STS, 7 de Junio de 2012

PRIMERO. - La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, conoce del recurso número 62/2011 , promovido por la representación de la entidad mercantil Rexam Beverage Can Ibérica, S.L. (en adelante REXAM), contra la resolución emitida por el Consejero de Medio Ambiente de la Generalitat de Cataluña de 12 de noviembre de 2010, en virtud de la cual se desestima, en su integridad, el Recurso de Reposición interpuesto por esta parte actora contra la resolución de 23 de septiembre de 2009, por la que se otorga la autorización ambiental a REXAM BEVERAGE CAN IBERICA, S.L. para su fábrica de envases metálicos ubicada en el término municipal de Selva del Camp.

En su escrito de interposición la entidad recurrente solicitó además, mediante Otrosí, la suspensión parcial de la ejecución de la citada Resolución de 23 de septiembre de 2009, concretamente la no aplicación del régimen de valores límites de emisión establecido para las emisiones de compuestos orgánicos volátiles (COVs) establecidos en el punto 3.1 de la autorización derivados de los focos de su fábrica, manteniendo vigente en forma alternativa el régimen de la autorización anterior de 11 de febrero de 2003. Se mencionaba además que la Dirección General de la Calidad Ambiental de la Consejería de Medio Ambiente de la Generalitat de Cataluña ya había iniciado un expediente sancionador contra la fábrica REXAM por presunto incumplimiento en una de sus chimeneas del límite de emisión de compuestos orgánicos volátiles impuesto en la autorización ambiental, adjuntando, al efecto, copia del Acuerdo de iniciación.

SEGUNDO .- Dicho Tribunal dictó Auto el 18 de marzo de 2011 , con la siguiente parte dispositiva: "No ha lugar a suspender la ejecutividad del acto recurrido".

TERCERO.- Por escrito registrado el 4 de abril de 2011, REXAM presentó recurso de súplica contra el Auto de 18 de marzo de 2011 , recurso que fue notificado a las partes personadas mediante providencia de 14 de abril siguiente.

Se opone la Letrada de la Generalitat de Cataluña la cual, en escrito registrado el 3 de mayo, solicita la desestimación del recurso y la confirmación íntegra del Auto de 18 de marzo de 2011 .

Por Auto de 7 de septiembre de 2011 el Tribunal Superior de Justicia denegó el recurso de súplica con la siguiente parte dispositiva: "Se desestima el recurso de súplica formulado por la actora contra el auto arriba indicado".

CUARTO .- La parte demandante REXAM BEVERAGE CAN IBERICA, S.L. preparó recurso de casación; fue tenido por preparado y se remitieron los autos originales a esta Superioridad, emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera de este Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.

QUINTO .- Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sala doña María José Bueno Ramírez, en nombre y representación de la entidad mercantil Rexam Beverage Can Ibérica, S.L.; presentó escrito de interposición del recurso de casación, que fue admitido a trámite en providencia de la Sección Primera de esta Sala de 9 de febrero de 2012, que ordenó remitir las actuaciones a esta Sección Quinta, formalizando escrito de oposición la Generalitat de Cataluña recurrida.

SEXTO .- Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para deliberación y fallo y se acordó designar para dicho trámite la audiencia del día 6 de junio de 2012, en cuya fecha ha tenido lugar.

VISTO , y en atención a los fundamentos de Derecho que se expresan

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, Magistrado de la Sala

PRIMERO .- Se articulan dos motivos de casación contra los Autos de que se ha hecho mérito en el extracto de antecedentes. Han sido dictados por la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña y no han dado lugar a la suspensión cautelar de los actos impugnados en el recurso. Se trata de la resolución del Consejero de Medio Ambiente y Habitabilidad de la Generalitat de Cataluña de 12 de noviembre de 2010 que confirma en reposición la resolución de 23 de septiembre de 2009, de autorización ambiental integrada concedida a la recurrente como consecuencia de una modificación sustancial en la actividad de fabricación de envases metálicos para bebidas, en la fábrica de que es titular en el polígono industrial Silva en el término municipal de la Selva del Camp.

