ATS, 14 de Diciembre de 2006

Por la Procuradora de los Tribunales Dª. Susana Linares Gutiérrez, en nombre y representación de D. Octavio, se ha interpuesto recurso de casación contra la Sentencia de 31 de mayo de 2005, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso nº 961/03, sobre responsabilidad patrimonial.

Por providencia de 15 de septiembre de 2006, se acordó conceder a las partes el plazo común de diez días para alegaciones sobre la posible concurrencia de la siguiente causa de inadmisión del recurso: la resolución impugnada ha sido dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en un asunto cuyo conocimiento corresponde a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo tras la entrada en vigor de la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, que modificó los artículos 8 y 9 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa, por lo que debe aplicarse el régimen de recursos establecido para las resoluciones dictadas en segunda instancia, que no tienen acceso al recurso de casación, tal y como ha resuelto esta Sala en Autos de 4 de octubre de 2004 -recurso de queja nº 137/2004- y 19 de enero de 2006 -recurso de casación nº 6767/2004 - y todos los que en este último se citan (Disposición Transitoria Décima de la Ley Orgánica 19/2003 y artículos 8.1, 86.1 y 93.2.a) de la LRJCA); trámite que ha sido evacuado por la representación procesal de la parte recurrente así como por el Abogado del Estado, parte recurrida, quien actuó en la instancia en representación y defensa del Consorcio de Compensación de Seguros.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D Mariano de Oro-Pulido y López Magistrado de la Sala

La sentencia impugnada desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por

D. Octavio contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la reclamación formulada, en concepto de responsabilidad patrimonial, frente a la Diputación Provincial de Valencia por los daños y perjuicios derivados de accidente de circulación acaecido el día 27 de noviembre de 1999 en la Carretera Provincial VV-6115, de Ribarroja a Loriguilla, punto kilométrico 4,150.

La resolución dictada en las presentes actuaciones y contra la que se intenta recurrir en casación, de fecha 31 de mayo de 2005, ha sido dictada con posterioridad a la entrada en vigor de la reforma operada en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa

, introducida por la disposición adicional decimocuarta de la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio del Poder Judicial.

Con arreglo a dicha reforma y a partir de la entrada en vigor de la misma, los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo conocerán, ex artículo 8.1, en única o primera instancia según lo dispuesto en esta ley, de los recursos que se deduzcan frente a los actos de las entidades locales o de las entidades y corporaciones dependientes o vinculadas a las mismas, excluidas las impugnaciones de cualquier clase de instrumentos de planeamiento urbanístico. Por lo tanto, el conocimiento de dichas cuestiones corresponderá, en segunda instancia, a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia -artículo 10.2 -.

Expuesto lo anterior, la cuestión a resolver es el tratamiento que, a efectos impugnatorios, debe darse a las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley Orgánica 19/2003 en los procesos que estuvieran pendientes de tramitación ante las mismas antes de tal fecha, versando sobre materias cuya competencia corresponda, en virtud de las modificaciones introducidas por la mencionada Ley Orgánica en el artículo 8.1 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo .

En respuesta a tal cuestión debe traerse a colación, en primer lugar, la doctrina consolidada de esta Sala (por todos, Autos de 16 de junio, 30 de octubre y 13 de noviembre de 2000, 18 de diciembre de 2003 y 2 de diciembre de 2004 ) relativa a la aplicación del régimen de recursos establecido en la Disposición Transitoria Primera , apartado 2, de la Ley 29/1998, a las Sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley Jurisdiccional en asuntos que son de la competencia de los Juzgados de lo Contencioso- Administrativo, que impide, en estos casos, el acceso al recurso de casación ya que éste sólo procede contra las Sentencias recaídas en única instancia.

