ATS, 20 de Enero de 2011

JurisdicciónEspaña
Fecha20 Enero 2011

AUTO

En la Villa de Madrid, a veinte de Enero de dos mil once. HECHOS

PRIMERO

Por los Procuradores de los Tribunales D. Julián del Olmo Pastor y Dª Blanca Berriatua Horta, en nombre y representación de la Diputación Foral de Vizcaya y del Ayuntamiento de Lezama, respectivamente, se han interpuesto sendos recursos de casación contra la sentencia de 25 de junio de 2009 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, Sección Segunda, dictada en el recurso nº 2054/2007, sobre normas subsidiarias de planeamiento municipal.

SEGUNDO

Por providencia de 29 de enero de 2010 se acordó, entre otros extremos, dar traslado a las partes recurrentes, para alegaciones por un plazo de diez días, del escrito de personación de la recurrida -la Asociación Lezama Bizirik Koordinakundea-, en el que se opone a la admisión de los recursos por aplicación del artículo 93.2.a) de la Ley 29/1998 de 13 de julio en relación con el artículo 86.4 de la misma que exceptúa del recurso de casación las impugnaciones que no se funden en la infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido y siempre que además las mismas hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora; dado que el recurso se dilucidó basándose exclusivamente en Derecho autonómico; trámite que ha sido evacuado por las dos Administraciones recurrentes.

Con posterioridad, por providencia de 2 de julio de 2010 se acordó conceder nuevamente a las partes un plazo de diez días para que formularan alegaciones sobre la posible causa de inadmisión del recurso siguiente: "por haberse desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente iguales al ahora interpuesto, teniendo en cuenta la jurisprudencia de esta Sala (por todas, Sentencias de 18 de mayo de 2009, FF.JJ. 7º y 5º, respectivamente, -recursos 3013/2006 y 3104/2006 - y de 21 de mayo de 2010, F.J. 5º, -recurso 2463/2006 ) en relación con la no aplicabilidad a las disposiciones administrativas de los artículos 63 y 67 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por cuanto los vicios de invalidez en que pueden incurrir estas disposiciones generales son únicamente supuestos de nulidad plena (artículo 93.2 c ) LRJCA)"; trámite que ha sido evacuado por todas las partes.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, Magistrado de la Sala

RAZONAMIENTOS JURIDICOS

PRIMERO

La sentencia combatida en casación estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación Lezama Bizirik Koordinakundea contra la Orden Foral 345/2007, de 25 de octubre de 2007, del Departamento de Transportes y Urbanismo de la Diputación Foral de Bizkaia, relativa a las Normas Subsidiarias de Lezama (1ª Revisión), por la que se acordó: (1°) aprobar definitivamente el documento como instrumento de ordenación integral del término municipal, imponiendo corregir los aspectos que se señalaban y (2°) la suspensión de la ejecutoriedad en el ámbito de Garaioltza propuesto como suelo urbano consolidado en el núcleo rural de Goitioltza, trasladando los aspectos que debían subsanarse; parte dispositiva de la Orden Foral que se publicó en el BOB n° 218 del 8 de noviembre de 2.007.

SEGUNDO

La Sala de instancia estimó el recurso por las siguientes razones (que transcribimos en cuanto ahora interesan):

Conclusión de todo lo que llevamos señalando es que en este caso el documento de revisión, de la primera revisión de las normas subsidiarias de Lezama, se aprobó inicial y provisionalmente sin que previamente se hubiera pronunciado la Administración sectorial de Medio Ambiente, en este caso la Diputación Foral de Bizkaia, como competente para la aprobación definitiva del documento de revisión de las Normas Subsidiarias, porque el informe preliminar recayó tras la aprobación provisional porque se solicit6 con posterioridad a ella.

En el presente caso, estamos ante un supuesto de impugnación de un instrumento normativo de planeamiento que como tal tiene la naturaleza de norma de disposición general, como de forma reiteradas refiere la jurisprudencia, lo que tiene relevancia desde el punta de vista de los vicios, por un lado, de procedimiento, a los que nos estamos refiriendo, y en lo que interesa respecto a la sanción que con carácter general establece el articulo 62.2 de la Ley 30/92, singular sanción de nulidad de pleno derecho, dado que ese es el pronunciamiento que se debe alcanzar aquí, porque se ha de acoger el motivo de la demanda vinculado al incumplimiento de las pautas establecidas por la Ley 3/98, de exigencia de evaluación conjunta de impacto ambiental, en relación con el procedimiento recogido en el Decreto 183/2.003, de 22 de Julio, que va a exigir que con carácter previo a la aprobación inicial, en concreto en un supuesto como el presente, hubiera recaído el informe preliminar de impacto ambiental de la Administración medioambiental de la Diputación Foral de Bizkaia, lo que no ocurrió en este caso, dado que tanto informe preliminar, como informe definitivo, de forma sucesiva, recayeron tras la aprobación provisional. Ese vicio en el tramitación, porque sin duda ha de considerarse relevante, determina acoger el argumento de la demanda de nulidad del documento de la revisión de las Normas Subsidiarias, lo que hace innecesario entrar, por su propio carácter subsidiario, en el análisis de los motivos 2° y 3° de la demanda".

