STS, 30 de Abril de 2012

JurisdicciónEspaña
Fecha30 Abril 2012

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a treinta de Abril de dos mil doce.

La Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen, ha visto el recurso de casación núm. 1862/2008, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE GRANADA, contra la sentencia dictada, el 5 de marzo de 2008, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso núm. 168/2005 , sobre solicitud de compensación por las mermas en la recaudación del Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE).

Ha comparecido como parte recurrida la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Por resolución de 9 de diciembre de 2004 la Dirección General de Financiación Territorial del Ministerio de Economía y Hacienda acordó no acceder a la petición de efectiva compensación de la merma de recaudación para el Ayuntamiento de Granada derivada de la reforma del IAE.

El Ayuntamiento solicitó el abono de la cantidad de 4.511.774,64 euros, más los intereses legales desde la fecha en que fue reclamada la compensación -el 16 de noviembre de 2004--.

SEGUNDO

Contra la resolución de 9 de diciembre de 2004 de la Dirección General de Financiación Territorial el Ayuntamiento de Granada promovió recurso contencioso-administrativo ante la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que fue resuelto por la Sección Octava en sentencia de 5 de marzo de 2008 , cuyo fallo era del siguiente tenor literal: "FALLO: Que debemos desestimar y desestimamos la demanda del recurso contencioso administrativo núm. 168/2005, seguido a instancia del Procurador D. José María Martín Rodríguez, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE GRANADA, contra la resolución de fecha 9 de diciembre de 2004, de la Dirección General de Financiación Territorial del Ministerio de Economía y Hacienda, por la que no se admitió la petición de efectiva compensación de la merma de recaudación para el Ayuntamiento solicitante, derivada de la reforma del IAE. Sin costas".

TERCERO

Contra la referida sentencia el Ayuntamiento de Granada preparó recurso de casación y, previo emplazamiento ante esta Sala, efectivamente lo interpuso mediante escrito registrado el 29 de mayo de 2008. El Abogado del Estado se opuso al recurso mediante escrito registrado el 22 de diciembre de 2008 en el que solicitó la inadmisibilidad o, en su defecto, la desestimación del recurso.

Las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, señalándose al efecto la audiencia del día 25 de abril de 2012, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar, previa deliberación, la aprobación de la presente sentencia.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martinez Mico, quien expresa el parecer de la Sección.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida parte, para dilucidar el fondo del asunto planteado, de la Disposición Adicional Décima de la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, de Reforma de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, que regula las compensaciones a favor de las entidades locales por pérdida de ingresos derivada de la reforma del Impuesto sobre Actividades Económicas.

La Sala de instancia considera que la liquidación que se aporta por el Ayuntamiento que recurre se funda en la recaudación estimada para 2003 y no en la diferencia entre la recaudación líquida de 2003 y la de 2000, como exige el precepto. El pretendido error de cálculo es, en realidad, una interpretación "contra legem" de la norma. El cálculo efectuado no infringe el principio de la legalidad.

En su Fundamento Quinto la sentencia expone el alcance de la reforma del Impuesto sobre Actividades Económicas recogida en la Ley 51/2002 y la génesis política del mecanismo de compensación ideada para mitigar la posible pérdida de recaudación derivada de la modificación del IAE, que se tradujo en los Acuerdos de 21 de noviembre de 2002, que se reprodujeron, tanto en la letra como en el espíritu, en la Disposición Adicional Décima de al Ley 51/2002 .

Para la regulación del anticipo a cuenta previsto en la norma y de la liquidación final, efectuadas en dos fases a lo largo de 2004, el Ministerio de Hacienda aprobó un conjunto de disposiciones básicas de carácter procedimental.

El apartado 2 de la Disposición Adicional Décima de la Ley 51/2002 no vulnera lo dispuesto en el apartado 1 de la citada Disposición Adicional ni vulnera lo previsto en el artículo 9.2 de la Ley 39/1988 , reguladora de las Haciendas Locales, cuya interpretación y alcance fija la sentencia objeto de recurso.

La conclusión a que llega la sentencia es que la pretensión del Ayuntamiento de Granada de que se le reconozca una compensación adicional por importe determinado no puede ser estimada, como tampoco puede serlo la solicitud de la entidad local recurrente de que se plantease cuestión de inconstitucionalidad sobre la norma aplicada.

SEGUNDO

Dos son los motivos de casación que invoca el Ayuntamiento recurrente, los dos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción .

  1. En el primer motivo se alega como infringidos los siguientes preceptos: artículos 137 , 140 y 142 de la Constitución ; artículo 5.2 , 3 y 4 de la Ley Orgánica 6/1985 , reguladora del Poder Judicial; artículo 35 de la Ley Orgánica 2/1979 , reguladora del Tribunal Constitucional; artículo 9.2 de la Ley 39/1988 , reguladora de las Haciendas Locales, vigente al tiempo de deducir la demanda y Disposición Adicional Décima , apartado 1, de la Ley 51/2002 .

