ATS, 26 de Julio de 2006
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 26 Julio 2006 |
AUTO
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Julio de dos mil seis.
Por escrito presentado en fecha de 18 de mayo de 2006, el Procurador D. Jesús Iglesias Pérez, en nombre y representación de D. Cristobal, ciudadano de Guinea Ecuatorial, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros, en su reunión de fecha 17 de marzo de 2006, por el que fue desestimado el recurso de reposición formulado por el mismo recurrente, contra el anterior Acuerdo del citado Consejo de Ministros, adoptado en su reunión de 10 de enero de 2006, por el que le fue revocada la concesión del asilo, que le había sido concedida por Resolución del Ministro del Interior de 13 de marzo de 1986.
Por Otrosí del mismo escrito el recurrente solicitó, para mientras no recayera resolución firme en el recurso contencioso-administrativo, la suspensión de la ejecución previa del acto administrativo que se recurría, alegando "las gravísimas consecuencias que pudieran derivarse para la persona de mi principal".
Mediante comparecencia efectuada en fecha de 5 de julio de 2006 en la Secretaría de la Sala el recurrente confirió representación apud acta a favor del Procurador de los Tribunales D. Jesús Iglesias Pérez, confiriéndole tal representación en el presente procedimiento para que pudiera seguirlo en todos sus trámites e instancias hasta su conclusión.
Mediante escrito presentado en fecha de 6 de julio de 2006 el recurrente reiteró la solicitud de suspensión cautelar de los Acuerdos impugnados del Consejo de Ministros "para el supuesto de que fuera instada provisionalmente por la parte recurrida dados los extraordinarios riesgos que conllevaría el cumplimiento de la misma para la vida, integridad física e integridad moral de mi representado y su familia".
Por Auto de la Sala de 12 de julio de 2006 se acordó adoptar la medida cautelar de suspensión, con el carácter de provisional y urgente, de los Acuerdos del Consejo de Ministros, adoptados en sus reuniones de 10 de enero y 17 de marzo de 2006, por el que le fue revocada la concesión del asilo político al ciudadano ecuatoguineano recurrente, convocándose a las partes personadas a la comparencia que habría de celebrarse el día 19 de los corrientes (a las diez horas) en la Sala Tercera de este Tribunal Supremo, al objeto de resolver sobre el levantamiento, mantenimiento o modificación de la medida cautelar suspensiva adoptada; fecha en que efectivamente tuvo lugar con asistencia de las partes personadas.
VISTOS los artículos de pertinente aplicación
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D Rafael Fernández Valverde
La razón de ser de la justicia cautelar, en el proceso en general, como hemos señalado, entre otras muchas resoluciones, en ATS de 12 de julio de 2002, se encuentra en la necesidad de evitar que el lapso de tiempo que transcurre hasta que recae un pronunciamiento judicial firme suponga la pérdida de la finalidad del proceso. Con las medidas cautelares se trata de asegurar la eficacia de la resolución que ponga fin al proceso o, como dice expresivamente el artículo 129 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ) "asegurar la efectividad de la sentencia". Por ello el periculum in mora forma parte de la esencia de la medida cautelar, "opera como criterio decisor de la suspensión cautelar" (AATS de 22 de marzo y 31 de octubre de 2000 ), y, el artículo 130 LJCA especifica como uno de los supuestos en que procede la adopción de ésta es aquél en que "la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso". En definitiva, con la medida cautelar se intenta asegurar que la futura sentencia pueda llevarse a la práctica de modo útil.
Como señala la STC 218/1994, la potestad jurisdiccional de suspensión, como todas las medidas cautelares, responde a la necesidad de asegurar, en su caso, la efectividad del pronunciamiento futuro del órgano judicial; esto es, de evitar que un posible fallo favorable a la pretensión deducida quede desprovisto de eficacia. Pero, además, en el proceso administrativo la "justicia cautelar" tiene determinadas finalidades específicas, incluso con trascendencia constitucional, y que pueden cifrarse genéricamente en constituir un límite o contrapeso a las prerrogativas exorbitantes de las Administraciones Públicas, con el fin de garantizar una situación de igualdad, con respecto a los particulares, ante los tribunales, sin la cual sería pura ficción la facultad de control o fiscalización de la actuación administrativa que garantiza el artículo 106.1 de la Constitución Española ("Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican"), así como también el 153.c) de la Constitución Española ("El control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejercerá: [...] c) Por la jurisdicción Contencioso-Administrativa, el de la Administración autónoma y sus normas reglamentarias") y, en último término, respecto de la legislación delegada, el artículo 82.6 de la Constitución Española ("Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control").
Pues bien, continúa el ATS de precedente cita, "la decisión sobre la procedencia de las medidas cautelares debe adoptarse ponderando las circunstancias del caso, según la justificación ofrecida en el momento de solicitar la medida cautelar, en relación con los distintos criterios que deben ser tomados en consideración según la LRJCA y teniendo en cuenta la finalidad de la medida cautelar y su fundamento constitucional.