TERCERO

La Diputación Foral de Vizcaya, en su escrito de preparación, manifestó, en cumplimiento de la carga procesal de los artículos 86.4 y 89.2 de la ley Jurisdiccional, que la sentencia de instancia había infringido los artículos 62 y 63 de la Ley 30/1992, de Procedimiento Administrativo Común ; y, coherentemente, ya en su escrito de interposición, alega en el encabezamiento de su primer motivo de casación, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, la vulneración por la sentencia de instancia del artículo 62.2 de la Ley 30/1992, si bien en el desarrollo del motivo se refiere más bien al artículo 63.2 de la misma Ley, el cual, en referencia a los actos administrativos anulables, establece que " no obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados " . Aduce la Administración Foral recurrente que la irregularidad procedimental advertida por la sentencia de instancia no produjo indefensión material alguna, por lo que ni cabe hablar en modo alguno de nulidad absoluta o radical del artículo 62 de la misma Ley, por falta absoluta de procedimiento, ni siquiera de mera anulabilidad del artículo 63, pues para que esta anulabilidad pudiera ser apreciada debería haberse ocasionado una indefensión que en este caso no existe. En apoyo de esta tesis, el segundo motivo de casación cita y transcribe parcialmente diversas sentencias de este Tribunal Supremo, que, dice esta parte, sientan la doctrina de que el vicio de forma no es invalidante de por sí sino tan sólo en los supuestos concretos del artículo 63.2, que -añade- en este caso no concurren.

Por su parte, el Ayuntamiento de Lezama, en la misma línea, citó en la preparación del recurso como preceptos estatales infringidos los artículos "62 a 67" (sic) de la Ley 30/1992 ; y en su escrito de interposición alega que aun en el caso de que se hubiera producido alguna irregularidad en la tramitación del plan concernido, esta " ha sido completamente subsanada, y por lo tanto se habría vulnerado por la sentencia recurrida lo dispuesto en la Ley (LJAPAC) 30/1992, en sus artículos 62 a 67 ". Más concretamente, aduce que la sentencia de instancia infringe el artículo 63.3, a cuyo tenor " la realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo "

CUARTO

Este recurso de casación es inadmisible, por las razones que apuntaremos a continuación.

QUINTO

Es doctrina jurisprudencial consolidada que en el trámite de personación a que se refiere el artículo 90.3 de la Ley Jurisdiccional, la parte recurrida únicamente puede oponerse a la admisión del recurso por las causas previstas en el artículo 93.2 .a) -no en los demás casos a que se refieren las letras b),

c), d) y e) del propio artículo 93 -, es decir, porque el escrito de preparación sea defectuoso, al no haberse observado los requisitos exigidos al efecto, o porque la resolución impugnada no sea susceptible de recurso de casación, ya que la posibilidad que se brinda a la parte recurrida en el citado artículo 90.3 es la consecuencia de la imposibilidad en que la misma se encuentra de reaccionar frente a la providencia en que se tenga por preparado el recurso de casación, contra la que la parte recurrida no puede interponer recurso alguno.

Pues bien, la parte recurrida en casación ha alegado en su escrito de personación ante este Tribunal Supremo que el presente recurso de casación es inadmisible, con cita del artículo 93.2.a) en relación con el 86.4, ambos de la Ley de la Jurisdicción, toda vez que -afirma- la sentencia de instancia basó su "fallo" estimatorio exclusivamente en la infracción de normas de Derecho autonómico, y las normas de Derecho estatal que se citan en los respectivos escritos de preparación carecen de utilidad alguna para sostener el recurso de casación, por cuanto que dichas normas "regulan exclusivamente las posibles consecuencias procedimentales o adjetivas de la infracción sustantiva previamente apreciada" .