    El Ayuntamiento recurrente considera que las normas precitadas y la jurisprudencia que desarrolla el principio de autonomía local no son debidamente valorados en la sentencia q ue recurre, toda vez que no conjuga ni en el texto ni en el fallo las precitadas normas con lo dispuesto en el punto 2 de la Disposición Adicional Décima de la Ley 51/02 , que admite como ajustada a Derecho, pese a que contiene la plasmación efectiva de la compensación debida a las entidades locales como consecuencia de la modificación legislativa que supuso una pérdida importante de ingresos en concepto de IAE de forma que supone una importante merma en lo que el Ayuntamiento de Granada venía percibiendo, viéndose afectada de forma muy notable el principio de suficiencia financiera, que es uno de los efectos derivados de la autonomía local.

  2. En el segundo motivo de casación el Ayuntamiento de Granada alega infracción de la jurisprudencia que se recoge en la sentencia recurrida porque no se acomoda al supuesto concreto que nos ocupa, entendiendo que la doctrina que debe aplicarse es la contenida en la sentencia del Tribunal Constitucional 96/1990, de 24 de mayo .

TERCERO

Desarrolla el recurrente su primer motivo de casación reconociendo que nada podría objetarse a que el Estado, en uso de su potestad y de sus facultades legislativas, hubiese introducido en el IAE determinados beneficios fiscales, que suponen una pérdida de recaudación para las Entidades Locales, si aquél posteriormente hubiese reconocido a estas últimas que tenían derecho a percibir las cantidades reales y efectivas que por ello iban a dejar de ingresar en el futuro.

Ahora bien, la compensación a la que se refiere la Disposición Adicional 10ª. 2 de la Ley 51/2002 no cubre la pérdida realmente ocasionada a las Entidades Locales como consecuencia de los beneficios fiscales establecidos en tal Ley. Y no los cubre porque en el número 2 de dicha Disposición se dispone que "la pérdida compensable será la expresión de la diferencia entre la recaudación líquida del año 2003 y la recaudación líquida del año 2000, entendiendo por recaudación líquida la recaudación tanto del ejercicio corriente como de ejercicios cerrados".

Proceder de la forma en que se ha hecho, conforme a lo establecido en la Disposición Adicional 10ª. a de la Ley 51/2002 , supone consagrar legalmente una evidente pérdida recaudatoria para las Corporaciones Locales, que están ahora viendo cómo las compensaciones que se les conceden no cubren los ingresos que podrían haber alcanzado de seguir en vigor la anterior regulación del IAE.

Ello implica un atentado al principio de suficiencia financiera, constitucionalmente garantizado por el artículo 142 de la Constitución , y, además, supone una conculcación palmaria del mandato establecido por el artículo 9.2 del TR LRHL .

La interpretación sencilla de estas normas es la que se hace en la sentencia recurrida y es la de considerar que el Estado tiene la exclusividad de la potestad legislativa en materia tributaria y que la cantidad abonada al Ayuntamiento de Granada es la que le corresponde aplicando las fórmulas fijadas en la legislación aplicable.

Pero la cuestión que plantea el recurrente tiene un calado mucho más profundo. Supone poner sobre el tapete una cuestión verdaderamente trascendente: ¿Esa potestad legislativa en materia tributaria local que al Estado corresponde puede ser ejercitada de modo tal que suponga una evidente reducción de los ingresos locales, de naturaleza periódica, teniendo en cuenta que el principio de suficiencia financiera de las entidades locales, como manifestación de la autonomía local, está expresamente recogido en el artículo 142 CE ?.

La sentencia de instancia en este punto parte de la obviedad de que es al Estado a quien corresponde legislar en materia tributaria local. Si la Ley creó el sistema de financiación local -dice el Fundamento Jurídico Noveno de la sentencia recurrida- podrá modificarlo y podrá considerarse la modificación perjudicial o no, pero mientras sea la Ley la que la imponga no cabrá duda de la constitucionalidad del sistema". En este punto es donde difiere el Ayuntamiento recurrente. No cualquier modificación que esté amparada en el principio de reserva de Ley ha de ser necesariamente constitucional. Si, como ocurre en el caso que nos ocupa, la exención de un importante número de contribuyentes supone una evidente merma recaudatoria y el sistema de compensación previsto no la iguala, la suficiencia financiera de las entidades locales se ve seriamente comprometida.

La base de la petición del Ayuntamiento recurrente de planteamiento de cuestión de constitucionalidad es, pues, la siguiente: ¿ Es constitucional la Disposición Adicional Décima , punto 2, de la Ley 51/02 , en cuanto prevé un sistema de compensación de la merma de ingresos que supone el reintegro de una cantidad considerablemente inferior a esa merma, o tal previsión a la baja supone una violación del principio de suficiencia financiera de las entidades locales, parte esencial del principio de autonomía local, reconocidos ambos en la Constitución?.

Nótese al respecto cómo el primero de los puntos de la Disposición Adicional Décima reconoce de forma expresa la "finalidad de preservar el principio de suficiencia financiera de las entidades locales y para dar cobertura a la posible merma de ingresos que aquéllas pudieran experimentar como consecuencia de la reforma del Impuesto sobre Actividades Económicas, el Estado compensará a las entidades locales por la pérdida de recaudación de este impuesto en su año de entrada en vigor". La compensación no ha cubierto la pérdida de recaudación.

Si bien el primero de los puntos de la Disposición Adicional 10 de la Ley 51/02 es respetuoso con el principio de suficiencia financieras de las haciendas locales, previendo una compensación que respete la confianza legítima de las entidades locales en sus previsiones de ingresos, la plasmación efectiva que se contiene en el punto segundo supone una notoria alteración de este principio básico de la autonomía local.

CUARTO

1. Toda la argumentación del recurrente en el primer motivo de casación se basa en una premisa falsa, a saber, que la recurrente "ha demostrado en la instancia, sin que este extremo haya sido discutido de adverso, que la compensación no ha cubierto la pérdida de recaudación" (pág. 10).

Sin embargo, no ha sido así, sino a la inversa, que la recurrente no ha demostrado la premisa en la cual basa toda su argumentación. En efecto, en la pág. 28 de la contestación a la demanda en su párrafo último se puso de manifiesto que ese pretendido desequilibrio "nunca ha sido objeto de comprobación por la Administración y que, por lo tanto, rechazamos". La parte recurrente no solicitó el recibimiento a prueba para acreditar tan trascendental extremo. Tampoco la sentencia recurrida afirma en lugar alguno que ese desequilibrio se haya producido.

Por ello, en la medida en que el Ayuntamiento recurrente no ha demostrado que la compensación percibida por las bonificaciones en el IAE sea inferior a la cantidad dejada de percibir con motivo de las citadas bonificaciones, toda su argumentación deviene en puros alegatos sobre la constitucionalidad de una norma con rango de Ley que aparecen desvin- culados de un verdadero interés legítimo para el cual habría sido necesario haber probado en la instancia el referido extremo.

  1. De otra parte, como hace constar la sentencia recurrida, la modificación del Impuesto sobre Actividades Económicas recogida en la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, de Reforma de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, conllevaba, con carácter general, una reducción de la potencia recaudatoria del IAE y, para mitigar esta pérdida, se pactó con la Federación Española de Municipios y Provincias, y se recogió en la propia Ley 51/2002 , un mecanismo de compensación que ha venido siendo ejecutado por el Ministerio de Economía y Hacienda en los términos previstos en la Ley y que se puede considerar finalizado en el momento actual.

    En efecto, la Ley 51/2002 introdujo importantes modificaciones en la regulación del Impuesto sobre Actividades Económicas , que su propia Exposición de Motivos resumía en los siguientes términos: a) se exime del pago del impuesto a todas las personas físicas y, también, a otros sujetos pasivos del mismo que hayan tenido una cifra de negocios inferior a un millón de euros; b) se exime del pago del impuesto a los sujetos pasivos que inicien su actividad durante los dos primeros periodos impositivos; c) se adapta la exención de los Organismos Autónomos a la Ley 6/1997 , de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado; d) se crea un nuevo coeficiente, a aplicar sobre las cuotas de las tarifas, determinado en función de la cifra de negocios del sujeto pasivo; e) se unifican el actual coeficiente municipal y el actual índice de situación, en un único coeficiente de situación; f) se habilita a los Ayuntamientos para establecer una bonificación por creación de empleo y una bonificación a favor de las empresas con pérdidas o con beneficios inferiores a la cifra que determina la ordenanza fiscal; g) se habilita a los Ayuntamientos para establecer una bonificación por la utilización o producción de energías renovables, la realización de actividades industriales fuera de los núcleos poblados y el establecimiento de planes que fomenten un transporte de los trabajadores eficiente y menos contaminante; h) se suprime el elemento «número de obreros» como factor determinante de parte de la cuota del impuesto; i) se crea un epígrafe específico para los operadores de telefonía móvil; y j) se minora la cuota del impuesto en función de las superficies que los sujetos pasivos destinen a servicios socioculturales y a servicios de guardería.

    Sin embargo, es lo cierto que la modificación fundamental que se introduce en el IAE es la exención de un elevado número de contribuyentes (en torno a un 90% del censo de contribuyentes), bien por tratarse de personas físicas bien por considerarse empresas de pequeño tamaño. Pues bien, teniendo en cuenta que esta exención iba a provocar una clara disminución en la potencialidad recaudatoria del Impuesto, en la reforma que se llevaba a cabo se dispusieron dos medidas para mitigar este efecto: de una parte, se establecía un recargo sobre las cuotas municipales, provinciales o nacionales del Impuesto, según coeficiente (del 1,29 al 1,35) en función de la cifra de negocio del sujeto pasivo; y, de otra parte, se creaba un nuevo epígrafe en las tarifas del Impuesto, específico para las empresas de telefonía móvil.