La recurrente solicitó la suspensión de la ejecución de la resolución de 23 de septiembre de 2009 únicamente, en lo que a esta pieza interesa, respecto de los límites de emisión de compuestos orgánicos volátiles (en adelante COVs) impuestos por la Administración en la nueva autorización ambiental integrada, pidiendo que se dejara subsistente lo autorizado anteriormente.

La Sala de instancia ha denegado esa pretensión cautelar con los siguientes argumentos, que se combaten en los dos motivos de casación:

1. Que no existe un principio de prueba que acredite el periculum in mora , ni la imposible o difícil reparación de los daños que pudiera causar la ejecución del acto de autorización ambiental. No queda probada la alegación de paro de la actividad industrial durante la puesta en marcha de las medidas para el cumplimiento de los límites de emisión ni que su coste comprometa la efectividad de la sentencia que se dicte en su día.

2. Que tampoco se acredita que se esté en presencia de una causa de nulidad radical del acto recurrido, siendo insuficientes los alegatos que ponen de manifiesto la inaplicación del régimen de valores límite para las emisiones de COVs fijados por la Administración en la autorización ambiental o que la infracción del Real Decreto 117/2003 sea manifiesta, clara y patente.

3. Que en la ponderación de intereses es prevalente el interés público ínsito en las medidas de protección del medio ambiente atmosférico frente al funcionamiento del complejo industrial, inclusive una nueva línea de producción.

SEGUNDO .- El primer motivo de casación, se articula al amparo del articulo 88.1 c) de la de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de este orden contencioso-administrativo (en adelante LRJCA). Se denuncia falta de valoración de un informe e insuficiencia de motivación de las resoluciones recurridas, al razonar que no existía prueba pese a que se había aportado un informe específico en la pieza.

La queja de la parte recurrente se funda en que la Sala de Barcelona omite exteriorizar su criterio y valorar una prueba pericial presentada en la misma pieza de suspensión. Consiste en un informe técnico emitido a instancia de la recurrente por el ingeniero químico don Jon , quien expone las medidas correctoras que habrían de ser implantadas para dar cumplimiento a los condicionantes contenidos en la autorización ambiental de 2009 y su elevado coste, lo que, dice la recurrente, se presentó con la intención de acreditar la existencia de un periculum in mora que debía conducir a la suspensión.

Se alega que la Sala de instancia no se ha percatado, siquiera, de la existencia de ese informe o prueba aportado a la pieza cautelar y que desestima la petición formulada en la pieza limitándose a razonar que no había quedado probado el periculum in mora , ignorando y silenciando lo aportado para demostrar que la ejecución de la autorización haría perder su finalidad al recurso . Entiende la entidad recurrente que debe prosperar el motivo por vulneración del artículo 348 de la Ley de Enjuiciamiento civil , conforme a la jurisprudencia de esta Sala que exige siempre una ponderación expresa de los dictámenes periciales.

TERCERO .- Es constante la jurisprudencia, constitucional y ordinaria, que declara que las resoluciones judiciales deben ser motivadas como consecuencia del mandato constitucional ( artículo 120.3 CE ) que se impone a todos los órganos jurisdiccionales. Esta obligación se extiende a los autos judiciales que enjuiciamos, aunque resuelvan una pieza de medidas cautelares (por todas, Sentencia de esta Sala de 8 de marzo de 2011 (Casación 3333/2010 ). Dijimos en esa sentencia que el mandato de motivación del artículo 120.3 CE guarda relación con el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE , que comprende, entre otros, el derecho a obtener una resolución fundada en Derecho de los Jueces y Tribunales, lo que determina la necesidad de que las resoluciones judiciales (autos y sentencias) contengan una motivación suficiente, cuya carencia entraña vulneración del art. 24.1 CE (por todas, Sentencia del Tribunal Constitucional -en adelante, STC- 311/2005, de 12 de diciembre , FJ 4).

