STS, 14 de Junio de 2012
| Ponente | JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ |
| ECLI | ES:TS:2012:4506 |
| Número de Recurso | 6852/2009 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 14 de Junio de 2012 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Junio de dos mil doce.
La Sala Tercera de este Tribunal Supremo ha conocido, con la composición reseñada al margen, de recurso de casación contra sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco; fue dictada el 11 de Septiembre de 2009, en autos del recurso contencioso administrativo nº 1361/2008 .
El recurso extraordinario de casación ha sido interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Isabel Julia Corujo, interpuesto por la Diputación Foral de Guipúzcoa, siendo parte recurrida don Javier y don Roberto representados por la Procuradora de los Tribunales Dª María del Carmen Palomares Quesada, resultando los siguientes
PRIMERO. - La Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, ha conocido del recurso número 1361/2008 , promovido por la representación de don Javier y don Roberto , han sido partes demandadas la Diputación Foral de Guipúzcoa y el Ayuntamiento de Irura, sobre aprobación definitiva del expediente de revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Irura.
SEGUNDO .- Los actores en la instancia impugnaron el Acuerdo del 10 junio 2008 de la Diputación Foral Guipúzcoa por el que se aprobó definitivamente el expediente de revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Irura (BOG de 29 agosto 2008), denunciando, entre otros extremos, la ausencia del preceptivo estudio económico financiero, que consideraban especialmente exigible habida cuenta que a través de dicho Acuerdo se contemplaba la creación de un sistema general de espacios libres de 27.000 m2, que en ausencia de una previsión sobre gestión había de entenderse que debía ser obtenido por expropiación, sin que el documento impugnado hiciera una previsión sobre la financiación necesaria a tal efecto.
TERCERO .- Dicho Tribunal dictó sentencia el 11 de noviembre de 2009 , con la siguiente parte dispositiva:
"FALLO: Que ESTIMANDO el presente recurso nº 1361/2008, interpuesto por don Javier y don Roberto contra el acuerdo de 10 de junio de 2008 de la Diputación Foral de Guipúzcoa por el que se aprueba definitivamente el expediente de revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Irura (BOG de 29 de agosto de 2008),
Debemos : Primero: Declarar la disconformidad a derecho del acuerdo recurrido, que consecuentemente anulamos.
Segundo: Sin imposición de costas".
Para llegar a esta conclusión estimatoria, la Sala comienza su análisis reproduciendo el tenor del artículo 71.5 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril (en adelante TRLS76) y del artículo 97 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (en adelante RP). Sobre ambos preceptos razona la Sala que:
"El hecho de que tales preceptos no exijan expresamente que entre la documentación de las NNSS figure un estudio económico financiero que garantice su viabilidad económica, y que no contengan una remisión expresa a la documentación que a tenor del art. 12.3 TRLS76 ha de contener todo plan general, es lo que suscita la cuestión.
La doctrina jurisprudencial ha precisado el significado y alcance de tales preceptos, señalando que el art. 97 RPU no contiene una enumeración exhaustiva de los documentos que han de acompañar a las NNSS, y que si legalmente es exigible que se acompañen los documentos justificativos de las determinaciones que adopten, será preciso dicho documento si se trata de NNSS que cumplen la función del plan general. En la doctrina jurisprudencial se aprecia que la exigibilidad de dicho documento se hace depender de la necesidad de justificar las determinaciones que las NNSS adopten, y dicha necesidad concurre en los supuestos de redacción originaria, y de revisión, debiendo valorarse en cada caso en función de las circunstancias en las modificaciones puntuales".
Cita y transcribe seguidamente la Sala de instancia las sentencias del Tribunal Supremo de 22 de junio de 2005 (Casación 4524/2002 ), 7 de junio de 2004 (Casación 392/2002 ), 13 de noviembre de 2003 (Casación 5663 / 2000 ) y 15 de enero de 2000 (Casación 2172/1994 ), y añade a continuación lo siguiente:
"Debemos concluir por tanto que la doctrina jurisprudencial es clara a la hora de exigir como documentación necesaria de las NNSS de ámbito municipal el estudio económico financiero que justifique la viabilidad de las determinaciones adoptadas, rechazando que, como expresa la STS de 18 de julio de 1993 [...] constituya una mera cláusula de estilo, lo que sucede es que se flexibiliza dicha exigencia en los términos anteriormente expresados por la STS de 13 de noviembre de 2003 anteriormente citada y asimismo por la STS de 19 de marzo de 1994 [...] "requiriéndose no ya una cuenta analítica exhaustiva sino que es suficiente con que indique las fuentes de financiación que quedarán afectas a la ejecución del Plan, de acuerdo con la previsión lógica y ponderada que garantice la real posibilidad de su realización, en función de la importancia de la determinaciones del planeamiento.