    Pues bien, como era previsible que las medidas indicadas en el punto anterior no permitirían cubrir la reducción de la recaudación del IAE, se inició una negociación política entre el Gobierno y la Federación Española de Municipios y Provincias, con el objetivo de reconocer estas pérdidas y diseñar un mecanismo de compensación. Y fruto de estas negociaciones fueron los Acuerdos de 21 de noviembre de 2002, en los que se recogía, en relación con la compensación por la posible pérdida de recaudación derivada de la modificación del IAE, lo siguiente:

    "Con la finalidad de preservar el principio de suficiencia financiera de las entidades locales y prevenir la posible merma de ingresos que aquéllas pudieran experimentar como consecuencia de la reforma del lAE contemplada en esta Ley, el Estado compensará la pérdida de recaudación por este impuesto en el año de su entrada en vigor.

    La pérdida será la expresión de la diferencia entre la recaudación líquida del año 2003 y la recaudación líquida del año 2000. En ningún caso se tendrá en cuenta la recaudación derivada de las modificaciones de los elementos del impuesto adoptadas en el ejercicio 1999 y siguientes, en virtud de la capacidad y margen de decisión de las Corporaciones Locales.

    En el último trimestre del año 2003 se efectuarán anticipos a cuenta de la compensación, que se calcularán a partir de las matrículas de los años 2000 y 2003, considerando los contribuyentes declarados exentos y los coeficientes e índices aplicables sobre las cuotas mínimas de la tarifa del impuesto, con la limitación indicada en el segundo párrafo.

    Una vez determinada la pérdida, se efectuará la liquidación de las entregas a cuentas.

    Tanto para la determinación de los anticipos a cuenta como del cálculo de la pérdida de recaudación, no se computará el nuevo epígrafe del IAE sobre telefonía móvil.

    Una vez determinada la compensación, así como su distribución individual, su importe se consolidará de cara a la financiación de años sucesivos; en el importe consolidable sí se tendrá en cuenta la distribución del nuevo epígrafe sobre telefonía móvil".

    Es por ello que, como consecuencia de dicho Acuerdo, se introdujera en la Ley 51/2002 una Disposición Adicional Décima , en la que, salvo las modificaciones imprescindibles para dar forma normativa al contenido de los Acuerdos, se reproduce tanto la letra como el espíritu de aquellos. Los aspectos más destacables de esta disposición son los siguientes:

    1. Se definen los procedimientos de cálculo de la compensación, de los anticipos a cuenta de dicha compensación y liquidación, y de los efectos de la misma. La pérdida compensable se define como la diferencia entre la recaudación líquida del año 2003 y la recaudación líquida del año 2000, computando en ambos casos tanto la recaudación del ejercicio corriente como la de ejercicios cerrados.

    2. En el cálculo de la recaudación liquida se deberán efectuar los siguientes ajustes:

      --en la recaudación líquida del año 2000 no se incluirá la derivada de las modificaciones incluidas en Ordenanzas fiscales que afecten a los coeficientes, índices o recargos provinciales aplicados en 1999.

      --en la recaudación líquida del año 2003 no se incluirá la derivada de las modificaciones incluidas en Ordenanzas fiscales que establezcan un coeficiente inferior al que resulte de multiplicar, en cada caso, el coeficiente y el índice aplicados en 1999, a los que vayan a sustituir.

    3. La recaudación líquida del año 2003 no incluirá la derivada de la distribución de la cuota nacional establecida en el epígrafe 761.2 "Servicio de telefonía móvil" por la disposición Adicional Cuarta "Tarifas e instrucción del Impuesto sobre Actividades Económicas" de la presente Ley.

    4. Al haberse acordado que la compensación se consolidase de cara a la financiación de años sucesivos, se fijan los puntos de conexión con el modelo de participación en los tributos del Estado que se recoge en la Ley.

    5. Con objeto de dotar al nuevo modelo de un carácter estable y evitar incertidumbres, se habilita al Ministerio de Hacienda (actual Ministerio de Economía y Hacienda) para que pueda fijar plazos preclusivos, de forma que el modelo no quede abierto a la espera de que alguna entidad local remita la información precisa para el cálculo de las compensaciones.

    6. Se habilita al entonces Ministerio de Hacienda (actual Ministerio de Economía y Hacienda), a través de la Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial (eh la actualidad Dirección General de Financiación Territorial), para que regule los aspectos formales y materiales del proceso de compensación: contenido y modelo de certificaciones, método de remisión de datos, comprobaciones, etc.

    7. Finalmente, conforme a lo establecido en la Ley, el proceso de compensación se ha efectuará en dos fases: en primer lugar, el cálculo del anticipo a cuenta, y posteriormente, el cálculo de la compensación definitiva y la liquidación.

      Para la regulación de este anticipo y de la liquidación definitiva del mismo se aprobó en el mes de noviembre en el ámbito del Ministerio de Hacienda (actual Misterio de Economía y Hacienda) un conjunto de disposiciones básicas de carácter procedimental:

  2. La Orden HAC/3154/2003, de 12 de noviembre, por la que establece el plazo de remisión de información para el cálculo de la liquidación definitiva de la compensación. (BOE de 14 de noviembre).