Los Autos recurridos tienen la singularidad de resolver una pieza de medidas cautelares, marcada por la instrumentalidad y temporalidad que caracteriza dogmáticamente a esas medidas. Esa circunstancia es importante porque en las medidas cautelares la obligación constitucional de motivar se encuentra matizada por la pertinencia, puesta de relieve en la jurisprudencia constante de esta Sala, de llevarla a cabo sin prejuzgar en ningún caso el fondo del proceso. Al resolver sobre una medida cautelar el órgano jurisdiccional carece aún de los elementos precisos para efectuar un enjuiciamiento definitivo que, en caso de anticiparse indebidamente, produciría además el efecto constitucional indeseable de vulnerar al derecho a un proceso con las garantías debidas de contradicción y prueba, que también se garantiza a todas las partes en la panoplia de derechos fundamentales del art. 24 CE . Sin embargo entendemos que esa peculiaridad no eximía a la Sala de instancia de exteriorizar en forma expresa su criterio sobre la prueba aportada y de valorarla, aunque con el simple valor de principio de prueba a efectos cautelares, al resolver la petición de suspensión. Al no haberlo hecho procede estimar el motivo de casación que se formula.

CUARTO .- La Generalitat de Cataluña recurrida reconoce en su contrarrecurso que la motivación de los dos autos recurridos resulta poco explícita y es mejorable, pero considera que la Sala de Barcelona sí tomó en cuenta y valoró en forma implícita el informe técnico que motiva la queja de este motivo de casación, lo que nos llevaría a no acoger el motivo [Cfr., sentencia de esta Sala de 17 de enero de 2011 (Casación 1452/2010 )]. No comparte la Sala esa apreciación de la parte recurrida. La exigencia constitucional de motivación de las resoluciones judiciales actúa para permitir el ejercicio del derecho de defensa por parte de los justiciables, quienes pueden conocer gracias a la motivación los criterios jurídicos en los que se fundamenta la decisión judicial, es decir, la ratio decidendi que la ha determinado. En este caso la Sala a quo niega que exista un principio de prueba en su Auto de 18 de marzo de 2011 y es esa la única razón por la que rechaza, en forma muy escueta, que exista " periculum in mora ". Ante la queja del recurso de súplica, que muestra la sorpresa de la actora por no haberse tenido en cuenta su citado informe titulado " Medidas correctoras para dar cumplimiento a lo establecido en la autorización ambiental ", la Sala responde, en su Auto de 7 de septiembre de 2011 , con la afirmación de que, la alegación de la recurrente sobre la implantación de nuevas instalaciones de elevado importe con paro de la actividad durante la puesta en marcha, que puede afectar a la viabilidad de la empresa, " no queda probada, dicho sea dentro de la estricta cognición del presente proceso cautelar ". Es obvio que el Tribunal no ha exteriorizado ni manifestado en forma alguna cómo valora el informe presentado por la entidad recurrente en apoyo de su pretensión, qué credibilidad le merece ni, siquiera, si existe, lo que determina que debamos dar lugar a este motivo de casación.

La necesidad de considerar los informes periciales aportados por las partes es exigible incluso en una pieza separada de suspensión, aunque como es obvio, su ponderación se deberá efectuar con las lógicas cautelas obligadas en el momento preliminar de las medidas cautelares, en el que la Sala no puede prejuzgar en nada la resolución de la controversia que ha de decidir en los autos principales. Pero esa cautela no justifica el silencio o el desconocimiento de las razones de las partes.

QUINTO .- Al dar lugar a este primer motivo es innecesario el enjuiciamiento del segundo y procede entrar ya a resolver la cuestión en los términos en los que aparece planteado el debate en la instancia, según lo dispuesto en el artículo 95.2 c) último inciso de la LRJCA .

La entidad recurrente es titular de una instalación de fabricación de latas para bebidas, que emite a la atmósfera compuestos orgánicos volátiles derivados del uso de disolventes (COVs). Ha obtenido una nueva autorización ambiental integrada en la resolución que impugna en los autos principales. Dicha autorización tiene su origen en una modificación sustancial de su instalación que consiste, en lo que aquí interesa, en añadir una nueva línea de explotación a las tres ya existentes en forma que se pase de producir 2.800 millones de latas de bebida al año a una cantidad de 3.780 millones de latas al año.

La Administración ambiental subraya el impacto ambiental de la actividad autorizada, por la emisión a la atmósfera, tanto por fuentes canalizadas como por fuentes difusas, de componentes orgánicos volátiles (COVs) derivados del uso de disolventes en el proceso productivo de la instalación. Por eso la actividad se sujeta a la regulación establecida en el Real Decreto 117/2003, de 31 de enero, sobre limitación de emisiones de compuestos orgánicos volátiles debidas al uso de disolventes en determinadas actividades, que transpone la Directiva 1999/13/CE, de 11 de marzo de 1999 y está sometida a autorización ambiental integrada conforme a la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación.