La decisión sobre la procedencia de la medida cautelar comporta un alto grado de ponderación conjunta de criterios por parte del Tribunal, que según nuestra jurisprudencia puede resumirse en los siguiente términos:
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Necesidad de justificación o prueba, aun incompleta o por indicios, de aquellas circunstancias que puedan permitir al Tribunal efectuar la valoración de la procedencia de la medida cautelar. Como señala un ATS de 3 de junio de 1997 : "la mera alegación, sin prueba alguna, no permite estimar como probado que la ejecución del acto impugnado [o la vigencia de la disposición impugnada] le pueda ocasionar perjuicios, ni menos que éstos sean de difícil o imposible reparación". El interesado en obtener la suspensión tiene la carga de probar adecuadamente qué daños y perjuicios de reparación imposible o difícil concurren en el caso para acordar la suspensión, sin que sea suficiente una mera invocación genérica.
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Imposibilidad de prejuzgar el fondo del asunto. Las medidas cautelares tienen como finalidad que no resulte irreparable la duración del proceso. De modo que la adopción de tales medidas no puede confundirse con un enjuiciamiento sobre el fondo del proceso. Como señala la STC 148/1993 "el incidente cautelar entraña un juicio de cognición limitada en el que el órgano judicial no debe pronunciarse sobre las cuestiones que corresponde resolver en el proceso principal" (Cfr. ATS de 20 de mayo de 1993 ).
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El periculum in mora, conforme al artículo 130.1 LJCA : "previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso". Este precepto consagra el llamado periculum in mora como primer criterio a considerar para la adopción de la medida cautelar. Si bien, ha de tenerse en cuenta que el aseguramiento del proceso, nuevo parámetro esencial, para la adopción de la medida cautelar, no se agota, en la fórmula clásica de la irreparabilidad del perjuicio, sino que su justificación puede presentarse, con abstracción de eventuales perjuicios, siempre que se advierta que de modo inmediato puede producirse una situación que haga ineficaz el proceso. Si bien se debe tener en cuenta que la finalidad asegurable a través de las medidas cautelares es la finalidad legítima que se deriva de la pretensión formulada ante los Tribunales. d) La ponderación de intereses: Intereses generales y de tercero. Conforme al artículo 130. 2 LJCA, la medida cautelar puede denegarse cuando de ésta pueda seguirse perturbación grave de los intereses generales o de tercero que el Juez o Tribunal ponderará en forma circunstanciada.
El criterio de ponderación de los intereses concurrentes es complementario del de la pérdida de la finalidad legítima del recurso y ha sido destacado frecuentemente por la jurisprudencia: "al juzgar sobre la procedencia [de la suspensión] se debe ponderar, ante todo, la medida en que el interés público exija la ejecución, para otorgar la suspensión, con mayor o menor amplitud, según el grado en que el interés público esté en juego". Por consiguiente, en la pieza de medidas cautelares deben ponderarse las circunstancias que concurren en cada caso y los intereses en juego, tanto los públicos como los particulares en forma circunstanciada, según exige el citado artículo 130.2 LRJCA . Como reitera hasta la saciedad la jurisprudencia "cuando las exigencias de ejecución que el interés público presenta son tenues bastarán perjuicios de escasa entidad para provocar la suspensión; por el contrario, cuando aquella exigencia es de gran intensidad, sólo perjuicios de elevada consideración podrán determinar la suspensión de la ejecución del acto" (ATS 3 de junio de 1997, entre otros muchos).
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La apariencia de buen derecho (fumus bonis iuris) supuso una gran innovación respecto a los criterios tradicionales utilizados para la adopción de las medidas cautelares. Dicha doctrina permite valorar con carácter provisional, dentro del limitado ámbito que incumbe a los incidentes de esta naturaleza y sin prejuzgar lo que en su día declare la sentencia definitiva, los fundamentos jurídicos de la pretensión deducida a los meros fines de la tutela cautelar.
La LRJCA no hace expresa referencia al criterio del fumus bonis iuris, cuya aplicación queda confiada a la jurisprudencia y al efecto reflejo de la LECiv/2000 que sí alude a este criterio en el artículo 728.
No obstante, debe tenerse en cuenta que la más reciente jurisprudencia hace una aplicación mucho más matizada de la doctrina de la apariencia del buen derecho, utilizándola en determinados supuestos (de nulidad de pleno derecho, siempre que sea manifiesta ATS 14 de abril de 1997 de actos dictados en cumplimiento o ejecución de una disposición general declarada nula, de existencia de una sentencia que anula el acto en una instancia anterior aunque no sea firme; y de existencia de un criterio reiterado de la jurisprudencia frente al que la Administración opone una resistencia contumaz), pero advirtiendo, al mismo tiempo, de los riesgos de la doctrina al señalar que "la doctrina de la apariencia de buen derecho, tan difundida, cuan necesitada de prudente aplicación, debe ser tenida en cuenta al solicitarse la nulidad de un acto dictado en cumplimiento o ejecución de una norma o disposición general, declarada previamente nula de pleno derecho o bien cuando se impugna un acto idéntico a otro ya anulado jurisdiccionalmente, pero no [...] al predicarse la nulidad de un acto, en virtud de causas que han de ser, por primera vez, objeto de valoración y decisión, pues, de lo contrario se prejuzgaría la cuestión de fondo, de manera que por amparar el derecho a la efectiva tutela judicial, se vulneraría otro derecho, también fundamental y recogido en el propio artículo 24 de la Constitución, cual es el derecho al proceso con las garantías debidas de contradicción y prueba, porque el incidente de suspensión no es trámite idóneo para decidir la cuestión objeto del pleito (AATS 22 de noviembre de 1993 y 7 de noviembre de 1995 y STS de 14 de enero de 1997, entro otros).
En aplicación de la doctrina expuesta ha de rechazarse la pretensión de revocación de la medida cautelar decidida mediante Auto de la Sala del pasado 12 de julio del presente año, con el carácter de urgente, y mantener, en consecuencia, la suspensión del Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su reunión de 10 de enero de 2006, por el que le fue revocada la concesión del asilo al ciudadano ecuatoguineano recurrente, la cual le había sido concedida por Resolución del Ministro del Interior de 13 de marzo de 1986; y, todo ello, por las razones que a continuación se exponen.
La línea argumental fundamental sobre la que ha girado el debate de las partes intervinientes en el incidente de tutela cautelar ha sido la antes expuesta ---desde su configuración jurisprudencial--- y que se refiere al "periculum in mora"; esto es, a la pérdida de la efectividad de la sentencia que podamos dictar resolviendo definitivamente sobre la legalidad del Acuerdo impugnado, como consecuencia de la inmediata ejecución del mismo.
La concurrencia de las circunstancias necesarias para la viabilidad y procedencia del mencionado criterio legal y jurisprudencial, de precedente cita, es obvia.
La revocación del estatuto personal de refugiado político, del que viene disfrutando en nuestro país desde hace veinte años, le llevaría, de momento, a una situación de inseguridad jurídica de configuración muy diferente a la que se desprende del conjunto de las garantías ---de las que actualmente goza en nuestro país--- establecidas en el marco de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, hecha en Ginebra el 28 de julio de 1951, y que, por lo que a nuestro ordenamiento se refiere, podemos encontrar en el artículo
13.4 de la Constitución Española y --- entre otros--- en los artículos 1º y 2º de la Ley 5/1984, de 26 de marzo
, Reguladora del Derecho de Asilo y de la Condición de Refugiado, modificada por Ley 9/1994, de 19 de mayo . En el primero de ellos se señala que "el territorio español constituirá un refugio inviolable" para quienes ostenten la condición de refugiados, determinándose, en el segundo, la esencia de la mencionada condición que, según se expresa "consiste en su no devolución ni expulsión en los términos del artículo 33 Convención sobre el Estatuto de los Refugiados", situación que se complementa con las medidas que se detallan en el mencionado artículo 2º de la Ley española.
Es cierto que con arreglo a la mencionada normativa, y con arreglo a la Directiva 2005/85/CE del Consejo, de 1 de diciembre de 2005, sobre Normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados Miembros para conceder o retirar la condición de refugiado, la pérdida la condición de refugiado no implica ---implícita y automáticamente--- la entrega del refugiado a su país de origen ---que por otra parte está solicitando su extradición---, por cuanto en las citadas normas se contienen una serie de garantías intermedias que proyectan el estatuto personal del refugiado mas allá del momento de su extinción o revocación; mas, no obstante ello, el principio de seguridad jurídica nos obliga a mantener de forma cautelar el estatuto del que el recurrente ha venido disfrutando en nuestro país, situación de la que es reflejo expresivo el ser portador de Documento Nacional de Identidad español.
Frente a tal cambio del prolongado estatuto personal del recurrente, con las garantías que conlleva, no se nos presentan unos intereses generales (o de terceros), ni unas motivaciones de fondo --- formales o materiales--- que, en este momento, cuenten con intensidad y consistencia suficiente para hacer variar el criterio adoptado de poder continuar el recurrente en situación de poder hacer útil la sentencia que en su día se dicte, de ser favorable a sus pretensiones.
Por tanto, la solicitud de suspensión debe ser confirmada, tanto por la acreditación del periculum in mora, esto del riego de la pérdida de finalidad legítima del recurso (art. 130 LRJCA), como por la ausencia de intereses públicos en presencia para mantener la eficacia del Acuerdo cuestionado.
No se aprecien motivos para hacer un pronunciamiento sobre costas, a tenor del artículo 131 de la LRJCA.
Confirmar y mantener la suspensión interesada por la representación procesal de D. Cristobal en relación con los Acuerdos del Consejo de Ministros, adoptados en sus reuniones de 10 de enero y 17 de marzo de 2006, por el que le fue revocada la concesión del asilo político, acordada por Resolución del Ministro del Interior de 13 de marzo de 1986. No se hace expresa imposición de las costas de este incidente.
Lo mandó la Sala y firman los Magistrados Excmos. Sres. al inicio designados.
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