  3. La Resolución, de 19 de noviembre de 2003, de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, por la que se establece la base de cálculo del anticipo a cuenta; (BOE de 28 de noviembre).

  4. La Resolución, de 24 de noviembre de 2003, de la Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial, por la que se desarrolla el procedimiento de compensación. (BOE de 3 de diciembre).

    De este modo, el proceso de compensación se ha llevado a cabo mediante un anticipo a cuenta realizado en noviembre de 2003 y una liquidación final efectuada en dos fases a lo largo de 2004. La primera fase, en julio de 2004, abarcó a todas las entidades locales que enviaron correctamente sus expedientes o que habían subsanado a esa fecha los errores detectados, y la segunda, que se resolvió con el pago a finales de 2004, incluyó al resto de entidades que solventaron satisfactoriamente los problemas existentes en sus expedientes con posterioridad a dicho mes de julio.

    En conclusión, dentro de este proceso el Ministerio de Economía y Hacienda ha actuado en todos los casos conforme a lo establecido en la Disposición Adicional Décima de la Ley 51/2002 y en el marco de las normas de desarrollo antes citadas. Sin embargó, es una realidad que la Dirección General de Financiación Territorial recibió algunos requerimientos como los que nos ocupan, previos a la interposición de recursos contencioso-administrativos, procedentes de determinados ayuntamientos (uno de ellos es la Corporación aquí recurrente), en los que solicitaron dos tipos de compensaciones diferentes: una, la ajustada a la Disposición Adicional Décima de la Ley 51/2002 ,y otra, que consideran la "real" (y que pretenden fundamentar en el artículo 142 de la Constitución y en el artículo 9 de la Ley de Haciendas , Locales), entendida como la diferencia entre los derechos del año 2002 y 200 3.

  5. No podemos compartir la afirmación del recurrente de que el apartado 2 de la Disposición Adicional Décima de la Ley 51/2002 (en la redacción dada al mismo por el artículo 65 de la Ley 62/2003 ), vulnera lo previsto en el artículo 9.2 de la Ley 39/1988 , reguladora de las Haciendas Locales, máxime si, como da a entender el Ayuntamiento recurrente, tal argumento es el título habilitante para que se reconozca a la actora "el derecho a que le sea reconocida una compensación, adicional a la ya reconocida", por determinado importe.

    El texto del aludido artículo 9.2º de la LHL dispone lo siguiente: "Las leyes por las que se establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales determinarán las fórmulas de compensación que procedan; dichas fórmulas tendrán en cuenta las Posibilidades de crecimiento futuro de los recursos de las Entidades Locales, procedentes de los tributos respecto de los cuales se establezcan los mencionados beneficios fiscales".

    El citado precepto exige un riguroso análisis para luego determinar cuál ha de ser la interpretación que se le ha de dar. Así, de una primera lectura, se comprueba fácilmente que esta norma, en contra de lo que parece pretender la Corporación recurrente, no obliga directamente al Estado a compensar los ingresos dejados de percibir, sino que se remite a la ley que regula la bonificación para que sea ella la que determine si el Estado ha de compensar o no, y cuál haya de ser, en su caso, la fórmula de la compensación, lo que es bien diferente:

    En efecto, con carácter general, el articulo 42 de la Ley General Presupuestaria dispone que 'las obligaciones económicas del Estado y de sus Organismos Autónomos nacen de la ley, de los negocios jurídicos y de los actos o hechos que, según Derecho, las generen". Pues bien, en el presente caso, el articulo 9.2º de la LHL no puede ser título suficiente para exigir obligaciones económicas "al Estado, puesto que, como ya se ha señalado, no utiliza la formula de el Estado compensará", sino que establece que "las leyes determinarán las fórmulas de compensación que procedan", de lo que se deduce que el artículo 9.2º de la LHL no es suficiente, por sí solo, para exigir la compensación de los ingresos supuestamente dejados de percibir.

    Esto nos lleva el análisis de la expresión "que procedan". Como hemos dicho, el precepto citado no establece que las fórmulas de compensación se determinarán en todo caso, sino que dice expresamente que "las leyes determinarán las compensaciones que procedan". Esta expresión pone de manifiesto que las leyes que reconozcan beneficios fiscales determinarán si procede o no la compensación de los ingresos dejados de percibir, y, en caso de que proceda, determinarán las fórmulas de compensación de tales pérdidas, de la manera más adecuada posible para los intereses en juego.

    De ahí que la resolución recurrida del Director General de Financiación Territorial entienda que la compensación que nos ocupa haya de practicarse en los exactos términos establecidos en el apartado 2 de la Disposición Adicional Décima de la Ley 51/2002 (en su texto actualizado), sin que ello suponga contradicción alguna con lo preceptuado en el artículo 9.2º de la LHL.

    En tal sentido es importante traer ahora a colación lo que se establecía en el, ya derogado, artículo 187.1° del Texto refundido del Régimen Local , a los efectos de poder interpretar adecuadamente el vigente artículo 9.2º de la Ley de Haciendas Locales . En efecto, de la simple lectura del artículo 187 del Texto Refundido 781/1986, de 18 de abril , se ponen claramente de manifiesto las notables diferencias que existían entre el mismo y el artículo 9.20 LHL. En aquel precepto se disponía expresamente lo siguiente:

    "1. Cuando el Estado otorgue exención en el pago de tributos locales a alguna Empresa o Entidad, quedará subrogado en la obligación de abonar a la Entidad local respectiva el importe de los mismos con arreglo a los tipos de gravamen vigentes en la fecha del otorgamiento, salvo disposición legal en contrario.

  6. Las Leyes que autoricen la desgravación total o parcial de impuestos locales, proveerán a la pertinente sustitución por otros de rendimiento y características similares".

    Por su parte, el artículo 9.2º LHL tiene una redacción claramente diferente a la del Texto Refundido ("Las leyes por las que se establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales determinarán las fórmulas de compensación que procedan"). En este sentido, es de destacar que la LHL ya no contempla de forma directa y automática la subrogación del Estado en la obligación de abonar al Ayuntamiento el importe de los tributos locales para los que otorgue exención. Mientras que el Texto Refundido prevé que el Estado compense a las entidades locales el importe de las exenciones previstas en el mismo texto refundido, en una clasificación mucho mas compleja que la que realiza la LHL, en el nuevo sistema, los beneficios fiscales (no sólo las exenciones) que estén previstos en la propia LHL se compensan internamente a través de los mecanismos que se establecen en ella, como puede ser, por ejemplo, la participación en los Tributos del Estado y/o de las Comunidades Autónomas.

    En definitiva, la LHL ya no establece directamente la obligación de compensar el importe de los beneficios fiscales reconocidos. Además, parte de un esquema diferente, toda vez que la compensación en el TRRL se refiere a las exenciones reconocidas en el propio texto, mientras que la LHL se refiere a los beneficios fiscales reconocidos en leyes especiales y defiere a dichas leyes la determinación de si procede o no la compensación. A diferencia de lo que ocurre con el TRRL, la redacción de la LHL impide que la misma pueda 'constituir título suficiente para exigir la compensación de las cantidades dejadas de percibir, siendo necesario que la Ley que establezca el beneficio determine si procede o no la compensación.

    Se trata de una previsión similar a la que se contiene en el artículo 139.3º de la Ley 30/1992 , referido a la responsabilidad patrimonial por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria. De la lectura del artículo 9.2º de la LHL y del artículo 139 de la Ley 30/1992 se observa que ambas responden al mismo esquema. La LHL no hace sino contemplar un perjuicio derivado de la aplicación de actos legislativos, concretamente, del reconocimiento por Ley Estatal de beneficios fiscales en el IAE, y defiere a dicha Ley Estatal la determinación de la compensación que proceda, así como, en su caso, los términos en que se ha de reconocer. De ahí que la interpretación que ha de darse al artículo 9.2º de la LHL sea la misma que la que ha de darse al artículo 139.3º de la Ley 30/1992 , es decir, que la compensación solo procederá en los casos en los que la Ley diga que procede y en los términos en que lo disponga.

    La única diferencia que existe entre ambos preceptos es que el de la LHL utiliza la expresión "fórmulas de compensación", mientras que el de la Ley 30/1992 utiliza la expresión "indemnización". Siendo la expresión "fórmulas de compensación" mucho más amplia que la de prestación económica, de forma que la compensación con el Estado puede consistir en una prestación de dar, de hacer o de no hacer, y no necesariamente en el abono de una cantidad de dinero; ya que, incluso dentro del ámbito de las prestaciones dinerarias, las fórmulas a utilizar pueden ser diversas, como la condonación de deudas, el incremento en la participación en los tributos del Estado o, como establecía el TRRL, la sustitución del tributo bonificado por otros de rendimiento y características similares.

    En conclusión, la pretensión de la Entidad Local recurrente de que se le reconozca una compensación adicional por importe determinado no puede ser estimada, en la medida en que no existe ningún título jurídico, de los previstos en el artículo 42 Ley General Presupuestaria , que le permita reclamar al Estado tal cantidad, ya que, para determinar la compensación procedente, la resolución recurrida en la instancia del Director General de Financiación ha seguido rigurosamente el "sistema de cálculo de compensación de pérdidas" establecido en el apartado 2 de la Disposición Adicional Décima de la Ley 51/2002 , y porque el artículo 9.2º de la LHL, muy al contrario de lo que afirma el recurrente, condiciona el derecho apercibir tal compensación a la que dispongan "las leyes por las que se establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales...'', las cuales "determinarán las fórmulas de compensación que procedan".