La citada autorización ambiental debe incluir los valores límite de emisión o los sistemas de reducción de emisiones ya que los COVs pueden ser nocivos para la salud de las personas y producir importantes perjuicios al medio ambiente o a los recursos naturales, lo que justifica la normativa europea e interna que acabamos de citar, sin que proceda valoración alguna en este punto, que se ventila en los autos principales.

Se subraya por la Generalitat de Cataluña que la ampliación de la producción producirá un aumento significativo de la emisión de COVs y se sostiene que la empresa, en el alegato de la Administración ambiental, venía presentando anualmente informes sobre el cumplimiento de los límites de emisión de los que resultaba el incumplimiento con anterioridad a la autorización ambiental que ahora impugna de los límites que le correspondían. Aduce, así, un informe de 23 de julio de 2009 del que resultaría, dice, que la empresa recurrente, sólo por fuentes canalizadas, ya emite a la atmósfera 614 TN/año de disolventes frente a las 3777 tn/año de disolventes que, como suma de las emisiones canalizadas más las difusas, debería emitir para cumplir el principio de equivalencia.

SEXTO .- La empresa recurrente argumenta en su petición de suspensión que las nuevas exigencias de la Administración autonómica respecto de los límites de emisión de COVs le obligarán al cierre, cuando menos temporal, de la fábrica como se desprendería del informe, ya reseñado, de don Jon de la empresa ABAC Consultors, S.L .

Este alegato es inconsistente y no puede prosperar. La autorización ambiental integrada que se impugna en los autos principales autoriza la actividad con la modificación sustancial indicada, que permite a la recurrente la ampliación de su actividad de fabricación de envases. No tiene soporte alguno la supuesta necesidad de parada o cierre de la instalación en el informe aportado a la pieza ya que nada se alude en él a la necesidad de cerrar la empresa o parar la producción para la instalación de las medidas correctoras exigidas para cumplir con los límites de emisión que establece la autorización ambiental integrada, en la simple hipótesis dialéctica de que todo ello fuera correcto, lo que no es momento de enjuiciar ahora.

Es cierto que, según el citado informe, el proceso de instalación de la instalación de las unidades de oxidación térmica a que alude tardarían, en su conjunto, trece meses en entrar en funcionamiento (según el calendario de implantación que expone) pero la instalación propiamente dicha, siempre según dicho informe, sólo alcanza a tres meses. Tampoco resulta, al menos con la valoración provisional que se puede hacer en este momento cautelar, principio de prueba alguno sobre la necesidad de instalación inmediata de las medidas correctoras. Atendemos a lo que aduce en su contrarrecurso de casación la Generalitat de Cataluña cuando indica que la prescripción técnica 3.1 de la autorización ambiental contempla expresamente como alternativa al cumplimiento del límite de emisión de 75 mg/Nm 3 que se discute en los autos principales, y en el que no es pertinente entrar, la presentación de un sistema o esquema de reducción que cumpla el principio de equivalencia de acuerdo con el Anexo III del Real Decreto 117/2003. Este alegato se advera en el texto de la mencionada prescripción técnica en la que se declara: " LŽempresa ha presentat anualment el compliment dŽaquest limit mitjançant un esquema de reducció que no complia el principi dŽequivalencia com va a quedar palés en lŽultim control reglamentari dŽemissions (CTA0802 18). Per tant lŽempresa haurà de cumplir el limit de 75 mg/Nm3 a la xemeneia principal o presentar en esquema de reducció que compleixi el principi dŽequivalencia ".

El alegato de que el recurso pierda su finalidad legítima por la denegación de la suspensión pierde así la debida consistencia.