En relación con ello, ha de tenerse en cuenta, como esta Sala tiene ampliamente declarado, que, aunque el apartado 1 de la Disposición Transitoria Primera, que contempla los "procesos pendientes" ante las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, guarda silencio al respecto, el inciso final del apartado 2 de la misma transitoria, es decir, la regla que equipara el régimen de impugnación de las sentencias de las expresadas Salas a las dictadas en segunda instancia, cuando se trata de procesos que, conforme a la Ley 29/1998, se hayan atribuido a los Juzgados, está redactada en plural, ("en estos casos" -dice-), expresión que permite entender comprendidos tanto los casos del apartado 2 como los del apartado 1 de la repetida Disposición. La interpretación contraria vaciaría prácticamente de contenido el apartado 2 de la disposición transitoria primera -la puesta en funcionamiento de los Juzgados tuvo lugar al día siguiente de la entrada en vigor de la Ley 29/1998 - y haría difícilmente conciliable la "plena aplicación" del nuevo régimen de la casación a las resoluciones dictadas con posterioridad a su entrada en vigor -disposición transitoria tercera-, plena aplicación que comporta que sólo puedan ser susceptibles de casación las sentencias que hubieran podido ser dictadas en única instancia con arreglo a la nueva Ley de esta Jurisdicción.

Pues bien, habiéndose dictado la Sentencia aquí impugnada en un asunto de competencia de los Juzgados de este orden jurisdiccional de acuerdo con el artículo 8.1 de la Ley 29/1998, en la nueva redacción dada al mismo por la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, resultan de aplicación al presente caso los razonamientos que fundan la doctrina expuesta, determinando que la resolución recurrida no sea susceptible de recurso de casación conforme a lo dispuesto en el artículo 86.1 y en la Disposición Transitoria Tercera de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción al establecer, el primero, que el recurso de casación sólo procede contra resoluciones de los Tribunales Superiores de Justicia dictadas en única instancia, y, la segunda, que el régimen de los recursos de casación regulados en esta Ley será de plena aplicación de las resoluciones de las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia dictadas con posterioridad a su entrada en vigor.

En este sentido ya se ha pronunciado esta Sala en Autos de 4 de octubre de 2004 -recurso de queja nº 137/2004-, 18 de noviembre de 2004 -recursos de queja nº 176/2004 y 199/2004-, 23 de noviembre de 2004 -recurso de queja nº 206/2004-, 13 de enero de 2005 -recurso de casación nº 2521/2004-, 8 de febrero de 2005 -recursos de casación núms. 3718/04 y 2120/2004-, 14 de febrero de 2005 -recursos de casación núms. 3825/2004 y 4021/2004 - entre otros muchos.

La solución que esta Sala ha anticipado en el razonamiento anterior encuentra su fundamento en las siguientes consideraciones.

La reforma operada en la Ley Reguladora de esta Jurisdicción por la Ley Orgánica 19/2003 viene a cumplir con un doble objetivo: primero, corregir las disfunciones observadas en la aplicación del régimen transitorio que se contiene en el apartado primero de la Disposición Transitoria Primera de la Ley Jurisdiccional de 1998; y, segundo, llevar a cabo una ampliación -ya anunciada por el propio legislador ordinario- del contenido de la repetida norma legal, en cuanto a las competencias atribuidas por la misma a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, una vez transcurrido un período de tiempo suficiente en el cual se ha podido constatar el resultado de la experiencia y la consecución de los fines para los que, según la Exposición de Motivos de la Ley de 1998, tales órganos unipersonales fueron implantados.