Ahora bien, hemos dicho en numerosas resoluciones, de innecesaria cita específica por su reiteración, que el mencionado apartado 4 del artículo 86 de la Ley de la Jurisdicción, a diferencia de los que en el precepto le preceden, no delimita el ámbito del recurso de casación. Se trata, en lo que atañe al mismo, de una norma "neutra", pues sólo contempla las sentencias -de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia- que sean "susceptibles de casación por aplicación de los apartados precedentes". Partiendo de esta base, lo cierto es que, primero, la sentencia de instancia es susceptible de este recurso extraordinario (por no estar afectada por ninguna de las excepciones a la procedencia del recurso contempladas en los subapartados a], b] y c] del artículo 86.2 de la Ley Jurisdiccional ); y segundo, en los correspondientes escritos de preparación aquí concernidos se justificó argumentalmente que la infracción de una norma estatal había sido relevante y determinante del fallo de la sentencia impugnada, sin que -añadimos nosotros ahora- en este trámite pueda someterse a censura la bondad jurídica de las infracciones normativas que se anunciaron en esos escritos de preparación, ni tampoco, por lo general, efectuarse un control del juicio de relevancia expuesto por las entidades recurrentes.

Desde esta perspectiva, la oposición a la admisión del recurso de casación formulada por la parte recurrida excede de la funcionalidad del trámite contemplado en el artículo 90.3 de la Ley de la Jurisdicción .

Empero, con independencia de cuanto acabamos de decir, es lo cierto que, como explicaremos a continuación, en este caso no le falta razón a la parte recurrida cuando pone de manifiesto que la cita de normas estatales que se anunció en la preparación (y luego se ha desarrollado en la interposición) reviste un carácter meramente instrumental, que tiene por objetivo sortear el obstáculo procesal de los artículos 86.4 y 89.2 y así abrir paso a la revisión casacional de un litigio en el que, efectivamente, la cuestión debatida, y la propia "ratio decidendi" de la sentencia, ha versado sobre la interpretación y aplicación de normas de Derecho autonómico. Conclusión, esta, que alcanzamos no sólo por el examen de la propia sentencia y de los escritos sucesivos de preparación e interposición, sino también por la propia naturaleza y contenido de los preceptos estatales que se citan como infringidos, que como tales carecen de virtualidad para sustentar el recurso de casación.

Y dicho esto, como quiera que las Administraciones recurrentes han podido alegar sobre esta cuestión al dárseles traslado de la oposición a la admisión formulada por la parte recurrida en su personación, entendemos que razones evidentes de economía procesal hacen que sea innecesario acordar la apertura de oficio de un nuevo trámite de audiencia respecto de la misma causa sobre la que ya han manifestado cuanto han considerado oportuno en defensa de su derecho (despejándose así cualquier indefensión para ellas), pues semejante reiteración de trámites sólo daría lugar a actuaciones superfluas y gravosas para la propia parte recurrente.

SEXTO

En efecto, el examen de las actuaciones sustanciadas ante la Sala de instancia revela que la cuestión debatida en el proceso ha girado en torno a la interpretación y aplicación de normas de Derecho autonómico, y el "fallo" estimatorio del recurso contencioso-administrativo se ha basado en esas mismas normas. Concretamente, la Ley autonómica vasca 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo del País Vasco, y el Decreto autonómico 183/2003, de 22 de julio, por el que se regula el procedimiento de evaluación conjunta de impacto ambiental.

Sin duda conscientes de ello, las Administraciones recurrentes en casación han acudido para formular sus correspondientes recursos a los artículos 62 y 63 de la Ley 30/1992, de Procedimiento Administrativo Común, pero esta Sala Tercera del Tribunal Supremo ha dicho reiteradamente, con unas u otras palabras, que estos preceptos, en cuanto tienen el carácter de instrumentales, y, por tanto, constituyen elementos comunes para todos los ordenamientos jurídicos, ya sea el estatal, autonómico o local, no pueden servir de base por si solos para fundar un recurso de casación, cuando el derecho material es puramente autonómico, pues admitir lo contrario sería tanto como privar de contenido al artículo 86.4 de la Ley Jurisdiccional, al existir siempre la posibilidad de acogerse a estos preceptos instrumentales y principios generales para con base en su infracción entablar el recurso de casación ( STS de 22/10/2010, RC 5238/2006 ). O, lo que es lo mismo, que ciertamente los principios constitucionales, principios generales del derecho, y los de procedimiento administrativo, resultan de aplicación a todos los ordenamientos jurídicos, tanto el estatal como los autonómicos, y con carácter general a todos los ámbitos sectoriales. Ahora bien, su proyección, según el caso, se concreta en las diferentes normas autonómicas, de cuya aplicación e interpretación no puede prescindirse a los efectos de examinar tales infracciones. De modo que es la norma autonómica quién define, ahora en el ámbito urbanístico, la plasmación de un determinado principio constitucional o de procedimiento y resulta imprescindible su enjuiciamiento para analizar la infracción denunciada ( STS de 19/07/2010, RC 4118/2006 ).

Por consiguiente, esos preceptos estatales a que se han aferrado los recurrentes para defender la pertinencia y prosperabilidad de sus recursos de casación carecen de utilidad a los efectos pretendidos, al tener que ponerse en relación con normas de Derecho autonómico. Desde esta perspectiva, dichos recursos resultan inadmisibles, por las razones cumplidamente expuestas.

Maticemos, por apurar el examen del asunto, que, ciertamente, el Ayuntamiento de Lezama, en el desarrollo de su escrito de interposición, ha hecho una escueta alusión a la disposición transitoria primera de la Ley estatal 9/2006 (sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente), e invoca esta Ley para defender la admisión de su recurso; pero la alegación no puede merecer una acogida favorable, pues la cita de esa Ley en el escrito de interposición es meramente incidental (de hecho, la corporación recurrente prácticamente se limita, en unas pocas líneas, a mencionar esa norma y decir que se ha infringido, sin mayores argumentos). Por lo demás, esta Ley no fue en ningún momento citada en el debate procesal de la instancia (dicho Ayuntamiento se personó en las actuaciones después de dictada la sentencia), ni contemplada en la sentencia. Mal podía serlo, habida cuenta que se trata de una Ley que no podía resultar relevante y determinante del "fallo", desde el momento que esta Ley 9/2006 de 28 de abril entró en vigor al día siguiente de su publicación en el BOE (que tuvo lugar el día inmediato siguiente, 29 de abril), esto es, el 30 de abril de 2006, por tanto en fecha posterior a los hechos aquí concernidos (recordemos que la base de la estimación del recurso es que al aprobarse inicial y provisionalmente el Plan, en noviembre de 2005, no había recaído, como a juicio de la Sala correspondía, el necesario informe previo de impacto ambiental).

SEPTIMO

Por añadidura, ocurre que -como se apuntó en la providencia de 2 de julio de 2010- las alegaciones que exponen las entidades recurrentes para sostener la infracción de los tan citados arts. 62 y 63 carecen de fundamento, y así se ha declarado por esta Sala en numerosas sentencias dictadas en relación con alegaciones de índole sustancialmente igual; de manera que carecería de sentido dar trámite a estos recursos, dada la existencia de doctrina jurisprudencial contraria a los planteamientos que a través de ellos se sostienen (art. 93.2, c] y d] LJCA ).

En efecto, las Administraciones recurrentes construyen todo su alegato sobre la base de considerar aplicable al caso examinado el artículo 63 de la Ley 30/1992, referido a los actos administrativos anulables. Empero, es doctrina jurisprudencial consolidada que dicho precepto no es de aplicación a las disposiciones administrativas, por cuanto los vicios de invalidez en que pueden incurrir las disposiciones generales son únicamente supuestos de nulidad plena.

Así, por citar algunas de las últimas, en STS de 21 de mayo de 2010, F.J.5º (Rec. 2463/2006 ), hemos dicho:

"El plan especial es, como el resto de los planes de urbanismo, una disposición de carácter general, esto es, son normas con rango reglamentario, de modo que no puede resultar de aplicación el artículo 67 de la Ley 30/1992 . En primer lugar, por tanto, porque está previsto para los actos administrativos y estamos ante una disposición general. En segundo lugar, porque los vicios de los que adolecen las disposiciones generales son vicios de nulidad plena respecto de los cuales carece de fundamento la convalidación invocada. Y, finalmente, y ligado al anterior, se hace preciso recordar que los vicios de invalidez en que pueden incurrir estas disposiciones generales son únicamente supuestos de nulidad plena, como revela el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 cuando sanciona que "serán nulas de pleno derecho la disposiciones administrativas que vulneran la Constitución, las Leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad (...)"

Y en sentencias de 18 de mayo de 2009 FF.JJ. 7º y 5º, respectivamente (Recursos 3013/2006 y 3014/2006 ), hemos dicho, en similares términos, que:

"Los actos administrativos pueden ser ilegales por nulidad (artículo 62.1 de la Ley 30/92 ) o por simple anulabilidad (artículo 63 ), pero las disposiciones generales no son nunca anulables sino nulas de pleno derecho (artículo 62.2 de la Ley 30/92, que dispone la nulidad de pleno derecho de las disposiciones administrativas que vulneren las leyes u otras disposiciones de rango superior, sin distinción de valoración formal o material). Un Plan General es una disposición general, y, por lo tanto, cualquier infracción en que incurra producirá su nulidad de pleno derecho".

Habiendo añadido la STS de 4 de mayo de 2010 que los vicios procedimentales referidos al procedimiento de elaboración de disposiciones generales acarrean, de concurrir, la nulidad de pleno derecho del Reglamento en cuestión, dada la naturaleza sustancialista que los defectos en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales tienen, conforme a lo establecido en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, según el cual son nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución y las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior.

Doctrina jurisprudencial esta, que acabamos de reseñar, que es de indiscutible aplicación a los planes urbanísticos, dada su inequívoca naturaleza de disposiciones generales.

Pues bien, como hemos apuntado, los motivos de casación formalizados por las dos Administraciones recurrentes plantean que no se está en el caso de autos ante un supuesto de nulidad de pleno Derecho sino de anulabilidad, con la consiguiente aplicación del artículo 63 de la Ley 30/1992 ; de lo que fluye -dicen- la improcedencia de declarar la nulidad de la actuación examinada; pero esta alegación carece de cualquier viso de prosperar a la vista de la contundente doctrina jurisprudencial que hemos recogido.

OCTAVO

- No obsta a esta conclusión las alegaciones vertidas por las Administraciones recurrentes en el trámite de audiencia al efecto conferido, que realmente no aportan nada que permita modificar las conclusiones expuestas más arriba.

Por una parte, la Diputación Foral insiste en la procedencia de aplicar el artículo 63.2 de la Ley 30/1992 y alude a jurisprudencia de esta Sala en relación con los vicios de forma o de procedimiento de los actos administrativos; doctrina no aplicable a las disposiciones administrativas de carácter general.

Por su parte, el Ayuntamiento recurrente, de igual forma que la anterior, intenta rebatir la doctrina de esta Sala expuesta en el ordinal anterior afirmando en sus alegaciones que "no se está discutiendo únicamente la correcta aplicación de los arts. 63 y 67, sino del propio art. 62.2 (62 a 67 ), ya que lo que se está alegando por esta representación es que no fue correcta la sanción de nulidad del art. 62.2 que la Sentencia apelada (sic) recoge en su página 25 ", lo que en definitiva corrobora el motivo de inadmisión examinado en esta resolución.

Invoca también esta parte pronunciamientos jurisprudenciales supuestamente contrarios a la jurisprudencia anteriormente citada, de los que pretende inferir que en ellos se defiende la aplicabilidad de los supuestos de anulabilidad a las disposiciones administrativas de carácter general; lo que no se corresponde con el sentido de las manifestaciones contenidas en las sentencias citadas, pues en ellas o bien no se analiza realmente tal circunstancia o bien no se entra a conocer de ella por la defectuosa formulación de su planteamiento, siendo en cualquier caso la doctrina anteriormente resumida más reiterada y constante que cualquier otra corriente contraria a la aquí expuesta.

Y en cuanto a la insuficiencia de la alusión a la Ley estatal 9/2006 para sostener la admisibilidad del recurso, sólo nos cabe reiterar lo que ya hemos dicho supra acerca de tal cuestión.

NOVENO

Al ser inadmisible el recurso de casación, las costas procesales causadas deben imponerse a la parte recurrente, como dispone el artículo 93.5 de la Ley Jurisdiccional, declarándose que la cantidad máxima a reclamar en concepto de honorarios de letrado por la parte recurrida es de 1.000 euros, atendida la actividad profesional desarrollada por el referido letrado en el presente recurso de casación, al igual que esta Sala ha resuelto en supuestos similares.

Por lo expuesto,

LA SALA ACUERDA POR UNANIMIDAD::

Declarar la inadmisión de los recursos de casación interpuestos por la representación de la Diputación Foral de Vizcaya y del Ayuntamiento de Lezama contra la sentencia de 25 de junio de 2009 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, Sección Segunda, dictada en el recurso nº 2054/2007, resolución que se declara firme; con imposición a las recurrentes de las costas procesales causadas en este recurso, señalándose como cantidad máxima a reclamar por la parte recurrida en concepto de honorarios de letrado la de 1.000 euros, a dividir por mitad entre ambos recurrentes.. Lo mandó la Sala y firman los Magistrados Excmos. Sres. al inicio designados

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