Por otra parte la inversión que se abordaría como consecuencia de la adopción de las medidas correctoras es sin duda importante, pero no se pone en comparación, en la petición de la medida cautelar, con la envergadura de la empresa o con su cuenta de resultados. Asiste en este punto la razón a la Generalitat cuando, en sus alegaciones de instancia de 8 de marzo de 2011, puso de manifiesto que la inversión económica no hace perder su finalidad legítima al recurso ya que, en la eventualidad de una sentencia estimatoria, todos los daños de naturaleza económica serían fácilmente resarcibles por parte de la Administración demandada.

SÉPTIMO .- Como hemos dicho en otras ocasiones las medidas cautelares están concebidas para asegurar la eficacia de la resolución que ponga fin al proceso, evitando que el transcurso del tiempo haga peligrar el cumplimiento de la resolución de terminación del mismo. Pretenden " asegurar la efectividad de la sentencia ", como expresa el artículo 129 de la LRJCA . Con ese propósito, el riesgo derivado de la duración del proceso ( periculum in mora ) se erige, en el artículo 130 LRJCA , en uno de los presupuestos esenciales para la adopción de la medida cautelar, al tener que tomar en consideración, en la decisión cautelar, que " la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso ". En una valoración circunstanciada de los intereses en conflicto, que es criterio complementario del de la pérdida de la finalidad legítima del recurso, como reiteradamente tiene declarado esta Sala, no apreciamos que exista en este caso "periculum in mora".

OCTAVO .- Debemos indicar, ya en este punto, que tampoco puede prosperar la invocación de la doctrina del buen Derecho, a la que la actora ha dado una importancia esencial en su petición de suspensión. Sus alegatos se resumen en una discusión sobre la interpretación del artículo 4 del citado Real Decreto 117/2003 , y sobre si la Generalitat ha hecho, o no, una nueva interpretación del mismo contraria al sentido que debe dársele al aprobar la autorización ambiental integrada. Lo expuesto corresponde a la cuestión de fondo, sin que proceda examinar la cuestión ni siquiera superficialmente en esta pieza ni en este momento procesal.

Basta recordar que la jurisprudencia de esta Sala trata con exquisita prudencia la doctrina del "fumus boni iuris", por el riesgo de que su abuso lleve a prejuzgar el fondo del asunto y quebrantar el derecho fundamental a un proceso con las debidas garantías [ Sentencia de 20 de mayo de 2011 (Casación 3994/2010 ) y de 1 de febrero de 2010 (Casación 5018/2008 )] y la admite sólo en forma muy matizada especialmente en supuestos estrictos de actos nulos de pleno Derecho , a que se refieren las Sentencias de esta Sala de 30 de marzo de 2009 (casación 790/2008 ), 8 de octubre de 2010 (Casación 4073/2009 ) y 14 de enero de 2011 (Casación 1037/2010 ). Entendemos que no es de aplicación a este caso.

En tales circunstancias procede dar prioridad a la presunción de conformidad al interés público que, en forma general, corresponde a la resolución impugnada sin perjuicio, desde luego, de lo que se decida en los autos principales. Procede denegar la suspensión.

NOVENO .- Procede dar lugar al primer motivo de casación y, en consecuencia, anular los Autos recurridos. En su lugar debemos desestimar y desestimamos la medida cautelar de suspensión parcial del acto impugnado. consistente en que se suspenda el régimen de valores límite y la emisión objetiva conforme al principio de equivalencia para las emisiones de COVs establecidos en el punto 3.1 del Anexo I de la Autorización ambiental de 23 de septiembre de 2009, confirmada en reposición el 12 de noviembre de 2010.

Sin costas en cuanto a las de instancia ( artículo 139.1 LRJCA ); cada parte abonará las suyas respecto de las del recurso de casación ( artículo 139.2 LRJCA ).

Que debemos declarar y declaramos haber lugar al primer motivo del recurso de casación interpuesto por la representación de la entidad mercantil Rexam Beverage Can Ibérica, S.L., contra el Auto dictado el 18 de marzo de 2011 por la Sección Tercera de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña , confirmado en súplica el 7 de septiembre de 2011 .

En su virtud casamos y anulamos dichos Autos y, en su lugar, desestimamos la petición de suspensión cautelar formulada.

Sin costas en cuanto a las de instancia; cada parte abonará las suyas respecto de las de esta casación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodriguez-Zapata Perez, Magistrado Ponente en estos autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Jesús Pera Bajo