STS, 7 de Marzo de 2012

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia Andalucía, con sede en Sevilla, dictó, con fecha 26 de febrero de 2008, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 766 de 2005 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLO: Con estimación del recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad Dehesa Norte, S. A. contra la referida resolución de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, debemos anularla y la anulamos, dada su inadecuación al Orden jurídico. No ha lugar a pronunciamiento sobre las costas. Llévese esta resolución al libro de su razón y devuélvase el expediente a su lugar de origen con certificación de aquélla.».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero: «El mecanismo intervencionista que el precepto establece presenta un riguroso sistema que afecta sumamente al derecho de propiedad, cuyo sentido social hace declinar el derecho de los particulares aunque no en términos absolutos ni injustificados. Es por ello que ante estos instrumentos habilitantes de reserva de terrenos debe procederse con indudable cautela. Y ello porque las consecuencias de su aprobación van mucho más allá de la simple delimitación y prueba de ello es la habilitación que contienen, conforme al propio precepto que hemos resaltado, que en su apartado 2 dice que el establecimiento o la delimitación de las reservas de terrenos con la finalidad expresada en los apartados anteriores comporta, de una parte, la declaración de la utilidad pública y la necesidad de la ocupación a efectos de expropiación forzosa y de otra la sujeción de todas las transmisiones que se efectúen en las reservas a los derechos de tanteo y retracto previstos en esta Ley en favor de la Administración que proceda. Ello requiere que la justificación de la decisión administrativa requiera de una sólida fundamentación que acredite inequívocamente que es el bien común el que justifica la actuación. La Sala ha tenido ocasión de pronunciarse al respecto de no pocas sentencias, entre otras, en la que la propia demanda transcribe. Y es que la excepción a la exigencia del art. 9 de la L. E. F . requiere que el fin y destino de una expropiación a la que se le distingue en detrimento de los derechos del expropiado, se dote de una justificación rigurosa que avale esa excepcionalidad, lo que abunda en la necesidad de que el Plan contenga una descripción detallada, concreta, individualizada de los aspectos relevantes, jurídicos y materiales, de los bienes y derechos cuya expropiación sea imprescindible y asimismo una pormenorizada exposición de los fines, a fin de desvanecer cualquier sospecha de un uso indebido o posible especulación a través de la reserva y mediante la potestad administrativa, que en modo alguno puede desviarse de una finalidad garantizada plenamente de favorecer exclusivamente los intereses públicos. En la sentencia de 7.11.2003, dictada en el recurso 673 de 2002 se decía: "Importa de manera capital la cuestión de la suficiencia o no de la justificación de la decisión administrativa, al punto que la Administración ofrece en sus conclusiones una argumentación que excede incluso de las que se pueden observar en la Memoria o justificación del acuerdo, que es ciertamente incompleta, sobre todo en cuanto a la diferencia de trato entre unas y otras parcelas o construcciones que, en algún caso, reconociendo la similitud de usos, basa en la distinta superficie construida como capital motivación. La cuestión que se suscita no es nueva y la Sala ha tenido ocasión de pronunciarse sobre asuntos similares, como asimismo, consecuentemente, el Tribunal Supremo. Sin perjuicio de otras consideraciones que alega el actor, tanto en la demanda como al formular sus conclusiones, es de considerar la sentencia cuya fotocopia aporta, dictada por el Alto Tribunal el pasado 21 de mayo , en que da un giro de suma entidad al tratamiento de la cuestión. La sentencia advierte que en anterior pronunciamiento mantuvo que "lo que tiene que expresar el acto es la finalidad inmediata (a saber, incorporación de los terrenos reservados al Patrimonio Municipal del Suelo, PMS) y no la mediata (futuro destino da viviendas de protección u otros usos sociales), porque esta última finalidad va está dispuesta en la Ley, y no depende de la voluntad del Ayuntamiento... y sólo habría lugar a anularlo cuando específica y confesadamente se exprese en el acto que la finalidad mediata perseguida no se corresponde con la requerida por la Ley, o es incompatible con ella ". Cuando en la sentencia últimamente citada el Tribunal analiza la motivación, observa que no hay en la misma "ninguna expresión a los fines últimos que persigue el PSM, sino sólo una referencia a problemas urbanísticos generales que pueden ser resueltos al margen de la figura del Patrimonio Municipal del Suelo ", añadiendo que "... los concretos y específicos usos que se tienen previstos para ellos no es algo inocuo", en atención a esa declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación que implica. Insiste la sentencia en la necesidad de que la reserva se sostenga en "una referencia seria y razonable sobre el destino hipotético concreto de los bienes, pues de otra forma podría desnaturalizarse, como decimos, la propia figura del PMS". Teniendo en cuenta esta doctrina, basta leer la actitud argumental de la Administración, para entenderla desautorizada. Se habla en su fundamentación de la menor extensión de la finca del actor en relación con otras cercanas como único criterio de su inclusión en la reserva, se proclama la innecesariedad de clarificar el destino urbanístico con la justificación de que no nos hallamos en el ámbito del planeamiento y se postula que la razón esencial consiste en dotar al Ayuntamiento de un PMS suficiente y diversificado. La mayor exigencia justificativa adoptada por el TS obliga a una actitud más respetuosa con la necesidad de justificación suficiente, para evitar que pueda "desnaturalizarse -como afirma la sentencia en cuestión- la propia figura del PMS".»

