de Costas , según la redacción dada por la Ley 53/2002.

Por todo ello, y una vez matizada la fundamentación de la sentencia recurrida en los términos que acabamos de exponer, el motivo de casación primero debe ser desestimado».

Como acertadamente razona la sentencia recurrida, la Ley de Costas no contempla un régimen transitorio para la aplicación del plazo de veinticuatro meses previsto en su artículo 12.1, en la redacción dada por la Ley 53/2002 , que entró en vigor el 1 de enero de 2003, lo que significa que dicho plazo únicamente será aplicable a aquellos procedimientos incoados con posterioridad a dicha fecha; y así lo hemos declarado en sentencia de este Tribunal Supremo de 4 de octubre de 2011 (casación 3289/2008 ).

Pues bien, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas establece en su artículo 1.3 la aplicabilidad general de sus preceptos a todas las Administraciones Públicas y contiene disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos, por lo que en el examen de las cuestiones que puedan suscitarse en relación a la interpretación de normas relativas a procedimientos incoados por la Administración debe acudirse a dicha Ley , como razonablemente hace la Sala de instancia, ya sea con carácter supletorio o a través de la analogía. Por tanto, al no estar regulado un régimen transitorio específico para el artículo 12.1 de la Ley de Costas , que contiene una disposición de carácter estrictamente procedimental, es correcto acudir al régimen transitorio previsto con carácter general para los procedimientos de las Administraciones Públicas, y, en concreto, en el caso presente, a la disposición transitoria segunda de la Ley 30/1992 , en la que se indica que "a los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la presente Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior".

De lo anterior se desprende que, interpretando el artículo 12.1 de la Ley de Costas en relación con los preceptos de la Ley 30/1992, que recoge las disposiciones generales del procedimiento administrativo común para las Administraciones Públicas, y, en particular, la citada disposición transitoria segunda de la Ley 30/1992 , la legislación que resulta aplicable al caso, atendiendo a la fecha de incoación del expediente, impide apreciar la caducidad propugnada por los recurrentes.

En el segundo motivo de casación se alega la infracción del apartado 3 de la disposición transitoria segunda de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , en el que se dispone que "los islotes de propiedad particular con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas conservarán esta condición, si bien sus playas y zona marítimo-terrestre seguirán siendo de dominio público, en todo caso" (en el mismo sentido se expresa el apartado 2 de la disposición transitoria sexta del Reglamento aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre , que también se cita como infringido)

En el planteamiento del motivo la recurrente aduce que la sentencia incurre en error al considerar que no existe islote en el interior del estanque, partiendo de un concepto erróneo de islote y de una realidad fáctica que no coincide con la existente en la parcela, pues el islote no se encuentra construido sobre terreno demanial sino sobre una antigua salina que se inundaba por causas artificiales, por lo que la Sala de instancia se equivoca al concluir que la mera existencia de salinas en los terrenos determina su demanialidad. Además, según la recurrente, la sentencia incurre en contradicción pues no puede decirse que el hecho de que sobre el terreno existan unas antiguas salinas sea determinante de su inundabilidad natural, y, por otro lado, sostener que se realizaron obras de excavación y que no existe ningún islote, tratándose sólo de una construcción en terreno demanial.

El motivo de casación así planteado no puede ser estimado.

La sentencia recurrida se refiere a esta cuestión en la parte final de su fundamento jurídico quinto, donde la Sala de instancia señala que "...se entiende por islotes, los peñascos o porciones rocosas rodeados de agua de mar y sometidos a la acción casi permanente del oleaje"; a lo que añade la sentencia que "...en el caso de autos la construcción erigida en el lago, en la que se ubican instalaciones de restauración, una piscina etc., no puede tener la consideración de islote a los efectos de la Ley de Costas, tratándose de una construcción elevada sobre unos terrenos de naturaleza demanial, lo que justifica su inclusión en el demanio...".

El razonamiento que acabamos de reseñar no resulta erróneo, pues de la documentación obrante en el expediente -Memoria del proyecto de deslinde- se desprende con claridad que en el interior del lago se ha elevado una construcción, en la que se ubica una piscina y otras instalaciones, que se encuentra comunicada con el terreno que circunda el lago por dos pasarelas, por lo que carece de toda lógica pretender que dicha construcción pueda ser considerada como un islote a los efectos de la Ley de Costas. Por lo demás, resulta llamativo que la recurrente no explique qué concepto de islote es el que propugna para sostener que procede la aplicación de la disposición transitoria segunda de la Ley de Costas en atención a las características de esa construcción elevada en el lago artificial.