Así, en relación con la primera cuestión mencionada, debe recordarse que el apartado primero de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 29/1998 preceptúa que los procesos que, al tiempo de su entrada en vigor, estuvieran pendientes ante las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia y cuya competencia corresponda, conforme a la citada norma legal, a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo "continuarán tramitándose ante dichas Salas hasta su conclusión". Fue el término "conclusión" -referido propiamente al momento en que se pone fin a la mera tramitación del proceso, pasando el mismo a la fase de terminación o resolución- utilizado por el legislador ordinario el que suscitó diversas interpretaciones provocando -así consta por notoriedad- importantes disfunciones en la aplicación (que debía ser necesariamente uniforme) del mencionado régimen transitorio; y así, mientras algunos Tribunales Superiores de Justicia entendieron que los procesos ante ellos pendientes, pero relativos, según la nueva Ley, a materias de la competencia de los nuevos órganos unipersonales, debían ser resueltos mediante Sentencias de sus Salas de lo Contencioso-Administrativo, otros, en cambio, consideraron que la tramitación ante dichas Salas debía terminar en el mismo instante en que los recursos contenciosoadministrativos quedaran conclusos para Sentencia, resolución que debía ser dictada por el correspondiente Juzgado, al que, a tal efecto, remitían las actuaciones.

Como se ha dicho, la Ley Orgánica 19/2003 pone fin a las dudas interpretativas suscitadas en relación con el régimen transitorio a aplicar respecto de los procesos que, en tramitación ante los Tribunales Superiores de Justicia, versen sobre materias que sean ahora competencia de los Juzgados de lo ContenciosoAdministrativo; y así, el apartado primero la Disposición Transitoria Décima de la referida Ley Orgánica ordena que dichos procesos continúen tramitándose por los mismos "hasta su finalización", lo que lleva en este momento a poder establecer que, no produciéndose la terminación del procedimiento por cualquier otro modo anticipado (desistimiento, allanamiento, renuncia), las Sentencias que pongan fin a esos recursos habrán de ser dictadas por los órganos jurisdiccionales colegiados que estén conociendo de los mismos y no por los unipersonales a los que, a partir de la entrada en vigor de la Ley Orgánica, correspondiera conocer de ellos por razón de la materia.

Se ha adelantado también que, junto a este primero, corrector, que se acaba de exponer, la reforma introducida por la Ley Orgánica 19/2003 viene a cumplir un segundo objetivo -ya anunciado como posible por el legislador ordinario, decíamos- relativo a la ampliación de la relación de materias para cuyo conocimiento son competentes los Juzgados de lo Contencioso- Administrativo.

Debe, también en este punto, hacerse memoria de los motivos expuestos por el legislador de 1998 respecto a la necesidad de implantación de unos nuevos órganos jurisdiccionales, unipersonales, que conocieran de aquellos asuntos que requieran, por su índole, por su menor relevancia o por otras razones organizatorias o prácticas, una solución más rápida o del órgano judicial que se encuentra más próximo a la realidad en que surgió el pleito. En este sentido, la Exposición de Motivos de la Ley 29/1998, justifica la atribución de competencias que hace en su artículo 8 a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo

, indicando que las relacionadas en el mencionado precepto son las que en el momento de su puesta en funcionamiento "pueden razonablemente ejercer y que parecen suficientes para consolidar la experiencia". Y añade en el párrafo cuarto de su apartado III: "Nada impide, antes al contrario, que tras un primer período de rodaje la lista de competencias se revise a la vista de esa experiencia".

Esa revisión, para ampliarlos, de los asuntos que son competencia de los Juzgados de lo ContenciosoAdministrativo es la que se ha llevado a cabo por medio de la Ley Orgánica a la que nos venimos refiriendo de modo reiterado.

Es cierto que la Disposición Transitoria Décima de la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, no contiene una previsión similar a la que se contempla en el apartado segundo de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 29/1998, de 13 de julio, aplicable al recurso de casación. Sin embargo, no lo es menos que tal omisión no es óbice para que la lógica, la coherencia del sistema y la necesaria unificación del tratamiento procesal a efectos del acceso al recurso de casación impongan la aplicación de la interpretación dada al mencionado apartado por esta Sala, para la inadmisión de los recursos de casación formulados contra Sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia en asuntos ante ellos tramitados, y que, tras la entrada en vigor de la Ley 29/1998, primero, y de la Ley Orgánica 19/2003, por ampliación de la mencionada en primer lugar, después, son de competencia de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.