Pues bien aplicada al caso de autos dicha doctrina se impone la estimación del recurso toda vez que estamos en presencia de un expediente de revisión de NNSS, al que es inherente la adopción de un nuevo modelo territorial, lo que necesariamente exige justificar su viabilidad económica por la magnitud del cambio que entraña, a diferencia de los supuestos de simples modificaciones puntuales, en los que la respuesta será contingente, y estará en función de si las concretas determinaciones modificadas demandan dicho estudio de viabilidad económica o no.
En cualquier caso, en el supuesto de autos, tal y como alegan los recurrentes, se prevé un sistema general de espacios libres en suelo no urbanizable, sobre el que no se contempla un concreto sistema de gestión, y que en consecuencia habrá de ser obtenido por expropiación, circunstancia que por sí misma determina la necesidad de incluir el estudio económico financiero. Su ausencia determina la nulidad del acuerdo recurrido y la estimación del recurso en su principal pretensión anulatoria, haciendo innecesario el examen de los demás motivos aducidos".
CUARTO .- Notificada dicha Sentencia a las partes, por la representación procesal del Ayuntamiento de Irura y de la Diputación Foral de Guipúzcoa se presentaron sendos escritos preparando recurso de casación, los cuales fueron tenidos por preparados por providencia de la Sala de instancia de fecha 7 de diciembre de 2009, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el plazo de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo.
QUINTO .- Emplazadas las partes, el representante procesal de la Diputación Foral de Guipúzcoa compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 1 de febrero de 2010 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer el motivo que consideró oportuno, solicitó a la Sala dictar en su día Sentencia por la que, estimando el presente recurso de casación, case y anule la recurrida y, en su lugar, desestime la totalidad del recurso contencioso-administrativo .
SEXTO .- Por Auto de la Sección primera de esta Sala de 5 de marzo de 2010 , se acordó declarar desierto el recurso de casación preparado por el Ayuntamiento de Irura por haber agotado el plazo legalmente establecido para interponerlo, y por providencia de la misma Sección de 8 de julio de 2010 se acordó admitir el recurso de casación interpuesto por la Diputación Foral de Guipúzcoa. La parte recurrida formuló escrito de oposición al recurso de casación interpuesto.
SÉPTIMO .- Se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 13 de junio de 2012, en cuya fecha ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, Magistrado de la Sala
PRIMERO .- Se impugna en esta casación la Sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 11 de noviembre de 2008 , por la que se estima el recurso formulado por D. Javier y D. Roberto contra el Acuerdo de la Diputación Foral de Guipúzcoa que aprobó definitivamente la revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del municipio de Irura, por falta de estudio económico financiero en los términos que quedan reflejados en el extracto de antecedentes.
La Diputación foral de Guipúzcoa formula un único motivo de casación, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de este orden contencioso-administrativo (en adelante LRJCA). Denuncia infracción del artículo 71.5 del TRLS76 y del artículo 97 RP, así como de la jurisprudencia que cita. En concreto aduce la parte recurrente que estos preceptos no mencionan el estudio económico financiero entre los documentos que deben contener las normas subsidiarias de planeamiento municipal. Añade que, conforme a la doctrina jurisprudencial, quien denuncia la falta de ese estudio debe acreditar que esa omisión determina la inviabilidad de la norma aprobada, y si eso no se acredita, no es posible anular las normas subsidiarias; de manera que la declaración de nulidad de la revisión de las Normas Subsidiarias o su modificación sólo será procedente cuando se pruebe que la falta de estudio económico-financiero hace inviable la normativa aprobada, correspondiendo la prueba de este aserto a la parte demandante. Ahora bien -continúa la recurrente en casación su argumentación-, los recurrentes en la instancia no hicieron nada por acreditar que la ausencia de estudio económico financiero implica la inviabilidad de las determinaciones contenidas en las normas, más aún, ni siquiera intentaron hacerlo.
SEGUNDO .- El motivo de impugnación formulado por la representación de la Diputación Foral de Guipúzcoa no puede prosperar.
A una alegación similar, formulada también por la Diputación Foral de Guipúzcoa, hemos dado respuesta, entre otras, en las sentencias de 4 y 30 de noviembre de 2011 ( Casación 5896/2008 y 6276/2008 ) donde se ha destacado que la exigencia del estudio económico financiero es inconcusa en las leyes urbanísticas, que lo imponen en toda clase de instrumentos de planeamiento. También ha señalado esta Sala, en esas y otras sentencias, que el alcance y especificidad del estudio económico financiero es distinto en función del instrumento de planeamiento de que se trate, siendo más genérico en el caso de instrumentos de ordenación general -papel que desempeñan las Normas Subsidiarias- mientras que los Planes Parciales y Especiales ha de concretar con mayor grado de precisión los medios o recursos de los que se dispone y realizar una singularizada adscripción de los mismos a la ejecución de la ordenación prevista.