También se declara en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida que: «En consecuencia, lo anterior obliga a acudir a la Memoria a fin de analizar si la actuación combatida encuentra una fundamentación adecuada que despeje cualquier duda de que el Plan va decididamente encaminado a servir al interés público sin resquicio alguno para cualquier tipo de especulación pública o privada, que ensombrecería esa supuesta bondad que le hace dotarse de las prerrogativas a que nos hemos referido. En los folios 466 y siguientes del expediente hallamos el texto de la Memoria del Plan de Delimitación. En ella, tras hablar de la justificación competencial de la Consejería demandada y ponderar la idoneidad del "ámbito elegido" con criterios discutibles como las "conexiones portuarias, ferroviarias y con la red de carreteras, así como oferta de transporte que supone y la titularidad pública de la mayoría de la superficie, pasa justificar la delimitación. Esta justificación no puede aceptarse que se asiente en esa mayor parte de la titularidad pública predominante pues un solo metro de titularidad privada afectada justifica la necesidad de motivación suficiente. Para llenar esta justificación se remite al P. O. T. de la Bahía de Cádiz, lo que no puede aceptarse porque lo que hace este instrumento es posibilitar el Plan de Delimitación pero no fundamentarlo. En el P. O. T. se declaran los usos de interés público a que deben destinarse las reservas ("un uso acorde con las necesidades globales de la Bahía... actuaciones que apoyen el desarrollo de la actividad económica... impulsar la localización de equipamientos dotacionales y servicios a la población"). Aún aceptando esta genérica formulación, el Plan va más allá de sus previsiones, posibilitando la actuación en favor de intereses particulares, pues aunque la Memoria no lo dice, como pone de manifiesto el Sr. Letrado de la Junta de Andalucía en su contestación a la demanda, en los folios 466 y 467, que recogen los fines de interés públicos que justifican la actuación, puede leerse: " por considerar una zona de excepcional interés público, con las finalidades que figuran en la ficha ZERPLA 3 del P. O. T. de la Bahía de Cádiz: Centro de Transportes de Mercancías que aproveche las infraestructuras viarias, ferroviarias y portuarias: un parque empresarial que combine la promoción de suelo con destino productivo con el apoyo a la formación de nuevas empresas y actividades y finalmente un Parque Comercial recreativo". Esta permisibilidad sin concreción de cuáles sean el carácter de esas nuevas empresas y actividades y cuál el contenido del parque recreativo, afecta sumamente a la motivación, imprescindible en esta cuestión. Es incuestionable que no puede a esos fines dotarse a la administración de las prorrogativas que el art. 76 de la LOUA . le otorga, con la abierta posibilidad de incidir sobre las propiedades privadas a través de instrumentos tan rigurosos cono una privilegiada y excepcional forma de expropiación de forma inapelable. Por ello, la Sala entiende injustificado el Plan, que debe merecer su anulación.».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía y el Abogado del Estado presentaron ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala de Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió con remisión de las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, la entidad Denesa del Norte S.A., representada por el Procurador Don Luciano Rosch Nadal, Don Segismundo , Don Victorio (Inmobiliaria Quirama S.L.), Don Carlos María , Doña Cristina , Doña Filomena , Don Adolfo , Don Antonio , Don Benigno , Don Cesar (Gadicasa S.L.), Doña Melisa , representados por el Procurador Don Florencio Aráez Martínez, y Doña Rocío , representada por el Procurador Don Antonio de Palma Villalón, y, como recurrente, la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, representada por la Letrada de la Junta de Andalucía, si bien, después de habérsele emplazado para interponer por escrito recurso de casación en el plazo de treinta días, no presentó dicho escrito, por lo que, mediante auto de fecha 19 de enero de 2009, esta Sala declaró desierto el recurso de casación preparado por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Dentro del plazo el efecto concedido, el Abogado del Estado presentó, con fecha 4 de junio de 2009, escrito de interposición de recurso de casación, basándose en un solo motivo, al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1 