Como se expuso más arriba, el legislador orgánico no ha hecho otra cosa, en su reforma de 2003, sino ampliar las competencias de los órganos unipersonales de este orden jurisdiccional y corregir las disfunciones derivadas del uso en el texto legal de un término ("conclusión") que daba lugar a interpretaciones diversas que, sin embargo, debían ser uniformes ante los mismos supuestos de hecho. Para ello, ha incluido una Disposición Transitoria, la Décima -única en relación con la reforma introducida en la Ley Jurisdiccional de 1998-, cuya finalidad (así se desprende no sólo de su contenido sino, más aún, de la literalidad de su encabezamiento Régimen transitorio de los procesos pendientes en las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia), es la de poner fin a las dudas interpretativas surgidas en la aplicación del régimen establecido en el apartado primero de la Disposición Transitoria Primera de la Ley de 1998 -cuestión que ya ha sido tratada-. No ha creído necesario el legislador orgánico, dada la ausencia de una disposición "ad hoc", regular el régimen de acceso al recurso de casación de las Sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia en las materias a que se refiere el modificado artículo 8 de la Ley Jurisdiccional, sin duda porque ese régimen ya existe en el apartado 2 de la Disposición Transitoria Primera de la Ley de 1998 (a la vista de los términos literales en que aparece redactado el encabezamiento de dicha Disposición: Asuntos de la competencia de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo que permiten pueda ser aplicada a todos los relacionados en el artículo 8, ya sea en su redacción originaria o en la vigente, tras la ampliación de su contenido llevada a cabo por la Ley Orgánica 19/2003 ), dando con ello, además, carta de naturaleza a la interpretación que, de dicho apartado, ha venido haciendo este Alto Tribunal y que sustenta la decisión de inadmisión que se va a adoptar en el asunto que ahora nos ocupa.

En conclusión, la solución generalizadora que se ha expuesto se infiere, pues, de la interpretación finalista de la regulación legal referible inmediatamente a la cuestión suscitada, realizada considerando en su conjunto la regulación que se contiene en la Ley Jurisdiccional de 1998 (en su redacción originaria y tras la reforma producida por la Ley Orgánica 19/2003 ) sobre las materias afectadas -competencia de los Juzgados y Tribunales Superiores de Justicia, así como régimen de los recursos de casación- y que permite, contemplando en términos de totalidad el recurso de casación, limitar los asuntos que pueden acceder al mismo. El propio legislador ordinario, si se observa el apartado VI, núm. 2, párrafo tercero, de la Exposición de Motivos de la LRJCA/1998, lo hace así posible cuando expresa la justificación de las reformas que introduce respecto de la anterior regulación legal -en cuanto al régimen de acceso a la casación-, queriendo con ellas evitar no sólo que se agrave progresivamente la carga que, respecto a este tipo de recursos pesa sobre este Alto Tribunal, sino, más aún, que se ponga en riesgo inmediato el derecho a la justicia efectiva, y articulando esas reformas como una medida necesaria para que este Supremo Órgano Judicial, pueda atender, según dice la Exposición de Motivos ... a su importantísima función objetiva de fijar la doctrina jurisprudencial.

Los anteriores razonamientos no resultan desvirtuados por las alegaciones formuladas por la parte recurrente, pues las posibles restricciones a la recurribilidad de determinadas resoluciones no son incompatibles con el derecho reconocido en el artículo 24.1 de la Constitución, ni con el principio de seguridad jurídica, siempre que se articulen por Ley. Téngase presente, además, que resulta doctrina reiterada de esta Sala que no se quebranta dicho derecho porque un proceso contencioso-administrativo quede resuelto definitivamente en única instancia, máxime en el presente caso en que el proceso ha sido resuelto por el órgano jurisdiccional que, con arreglo a la Ley 29/1998 -tras la reforma operada por la LO 19/2003 -, es el Tribunal de apelación.

Además, aunque el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24.1 de la Constitución garantiza el acceso a los recursos establecidos en las leyes, ello no es obstáculo para que las normas procesales, como las que aquí han sido objeto de consideración, impidan acudir "ratione temporis" al recurso de casación, ya que como ha dicho el Tribunal Constitucional en la Sentencia 37/1995, de 7 de febrero, "el sistema de recursos se incorpora a la tutela judicial en la configuración que le dé cada una de esas leyes de enjuiciamiento reguladoras de los diferentes órdenes jurisdiccionales, sin que ni siquiera exista un derecho constitucional a disponer de tales medios de impugnación, siendo imaginable, posible y real la eventualidad de que no existan, salvo en lo penal (SSTC 140/1985, 37/1988 y 106/1988 ). No puede encontrarse en la Constitución ninguna norma o principio que imponga la necesidad de una doble instancia o de unos determinados recursos, siendo posible en abstracto su inexistencia o condicionar su admisibilidad al cumplimiento de ciertos requisitos. El establecimiento y regulación, en esta materia, pertenece al ámbito de libertad del legislador (STC 3/1983 ) ...", añadiendo que " ... el principio hermenéutico pro actione no opera con igual intensidad en la fase inicial del proceso, para acceder al sistema judicial, que en las sucesivas, conseguida que fue una primera respuesta judicial a la pretensión cuya es la sustancia medular de la tutela y su contenido esencial, sin importar que sea única o múltiple, según regulen las normas procesales los recursos. Es distinto el enjuiciamiento que puedan recibir las normas obstaculizadoras o impeditivas del acceso a la jurisdicción o aquellas otras que limitan la admisibilidad de un recurso extraordinario contra una sentencia anterior dictada en un proceso celebrado con todas las garantías (SSTC 3/1983 y 294/1994 ) ...".

Junto a lo anterior, ha de recordarse que, sobre el acceso a los recursos, existe una consolidada doctrina del Tribunal Constitucional que, reiterada en su Sentencia nº 252/2004, de 20 de diciembre, puede resumirse en lo siguiente: "... como hemos sintetizado en la STC 71/2002, de 8 de abril, "mientras que el derecho a una respuesta judicial sobre las pretensiones esgrimidas goza de naturaleza constitucional, en tanto que deriva directamente del art. 24.1 CE, el derecho a la revisión de una determinada respuesta judicial tiene carácter legal. El sistema de recursos, en efecto, se incorpora a la tutela judicial en la configuración que le otorga cada una de las leyes reguladoras de los diversos órdenes jurisdiccionales, sin que, como hemos precisado en el fundamento jurídico 5 de la STC 37/1995, 'ni siquiera exista un derecho constitucional a disponer de tales medios de impugnación, siendo imaginable, posible y real la eventualidad de que no existan, salvo en lo penal (SSTC 140/1985, 37/1988 y 106/1988 )'. En fin, 'no puede encontrarse en la Constitución -hemos dicho en el mismo lugar- ninguna norma o principio que imponga la necesidad de una doble instancia o de unos determinados recursos, siendo posible en abstracto su inexistencia o condicionar su admisibilidad al cumplimiento de ciertos requisitos. El establecimiento y regulación, en esta materia, pertenece al ámbito de libertad del legislador (STC 3/1983 )' (STC 37/1995, FJ 5). Como consecuencia de lo anterior, 'el principio hermenéutico pro actione no opera con igual intensidad en la fase inicial del proceso, para acceder al sistema judicial, que en las sucesivas, conseguida que fue una primera respuesta judicial a la pretensión' que 'es la sustancia medular de la tutela y su contenido esencial, sin importar que sea única o múltiple, según regulen las normas procesales el sistema de recursos' (SSTC 37/1995, 58/1995, 138/1995 y 149/1995 ".

De conformidad con lo previsto en el artículo 93.5 de la Ley de esta Jurisdicción, la inadmisión del recurso debe comportar la imposición de las costas a la parte recurrente.

En su virtud,