Se recordó asimismo en dichas sentencias que el artículo 91 del Reglamento de Planeamiento distingue dos tipos de Normas Subsidiarias: a) las que tienen por objeto clasificar el suelo en urbano y no urbanizable, delimitando y ordenando el primero y estableciendo, en su caso, normas de protección para el segundo; y b) las que tienen por objeto " clasificar el suelo en urbano, urbanizable y no urbanizable, delimitando el ámbito territorial de cada uno de los distintos tipos de suelo, estableciendo la ordenación del suelo urbano y de las áreas aptas para la urbanización que integran el suelo urbanizable, y, en su caso, fijando las normas de protección del suelo no urbanizable ".
Pues bien, aunque los artículos 95 a 97 del Reglamento de Planeamiento guardan silencio sobre la exigencia de estudio económico financiero para las Normas Subsidiarias de planeamiento, esa laguna fue colmada por la jurisprudencia específicamente para las normas subsidiarias que venían a denominarse del "tipo b", esto es, las del artículo 91.1.b) del Reglamento de Planeamiento . Son ejemplo de ello las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 31 de mayo de 2001 (casación 4572/1996 ), 10 de marzo de 2004 (casación 5260/2001 ), 28 de octubre de 2009 (casación 4098/2005 ), 30 de octubre de 2009 (casación 4621/2005 ) y 12 de febrero de 2010 (Casación 6101/ 2005 ). De esta última sentencia, en la que se citan otros pronunciamientos anteriores, es pertinente extraer el siguiente párrafo:
esta Sala Tercera del Tribunal Supremo ha declarado en sus sentencias de 28 de febrero de 2000 (recurso. 980/1994 ), 31 de mayo de 2001 (r.c. 4572/1996 ), 10 de marzo de 2004 (r.c. 5260/2001 ) y 30 de octubre de 2009 (r.c. 4621/2005 ), cuando se trata de las Normas Subsidiarias de Planeamiento contempladas en el apartado b) del artículo 91 del Reglamento de Planeamiento , como son las ahora enjuiciadas por clasificar suelo, delimitar su ámbito y establecer su régimen, supliendo así al Plan General de Ordenación Urbana, han de contener el correspondiente estudio económico-financiero previsto en el artículo 12.2 h ) y 3 e) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , porque su falta no sólo constituiría una infracción de estos preceptos sino que, además, produce indefensión para los interesados que carecerían de la base indispensable para poder combatir las apreciaciones financieras que son necesarias para la efectividad de las indicadas Normas Subsidiarias
Como se explica en las citadas sentencias de 4 y 30 de noviembre de 2011 (y las anteriores a las que se remiten) es indudable que la exigencia de estudio económico financiero debe acomodarse a las circunstancias del caso, no sólo en atención al tipo de instrumento de planeamiento de que se trate -extremo al que ya antes nos hemos referido- sino tomando en consideración todos los factores concurrentes.
Pues bien, en el caso ahora examinado, no existe documento alguno relativo a un estudio económico-financiero, pese a tratarse de una revisión de Normas Subsidiarias de las contempladas en el artículo 91.b) del RP; y ese documento resultaba necesario, por hallarnos ante una revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento a la que es inherente la adopción de un nuevo modelo territorial, y porque, como acertadamente razona la Sala de instancia, si se prevé un sistema general de espacios libres en suelo no urbanizable sobre el que no se establece un concreto sistema de gestión, y que en consecuencia habrá de ser obtenido mediante expropiación, ello determina la necesidad de incluir el correspondiente estudio económico financiero.
En tales términos resulta acertada la conclusión a que llega la Sala de instancia en el sentido de afirmar la necesidad de que las Normas Subsidiarias aprobadas contengan el estudio económico financiero que ponga de manifiesto la viabilidad de las previsiones que dicha Normas contienen.
Por todo ello debemos desestimar el recurso.
TERCERO .- Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede condenar a la Diputación Foral de Guipúzcoa en las costas del mismo. Esta condena sólo alcanza a la cifra máxima de cuatro mil euros en cuanto a los honorarios de Letrado. ( Artículo 139.2 y 3 LRJCA ).
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Diputación Foral de Guipúzcoa, contra la Sentencia de 11 de noviembre de 2009, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso contencioso-administrativo nº 1361/2008 . E imponemos expresamente las costas causadas en este recurso a la parte recurrente, con el límite fijado en el último fundamento de esta resolución.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodriguez-Zapata Perez, Magistrado Ponente en estos autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Jesús Pera Bajo.-
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