d) de la Ley de esta Jurisdicción , por entender que la Sala de instancia infringió en la sentencia recurrida lo establecido en el artículo 54 de la Ley 30/1992 , en relación con los artículos 24.1 de la Constitución y 47 de la Ley 22/1988, de 28 de julio , debido a que la Sala sentenciadora confunde los significados de la motivación y de la justificación, ya que la primera es un requisito formal de los actos administrativos y la segunda es un requisito sustantivo o material del que depende su legalidad de fondo, y, la Orden impugnada contiene la motivación de su promulgación, que excede de los requisitos exigidos por el artículo 54 de la Ley 30/1992 , y, por consiguiente, la Sala de instancia exige al Plan Especial una motivación superior a la legalmente exigible, introduciendo un factor que puede llegar a frustrar la finalidad misma del Plan, con lo que sobrepone un requisito procesal sobre la finalidad misma del instrumento, sin que el riesgo a que alude la Sala de instancia sea real, pues la garantía de que las reservas del suelo se destinen a actuaciones de iniciativa pública se encuentra en la propia Ley 7/2002, de Ordenación Urbanística de Andalucía, y, en el caso de desviarse de esa finalidad para decantarse en favor del interés privado, se incurriría en desviación de poder, pero tal eventualidad nada tiene que ver con la falta de motivación del Plan, que deja bien claro el interés público al que sirve, y así terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se desestime el recurso contencioso- administrativo interpuesto contra los acuerdos impugnados, por los que se aprueba el Plan Especial para la delimitación del Area de Reserva de los terrenos en la zona de Las Aletas, en Puerto Real.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, se dió traslado por copia a la representación procesal de los comparecidos como recurridos para que, en el término de treinta días, formalizasen por escrito su oposición a dicho recurso, lo que llevó a cabo con fecha 27 de octubre de 2009, el representante procesal de Don Segismundo y los demás antes expresados, aduciendo que el Abogado del Estado carece de legitimación para interponer el indicado recurso, por lo que el recurso interpuesto es inadmisible conforme a lo establecido en el artículo 89.3 de la Ley de esta Jurisdicción , ya que el Estado no debió ser parte en el proceso sustanciado en la instancia por más que tuviese proyectado intervenir en la zona reservada por el Plan Especial anulado, lo que, a lo sumo, le conferiría interés en la resolución, pero no le confiere derecho a ser parte legitimada en el recurso de casación, en el que sólo están legitimados los que hubiesen sido parte en el procedimiento en la instancia, lo que, en este caso, no se ha dado, resultando inadmisible también dicho recurso por carecer manifiestamente de fundamento, dado que el precepto invocado como infringido carece de relevancia alguna para la decisión de la Sala de instancia sin que, además, realizase el Abogado del Estado juicio alguno de relevancia al preparar su recurso de casación, momento en el que anunció que basaría su recurso de casación en el apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , lo que después no ha realizado, resultando improcedente también el motivo de casación que esgrime el Abogado del Estado al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , pues la Orden anulada adolece de falta de motivación, singularmente al tratarse de un instrumento de ordenación, motivación que constituye un medio para conocer las razones de la voluntad de la Administración, a fin de enjuiciar si ésta ha actuado o no arbitrariamente, exigencia de justificación suficiente con el fin de evitar la desnaturalización del Plan aprobado, que en el caso enjuiciado no tiene al derivarse del Plan de Ordenación Territorial de la Bahía de Cádiz, pues si bien dicho Plan posibilita este instrumento, no lo fundamenta, y, en consecuencia, la sentencia recurrida no infringe el artículo 54 de la Ley 30/1992 , al exigir mayor rigor a la motivación de la Orden anulada, sino que lo que hace es aplicar al caso los requisitos de justificación que la jurisprudencia exige para un Plan de Delimitación con fines expropiatorios, y así terminó con la súplica de que se inadmita el recurso de casación o, subsidiariamente, se desestime y se confirme la sentencia recurrida con imposición de costas a la Administración recurrente.