    Pues bien, de lo anterior se concluye que si, según el artículo 9.2º de la LHL, es la Ley 51/2002 la que debe establecer "las fórmulas de compensación que procedan", y que si la compensación reconocida a la Corporación interesada se ha determinado siguiendo el dictado de dicha Ley 51/2002, parece evidente que la citada compensación se ha calculado siguiendo los dictados del artículo 9.2 º de la LHL, y no, como pretende el recurrente, en contra de dicho precepto.

    En el mismo sentido se han pronunciado las sentencias de esta Sala de 7 de octubre y 15 de diciembre de 2011 ( casaciones núms. 1355/2009 y 2802/2008 ).

QUINTO

No puntualiza el Ayuntamiento recurrente en su segundo motivo de casación cúal es la jurisprudencia que la sentencia recurrida infringe.

Se olvida así que el motivo o causa de impugnación de la resolución recurrida en casación es el requisito objetivo de mayor significación. Por eso, junto a la invocación del motivo, debe dotarse al mismo de contenido, denunciando el vicio concreto que la sentencia tiene, referido necesariamente a la violación o aplicación indebida de la norma o de la jurisprudencia (ex argumento STS de 10 de junio de 2010, cas. 8399/2004 ). En el caso de la presente litis, la invocación de la Sentencia del Tribunal Constitucional 96/1990, de 24 de mayo , como patrón de la doctrina que aquí debe aplicarse, parece que quiere referirse a las sentencias del Tribunal Constitucional referidas en el Octavo de los Fundamentos de Derecho de la sentencia recurrida.

El principio de suficiencia financiera de las Corporaciones Locales ha de ser entendido en el sentido de que ha de posibilitar la consecución efectiva de la autonomía constitucionalmente garantizada como medio para poder conseguir el cumplimiento de las funciones asignadas.

En los casos, como el que nos ocupa, en que una ley introduce determinados beneficios fiscales en las normas reguladoras de los impuestos locales, ha de compensar convenientemente a los entes locales para que el sistema tributario local mantenga su equilibrio interno. Las Corporaciones locales, que antes de dictarse la Ley 51/2002 alcanzaban un determinado volumen de recaudación en concepto de IAE, han visto como tal nivel recaudatorio se reducía considerablemente.

Con el objetivo de restaurar y recomponer tal equilibrio, y así mantener la efectividad del principio de suficiencia financiera, se hace necesaria la compensación, pero no cualquier clase de compensación, sino únicamente aquella que garantice, fehacientemente, que las Corporaciones Locales vayan a seguir manteniendo intacta la cifra de ingresos a percibir por el mencionado concepto tributario, lo cual, al no ser ya posible conseguirlo aplicando la normativa del IAE, tendrá que serle garantizado a aquéllas por el Estado por otras vías, y ello hasta conseguir el resarcimiento íntegro de lo dejado de percibir por las Entidades Locales fruto de la decisión del Poder Legislativo. Éste está, efectivamente, en su pleno derecho a introducir los cambios y reformas que estime oportunos en el ordenamiento jurídico, entre ellos, obviamente, modificando la regulación del IAE, tal como, por ejemplo, ha sucedido al haber ampliado notoriamente las exenciones aplicables en este tributo; pero siempre que sea consciente de que tal proceder le obliga a no dejar desamparadas a las Haciendas Locales, que es, manifiestamente, lo que ha ocurrido en este caso al mermar los ingresos de éstas y no dictar, al propio tiempo, medidas adecuadas para subsanar total -y no parcialmente-- tal minoración de recursos económicos.

El razonamiento expuesto le sirve al recurrente para proponer que este Tribunal plantee cuestión de inconstitucionalidad con base en la vulneración que el proceder del legislador, al dictar la Disposición Adicional Décima de la Ley 51/2002 , implica de este principio de suficiencia financiera.

SEXTO

Al analizar el segundo motivo de casación articulado por el Ayuntamiento de Granada, es de recordar que el Tribunal Constitucional considera la suficiencia financiera de los entes locales como un derecho de configuración legal, y sometido necesariamente a las disponibilidades presupuestarias, lo que elimina cualquier duda de constitucionalidad que pudiese plantearse sobre el asunto y justifica, en definitiva, el no planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad solicitada. Debe transcribirse, por su indudable interés y aplicabilidad al caso, el Fundamento de Derecho Quinto de la sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 104/2000, de 13 de abril , que, ratificando una doctrina que se remonta a la anterior sentencia del Tribunal Constitucional 96/1990 (cuya aplicación postula el Ayuntamiento recurrente) reconoce el principio de suficiencia financiera como manifestación de la autonomía local, y lo concibe como un principio de configuración legal en los siguientes términos:

"5. Ahora bien, si el soporte material de la autonomía financiera son los ingresos (directos o por transferencia), el marco legal del ejercicio de la autonomía financiera, en lo que a los entes locales se refiere, es la LHL, como ámbito de actuación en el desarrollo y consecución de la autonomía local (de modo parecido, STC 179/1987, de 12 de noviembre , F.2). En este sentido, si la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, dotó parcialmente de contenido a la estructura local española, posteriormente, la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, procedió a su desarrollo, al no haberse culminado por la primera la ordenación del sector local de forma Integra, por cuanto la materia relativa a la actividad financiera sólo pudo ser regulada en algunos de sus aspectos generales. Tanto una como otra norma configuraron un marco legal dirigido a dotar a las entidades locales, no sólo de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses ( art. 137 CE ), sino también de un sistema de recursos dirigidos a la consecución de su suficiencia financiera ( art. 142 CE ), integrado, fundamentalmente por la existencia de una serie de tributos propios y por la participación en los del Estado (art. 2 LHL).

Ha sido la LHL la que ha concretado -como opción del legislador en un momento dado- los recursos financieros de las entidades locales en orden a la consecución de su suficiencia como medio de alcanzar la autonomía constitucionalmente proclamada para la gestión de sus intereses. Según la STC 233/1999, de 16 de diciembre (F. 31), reiterando la doctrina expuesta en la STC 96/1990, de 24 de mayo (F. 7): "Es precisamente el legislador estatal en este caso, ya que se trata de fondos mediante los que se pretende posibilitar al conjunto de las Corporaciones Locales y a cada una de ellas el ejercicio de la autonomía constitucionalmente garantizada, a quien incumbe, en virtud de aquella reserva de Ley, a través de la actividad legislativa, dar efectividad a los principios de suficiencia de las Haciendas locales ( art. 142 CE ) y de solidaridad y equilibrio territorial ( art. 138 CE ) mediante la determinación de unos criterios homogéneos y uniformes de distribución entre los distintos Entes locales de su participación en los ingresos del Estado".

En consecuencia, si la Ley creó el sistema de financiación local, no puede sino colegirse que también la ley podrá modificarlo. Y si la resolución aquí impugnada inicialmente no hace sino aplicar la ley, no puede ponerse en duda lo ajustado a derecho de la misma, ni lo constitucional de la norma aplicada, pese a lo que sus destinatarios -prescindiendo de la misión homogeneizadora que al Estado corresponde, dentro del marco económico global que, por su propia limitación territorial la Corporación recurrente no puede contemplar- puedan opinar sobre su alcance y límites.

En definitiva, si la LHL remite a otras leyes para desarrollar las fórmulas de compensación, y si éstas se fijan por norma de rango legal ( Disposición Adicional Décima, apartado 2), ésta última será una norma constitucional, como entiende el propio garante de la Constitución en el caso expuesto.

Por lo tanto, siendo las leyes que han operado la reforma (la 51/02, de modificación de la LHL, y la 62/03, de medidas) las que configuran la compensación que nos ocupa, resulta imposible apreciar la inconstitucionalidad de las mismas. Todo ello le lleva a la Sala de instancia a una sola conclusión: la norma cuya constitucionalidad pretende plantear el recurrente, si bien podría ser aplicable, satisfaciendo la condición de la aplicabilidad, nunca seria la decisiva para resolver el caso, ya que para ello habría que atender a todo el grupo normativo que disciplina actualmente la financiación local; y en él, además, no hay vestigio alguno que pueda sostener una presunta duda fundada de inconstitucionalidad.

Como se puso de manifiesto la Abogacía del Estado en la contestación a la demanda:

"... aún suponiendo que fuera cierto que el pretendido "desequilibrio" sufrido por la Corporación recurrente ascendiera realmente a la cantidad de euros que reclama (extremo que nunca ha sido objeto de comprobación por la Administración y que, por lo tanto, rechazamos expresamente), se nos hace muy difícil admitir que tan exigua pérdida (en relación con los ingresos globales de este municipio), en sí misma pueda considerarse como atentatoria contra el principio de suficiencia de medios económicos de la Hacienda Local recurrente. Y hacemos esta consideración, en tanto que la supuesta inconstitucionalidad alegada de contrario se argumenta sobre la base de "casos teóricos" que, según la actora, eventualmente pudieran producirse por aplicación del apartado 2 de la Disposición Adicional Décima de la Ley 51/2002 , es decir, que más parece que lo que se plantea es una cuestión meramente académica, y no un supuesto real de una norma que efectivamente provoca a una Hacienda municipal una insuficiencia financiera".

SÉPTIMO

Al no aceptarse los motivos alegados, el recurso ha de ser desestimado. Pero además, la desestimación debe llevar aparejada la condena en costas, si bien que la Sala, haciendo uso de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la Ley de la Jurisdicción , limita los honorarios del Abogado del Estado a la cifra máxima de 6.000 euros.

Por lo expuesto,

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD EL REY Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCION

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de casación número 1862/2008 interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE GRANADA, contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 5 de marzo de 2008, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 168/2005 , con imposición de costas a la parte recurrente y con la limitación indicada en el último de los Fundamentos de Derecho.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Rafael Fernandez Montalvo.- Juan Gonzalo Martinez Mico.- Emilio Frias Ponce.- Angel Aguallo Aviles.- Jose Antonio Montero Fernandez.- Ramon Trillo Torres.- PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Juan Gonzalo Martinez Mico, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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