Tampoco existe contradicción alguna en la fundamentación de la sentencia, pues la Sala de la Audiencia Nacional ha afirmado previamente la naturaleza demanial de los terrenos en los que se encuentra ubicada la construcción referida, al amparo de lo dispuesto en los artículos 3.1.a/ de la Ley de Costas y 43.6 de su Reglamento. La recurrente pretende ignorar esa apreciación de la Sala de instancia, haciendo supuesto de lo que en realidad es una cuestión y sustituyendo el criterio valorativo de la Sala sentenciadora.

Por lo demás, el planteamiento de la recurrente altera el razonamiento de la sentencia, ya que ésta en ningún momento afirma que la anterior ubicación de salinas en la superficie en la que se encuentra el lago artificial sea la que determine su naturaleza demanial. La Sala de instancia valora dicho antecedente como un dato que proporciona información sobre las características originales de los terrenos, pero sin que resulte determinante para la justificación del deslinde aprobado, según analizamos en el fundamento siguiente.

Por último, en el tercer motivo de casación se alega la infracción de los artículos 3.1.a/ de la Ley de Costas y 43.6 del Reglamento dictado en aplicación y desarrollo de la Ley, señalando la recurrente que ambos preceptos se refieren a realidades fácticas diferentes; y por ello, si el artículo 3.1 exige que la inundación sea por causa natural, no se puede aplicar ese precepto junto con el artículo 43.6 del Reglamento, que exige la realización de obras que den origen a la invasión del mar.

El motivo de casación no puede ser acogido. Veamos.

El artículo 3.1.a/ de la Ley de Costas establece que son bienes de dominio público marítimo-terrestre, en virtud de lo dispuesto en el artículo 132.2 de la Constitución , la ribera del mar y de las rías, que incluye la zona marítimo-terrestre o espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima equinoccial, y el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos. Por su parte, el artículo 43.6 del Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre , indica que la realización de obras, tales como urbanizaciones marítimo-terrestres, que den origen a la invasión por el mar hasta donde se haga sensible el efecto de las mareas, de terrenos que con anterioridad a dichas obras no sean de dominio público marítimo-terrestre producirá una serie de efectos, entre los que se encuentra la incorporación al dominio público marítimo-terrestre del terreno inundado.

La sentencia recurrida señala que la Orden Ministerial que aprueba el deslinde, en su consideración segunda, justifica la delimitación del deslinde en el tramo a que se refiere el litigio -vértices 15 a 34- en lo dispuesto el artículo 3.1.a/ de la Ley de Costas ; y sitúa a línea de deslinde en el punto más interior alcanzado por las olas en los mayores temporales conocidos. Ahora bien, en la Memoria del proyecto de deslinde se invoca, además, el artículo 43.6 del Reglamento de Costas señalando que entre dichos vértices se encuentra un lago artificial construido sobre el terreno que ocupaba una antigua salina y que se encuentra comunicado por el mar a través de un canal por el que se filtra el agua del mar; añadiéndose que para la construcción del mencionado lago se realizaron obras de excavación y que se ha comprobado el efecto de las mareas en el lago artificial, indicándose que durante las mayores pleamares el agua se introduce por el canal.

En atención a lo expuesto, la sentencia de instancia considera justificado el deslinde por lo dispuesto en el artículo 3.1.a/ de la Ley de Costas , al situar la línea de deslinde en el punto más interior alcanzado por las olas en los mayores temporales conocidos; y en el artículo 43.6 de su Reglamento, ya que el agua entra directamente por el canal construido hasta el interior del lago, en el que se hace sentir el efecto de las mareas.

Pues bien, la aplicación conjunta de los artículos 3.1.a/ de la Ley de Costas y 43.6 de su Reglamento no resulta contradictoria, ya que los citados preceptos contemplan realidades fácticas compatibles, que concurren en el caso analizado, en el que las obras realizadas han dado lugar a la invasión de los terrenos por el mar, hasta el interior del lago, haciéndose sensible el efecto de las mareas y situándose, por ello, la línea de deslinde en el punto más interior alcanzado por las olas en los mayores temporales conocidos; y todo ello, sobre unos terrenos que con anterioridad a la ejecución de las obras de construcción del lago artificial -años 1986 y 1987-, y a la Ley de Costas de 1988, no pertenecían al dominio público marítimo terrestre, lo que justifica la delimitación efectuada en atención al contenido de los citados preceptos.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, debiendo imponerse las costas a la parte recurrente según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . Ahora bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso de casación, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de dos mil euros (2.000 €) por el concepto de honorarios de representación y defensa de la Administración del Estado.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,