La representación procesal de la entidad Dehesa del Norte S.A. presentó su escrito de oposición al recurso de casación con fecha 13 de noviembre de 2009, aduciendo que la motivación requerida por la sentencia recurrida para el Plan impugnado está relacionada con la finalidad expropiatoria que tiene, según lo exige el artículo 15 de la Ley de Expropiación Forzosa , mientras que al Estado le conviene una falta de concreción, de manera que pueda realizar en los terrenos expropiados lo que tenga a bien, según se deduce de lo expresado por el Abogado del Estado al articular su recurso de casación, y ello deriva en la arbitrariedad proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución , terminando con la súplica de que se desestime el motivo de casación alegado y se ratifique la sentencia recurrida.

El representante procesal de Doña Rocío presentó su escrito de oposición al recurso de casación con fecha 24 de noviembre de 2009, aduciendo, en primer lugar, la inadmisibilidad del recurso de casación por inobservancia de los requisitos exigidos para su preparación, concretamente por ausencia del requisito de juicio de relevancia, ya que no se precisa por el Abogado del Estado la influencia que la infracción de los preceptos citados como infringidos haya podido tener en la parte dispositiva de la sentencia recurrida, según lo ha exigido la jurisprudencia de esta Sala, recogida en las sentencias que se citan y transcriben, pero, en cualquier caso, el motivo de casación debe ser desestimado porque no puede entenderse que, como opina el Abogado del Estado, para conocer la justificación del Plan Especial impugnado haya que acudir al examen de otros actos o disposiciones distintos, mientras que, según la doctrina jurisprudencial, el requisito de la motivación adquiere un plus cuando se trata de instrumentos de delimitación de reserva de terrenos para su incorporación a los patrimonios públicos de suelo, y ello requiere, en el caso enjuiciado, concretar el carácter de las empresas y actividades a implantar en el parque empresarial proyectado en los terrenos delimitados y concretar el contenido del parque recreativo que va a ubicarse en los terrenos reservados por el Plan Especial, y así lo ha declarado la doctrina jurisprudencial en las sentencias que se citan y transcriben, según la cual es necesario que el Plan Especial de Reserva especifique los fines y usos, tanto concretos como específicos, a los que se van a destinar los terrenos objeto de reserva, exigencia que deriva de la protección del derecho de propiedad, y así terminó con la súplica de que se inadmita el recurso de casación interpuesto o, subsidiariamente, se desestime, confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte recurrente.

Formalizadas las oposiciones al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 22 de febrero de 2012, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por La Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Al oponerse al recurso de casación formulado por el Abogado del Estado, dos de las representaciones procesales de los comparecidos como recurridos solicitan su inadmisión, en un caso por carecer aquel de legitimación para interponerlo por no haber sido parte en el proceso sustanciado en la instancia y en ambos casos por carecer dicho recurso manifiestamente de fundamento en cuanto no se hizo, al prepararlo, el exigible juicio de relevancia respecto de los preceptos invocados como infringidos, de manera que, conforme a lo establecido en los artículos 86.4 , 89.2 y 3 y 93.2 a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , el recurso de casación debe ser declarado inadmisible.

Tales causas de inadmisión deben ser rechazadas, pues si bien es cierto que la Administración del Estado no fue parte en la instancia, el Abogado del Estado justificó, al preparar el recurso de casación, que, como parte interesada en la aprobación del Plan de delimitación del Area de Reserva de Terrenos en la zona de las Aletas (término de Puerto Real), la Administración del Estado debió haber sido emplazada como tal parte demandada, según lo establecido en el artículo 21.1,b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

Por lo que respecta al juicio de relevancia, es suficiente la lectura del apartado E del escrito de preparación del recurso de casación para llegar a la conclusión de que se cumplió lo dispuesto concordadamente en los artículos 86.4 y 89.2 de la citada Ley Jurisdiccional , que seguidamente transcribimos literalmente: « En cuando al juicio de relevancia sobre el carácter estatal de las normas tenidas en cuenta por la Sentencia, determinantes del contenido de la misma, parecen claras a juicio de esta parte, no sólo el artículo 24/1 de la Constitución , en cuanto que proscribe la falta de motivación, exigida por el art. 54 de la Ley 30/92 por ocasionar indefensión, sino también el art. 47 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, sobre Protección, Utilización y Policía de Costas , sobre constitución de reserva demanial. Por otra parte, las citadas sentencias del TS de 19 de junio de 1977 y 21 de mayo del 03 pueden servir de apoyo a la motivación del Plan de continua cita. Se incumple también por omisión la legislación sobre expropiación forzosa, tal como indica la administración autonómica, puesto que el Plan en sí mismo no es un instrumento expropiatorio que afecte de manera inmediata a propiedades privadas. », apartado que, a su vez, se remite al apartado D, en el que literalmente se expresa: « El recurso se interpone, además, al amparo del art. 88/1/d, por cuanto que se considera infringida la doctrina de la citada STS de 19 de junio del 77 y concordantes, como son las Sentencias del mismo tribunal de 9 de julio de 91 y 13 de Febrero del 92 . En definitiva, no parece que sea necesario que la Memoria haya de motivar explícitamente todas y cada una de las concretas determinaciones que contiene el Planeamiento, sino únicamente, como dispone el art. 38 del Reglamento de Planeamiento , los objetivos y criterios de la ordenación del territorio y la justificación del modelo de desarrollo elegido y la descripción de la ordenación propuesta. En este sentido, dejamos también invocada la doctrina que se extrae de la STS de 21 de mayo del 03 , ya que la antes invocada "Ficha de Actuación del ZERPLA 3" habla sucesivamente de Usos, Conexiones con la aglomeración, Protección Ambiental y Desarrollo sin olvidar Representación Gráfica. En definitiva, la concreción de usos se lleva a cabo de manera gradual: primero en el POTA y en el POT subregional y, finalmente, en la Memoria integrada en el contenido documental del Plan Especial aprobado .»

Alega el Abogado del Estado un único motivo de casación frente a la sentencia recurrida por considerar que la Sala de instancia ha infringido lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en relación con los preceptos, también infringidos, contenidos en los artículos 24.1 de la Constitución y 47 de la Ley 22/1988, de 28 de julio , por cuanto anula la Orden recurrida al considerar que carece de la necesaria justificación .

No cabe duda que, al desarrollar dicho motivo casacional, no explica las razones por las que, a su parecer, se vulneran estos últimos preceptos, de manera que ceñiremos nuestro análisis del motivo a la vulneración, que se atribuye al Tribunal a quo , de lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley citada 30/1992.

Asegura el Abogado del Estado que la sentencia recurrida equivoca los términos, ya que cuando achaca a la Orden impugnada que carece de justificación , realmente se refiere a que dicha Orden está falta de motivación , tratando de explicar su tesis con la cita de la Sentencia de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo, de fecha 21 de enero de 2009 , según la cual la motivación es un requisito formal de los actos administrativos ( artículo 54 de la Ley 30/1992 ), mientras que la justificación es un requisito sustantivo o material, del que depende su legalidad de fondo y no su regularidad formal.

Pues bien, en contra del parecer del Abogado del Estado, la Sala sentenciadora no ha incurrido en la confusión que se le atribuye.

Dicha Sala de instancia ha declarado en su sentencia, como se deduce de los fundamentos jurídicos tercero y cuarto de la misma, antes transcritos en los antecedentes segundo y tercero de esta nuestra, que el Plan de Delimitación aprobado, que viene a constituir desarrollo del Plan de Ordenación del Territorio de a Bahía de Cádiz, carece de justificación porque dicho Plan de Delimitación sobrepasa las previsiones del aludido Plan de Ordenación de Territorio de la Bahía de Cádiz, de manera que, si bien éste posibilita la aprobación de un Plan de Delimitación, no le sirve de fundamento, ya que cuando aquél prevé un centro de transportes de mercancías que aproveche las infraestructuras viarias, ferroviarias y portuarias; un parque empresarial que combine la promoción de suelo con destino productivo con el apoyo a la formación de nuevas empresas y actividades y finalmente un parque comercial recreativo, no concreta el carácter de esas nuevas empresas ni sus actividades o cuál sea el contenido del parque recreativo, indefinición que no autoriza a la Administración a delimitar suelo con las consecuencias previstas en los artículos 73.2 y 76 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía , entre ellas la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación a efectos de expropiación forzosa.

En consecuencia, la Sala de instancia no incurre en confusión alguna entre la motivación, como requisito formal, y la justificación, como requisito sustantivo o material, sino que afirma, categóricamente, que no concurre éste, y así lo declara abiertamente cuando, como colofón de sus razonamientos, asegura que « la Sala entiende injustificado el Plan ».

En consecuencia, la Sala de instancia no ha infringido lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 30/1992 , porque todos sus razonamientos para anular el Plan de Delimitación impugnado van encaminados a demostrar que carece de justificación, en contra del parecer del Abogado del Estado, por lo que el único motivo de casación, que éste alega, no debe prosperar.

La desestimación del único motivo de casación aducido por el Abogado del Estado comporta la declaración de no haber lugar el recurso de casación que ha interpuesto, con imposición a la Administración del Estado recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por los conceptos de honorarios de abogado de los comparecidos como recurridos, a la cifra de tres mil euros para cada uno, dada la actividad desplegada por aquéllos para oponerse a dicho recurso.

Vistos los preceptos citados y los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .