STS, 24 de Abril de 2012

El recurso contencioso administrativo nº 426/2.008, seguido ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid, contra el Decreto 56/2.008, de 8 de mayo, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de creación y reorganización de colegios públicos de educación infantil y primaria para el curso escolar 2.008-2.009, en el particular que suprime el Colegio Público de Educación Infantil Miguel Ángel Blanco, en la localidad del Álamo, terminó por sentencia de 13 de enero de 2.010 (si bien por error consigna 2.009), cuyo fallo es del siguiente tenor: "QUE ESTIMANDO el recurso contencioso-administrativo n° 426/08, interpuesto -en escrito presentado el 5 de junio de 2008- por el Procurador D. Aníbal Bordillo Huidobro, actuando en nombre y representación de la FEDERACION DE LA COMUNIDAD DE MADRID DE PADRES Y MADRES DEL ALUMNADO "FRANCISCO G DE LOS RÍOS", contra el Decreto 56/2008, de 8 de mayo, de Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, (de 9 de mayo), de creación y reorganización de colegios públicos de educación infantil y primaria para el curso escolar 2008-2009, en el particular que suprime el Colegio de Público de Educación Infantil Miguel Ángel Blanco", código 28067562, en la localidad del Álamo, DECLARAMOS LA NULIDAD DE PLENO DERECHO DEL DECRETO 56/08. Sin costas.".

Una vez notificada la citada sentencia, la Administración demandada manifiesta su intención de preparar recurso de casación mediante escrito presentado el 2 de febrero de 2.010, que se tiene por preparado con providencia de 20 de mayo de 2.010 y siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.

En su escrito de formalización del recurso de casación, la Letrada de la Comunidad de Madrid interesa se case y anule la sentencia recurrida, con sustento en los siguientes motivos de casación que fueron admitidos: "PRIMERO.- Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión para la parte (88,1 LJCA). SEGUNDO.- Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión para la parte (88,1 LJCA). TERCERO.- Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.".

En concreto, mediante los dos primeros motivos aduce el escrito de formalización del recurso que la sentencia impugnada vulnera normas reguladoras de la sentencia al no apreciar la existencia de una desviación procesal en el recurso, ya que la actora impugnaba en su escrito de interposición tan solo la nulidad del apartado 13 del punto primero del Decreto 56/2008, relativo a la baja de un Centro, mientras que en su escrito de demanda pretende la nulidad de la totalidad del Decreto impugnado, a lo que accede la sentencia que se recurre, ignorando la desviación procesal existente e incongruencia al conceder más de lo pedido en el escrito de interposición.

Con el tercer motivo pone de manifiesto el recurso que la sentencia acuerda la nulidad del Decreto 56/2008, por reputar que se dictó prescindiendo de un trámite procedimental esencial, cual es la omisión del informe del Consejo Escolar de la Comunidad de Madrid, pese que dicho informe no resulta preceptivo al ser el contenido del Decreto una actuación de mera organización administrativa de la red de centros públicos que se repite todos los años previamente al comienzo del curso escolar y que difícilmente puede entenderse que entre dentro de la previsión de la "programación general de la enseñanza" a que se refiere la Ley 12/1999.

La Federación de la Comunidad de Madrid de Padres y Madres del Alumnado "Francisco Giner de los Ríos", interesó en su escrito de oposición que fuera dictada sentencia por la que fuera desestimado el recurso de casación, al ser la sentencia recurrida plenamente conforme a Derecho, con imposición de las costas al recurrente por ser preceptivas.

Por providencia de 12 de abril de 2012, se señaló para votación y fallo el día 17 de abril de 2012, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Marti Garcia, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto del presente recurso de casación, tras desestimar la causa de inadmisión del recurso contencioso-administrativo de falta de legitimación y de acreditación del cumplimiento de los requisitos para que la demandante pudiera entablar la acción con arreglo a sus estatutos, recuerda que aquella misma Sala y Sección acordó, en su sentencia de 11 de diciembre de 2009 (recurso 407/2008 ), anular el particular impugnado del Decreto 56/2.008 relativo a la supresión del CEIP "Miguel Ángel Blanco" en el Álamo, cuya motivación trae por remisión para fundamentar la inexistencia del desvío de poder que aquí venía también denunciada.

Y fundamenta la nulidad del Decreto en el supuesto que enjuicia: "QUINTO. La anulación del apartado 13 del Decreto 56/08, por la tan citada Sentencia n° 2161/09 , por ausencia de motivación -alegación impugnatoria que, junto con la desviación de poder, coincide, aunque aquí más parcamente expresada, con la esgrimida en el R° 407/08-, liada innecesario el análisis del principal argumento esgrimido en esta demanda. No obstante ello y como quiera que su eventual estimación podría conducir no solo a la anulación de dicho apartado, sino de todo el Decreto, tal como, con carácter principal, se postula en la demanda, olvidando que e) acto impugnado queda definitivamente acotado en el escrito de interposición del recurso, en e que únicamente impugnó el apartado 13 del Apartado Primero del Decreto, por lo que toda pretensión que desborde el particular impugnado incurriría, en principio, en desviación procesal, a menos, como aquí ocurre, que el vicio de nulidad invocado, con ese carácter principal por la actora en la Fundamentación Jurídica de su demanda, fuera apreciado, lo que llevaría indefectiblemente a extender la nulidad a todo el Decreto. En el supuesto de autos, la demandante considera como tal, la omisión del preceptivo informe del Consejo Escolar de la CAM, como exige el art. 2 a) de la Ley CAM 12/99, de 29 de abril , para "La programación general de la enseñanza, prestando especial atención a la planificación específico de la creación de nuevos puestos escolares que afecten al ejercicio efectivo del derecho a la educación y a la libertad de enseñanza Ciertamente, el transcrito art. 2.a) es plenamente aplicable al Decreto recurrido, en la medida que tiene por objeto la creación y reorganización de colegios públicos de educación infantil y primaria para el curso escolar 2008-2009, debiendo, además recordarse, que uno de los mandatos de la LO. 2/06 (art. 118.3) es que 'Las Administraciones educativas fomentarán, en el ámbito de su competencia, el ejercicio efectiva de la participación de alumnado, profesorado, familias y personal de administración y servicios en los centros educativos ", participación efectiva que, en supuestos como el de autos, se trata de garantizar mediante el preceptivo informe previo del Consejo Escotar de la CAM. La ausencia de tal informe ha de ser calificada como omisión procedimental esencial determinante de la nulidad de pleno derecho de la totalidad del Decreto.".

Los dos primeros motivos del recurso de casación reprochan a la Sentencia que haya declarado la nulidad del Decreto 56/2008, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de creación y reorganización de colegios públicos de educación infantil y primaria para el curso escolar 2.008-2.009, a pesar que el escrito de interposición únicamente identificaba como objeto del recurso el particular del mismo que suprime el Colegio Público de Educación Infantil "Miguel Ángel Blanco", en la localidad del Álamo.

Reproches que vienen efectuados al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional , por reputar que la sentencia vulnera las normas reguladoras de la sentencia, al no apreciar la existencia de desviación procesal en el recurso, e incurrir por ello mismo en incongruencia extra petita .

Y que deben ser desestimados pues, como hemos declarado en nuestra Sentencia de 27 de febrero de 2008 -recurso 9798/2003 - si erró el Juzgador en la apreciación de la inexistencia de desviación procesal, tal infracción no constituye ningún quebrantamiento de las formas esenciales del juicio que pueda incardinarse en el apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , reservado para la denuncia de los vicios in procedendo en que haya incurrido el Tribunal sentenciador, sino que la denuncia de dicha trasgresión in iudicando debió fundamentarse en el apartado 1.d) del citado artículo 88, siendo en este caso que, como también con reiteración viene expresado este Tribunal (Sentencias de 28 de febrero de 2006 -recurso 5557/2003 -, 19 de junio de 2009 -recurso 11469/2004 - y 21 de enero de 2011 -recurso 4534/2006 -), es necesario por razones estrictas de seguridad jurídica que los motivos casacionales se aduzcan de manera singularizada, no siendo viable que en un mismo motivo se entremezclen cuestiones de índole procesal y sustantivo.

Como, desde la otra perspectiva que de esta cuestión promueve el recurso, no incurre en incongruencia la sentencia que falla dentro del límite y de los motivos de las pretensiones formuladas por la parte recurrente y la oposición, esto considerando que la petición principal del escrito de demanda consiste en la nulidad de la totalidad del Decreto por incurrir en defectos en el proceso de elaboración, a lo que el escrito de contestación dedica, sin reserva alguna, el primero de sus fundamentos a tratar dicha cuestión comprensiva a la generalidad del Decreto, siendo de esta manera que la situación de incongruencia se hubiera producido precisamente ante la falta de resolución de los términos en los que se produjo el debate en el proceso contencioso- administrativo, a tenor del recurso y la oposición.

Esto es, el deber de congruencia obligaba a la Sala a pronunciarse sobre la pretensión de nulidad de todo el Decreto 56/2008 que se solicitaba en el escrito de demanda y a lo que se oponía el de contestación, si bien quedaría igualmente satisfecho con la declaración de inadmisión de la pretensión que incurriera en desvío procesal respecto el objeto del recurso contencioso- administrativo, conforme vino definitivamente delimitado en el escrito de interposición (así Sentencia de 1 de abril de 2.011, recurso 146/2.007 ), si bien el acierto o error en que en esto haya incurrido la Sala de instancia, como antes pusimos de manifiesto, escapa al ámbito del presente motivo.

El tercer motivo del recurso de casación, esta vez formulado al amparo del artículo 88.1,d) de la ley Jurisdiccional , alega que la sentencia aplica indebidamente el artículo 62 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , al anular el repetido Decreto 56/2008 ante la falta de emisión en su proceso de elaboración de un informe del Consejo Escolar de la Comunidad de Madrid, pese que el mismo no resultaba preceptivo, por tratarse de una actuación de organización administrativa de la red de centros públicos que se repite todos los años al comienzo del curso escolar, que difícilmente puede conceptuarse como la "programación general de la enseñanza" que, conforme establece el artículo 2.1,a) de la Ley autonómica 12/1999, de 29 de abril, de creación del Consejo Escolar de la Comunidad de Madrid, haría necesario dicho trámite de consulta, que establece en la redacción aquí de aplicación por razón temporal " El Consejo Escolar de la Comunidad de Madrid será consultado preceptivamente sobre las siguientes cuestiones: a) La programación general de la enseñanza, prestando especial atención a la planificación específica de la creación de nuevos puestos escolares que afecten al ejercicio efectivo del derecho a la educación y a la libertad de enseñanza. ".

El anterior discurso argumentativo propone una determinada interpretación de la Ley autonómica con la pretensión que declaremos que no resulta preceptiva la intervención del Consejo Escolar en la creación jurídica y reordenación de los centros escolares para un curso escolar, como es en el caso la supresión jurídica del Colegio "Miguel Ángel Blanco" en el Álamo, como centro público durante el curso 2.008/09, para continuar su prestación como colegio concertado, y por ello que corrijamos la efectuada por el Tribunal que culmina la organización jurisdiccional para la interpretación del Derecho autonómico de la Comunidad de Madrid.

La competencia de esta Sala para conocer recursos de casación contra las sentencias de las Salas de lo Contencioso- Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia ha sido clarificada por la Sentencia del Pleno de 30 de noviembre de 2007 (rec. cas. núm. 7638/2002, que partiendo del análisis tanto de los actos inicialmente impugnados como de las normas que invocadas en el proceso o consideradas por la sentencia recurrida, resolvió:

SEXTO.- De lo expuesto en los arts. 86.4 y 89.2 de la L.J . se desprende que las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia sólo son recurribles en casación cuando el recurso pretende fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubiesen sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Luego a " sensu contrario ", cuando el recurso se funde en infracción de normas de Derecho autonómico, la sentencia no será susceptible de recurso de casación, que es, justamente, lo que aquí acontece. Ambos preceptos tienen inmediato antecedente en los arts. 93.4 y 96.2 de la L.J. de 1956 , modificada por Ley 10/1992, de 30 de abril, que a su vez venían precedidos por lo que, antes de la introducción del recurso de casación en el orden contencioso-administrativo, disponía respecto de los recursos de apelación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el art. 58 de la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de Demarcación y de Planta Judicial . De estos preceptos, interpretados en conexión con lo establecido en los arts. 152.1 párrafo segundo y tercero de la CE y 70 de la LOPJ se desprende el propósito legislativo de encomendar, en el orden contencioso-administrativo, a las Salas correspondientes de los Tribunales Superiores de Justicia de las respectivas CCAA la determinación de la interpretación última del derecho de procedencia autonómica. En coherencia con tal planteamiento, los arts. 99.1 y 101.2 de la L.J . atribuyen el conocimiento de los recursos de casación para unificación de doctrina fundados en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma y del recurso de casación en interés de la Ley en que se enjuicie la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas de las CCAA que hayan sido determinantes del fallo recurrido, a órganos jurisdiccionales que no son la Sala Tercera del Tribunal Supremo sino las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia constituidas con la composición prevista, respectivamente, en los arts 99.3 y 101.3 de la L.J .. La aplicación de esta doctrina a nuestro caso justifica la improcedencia de examinar la cuestión de fondo por estar total, íntegra y exclusivamente regulada por el Derecho autonómico valenciano, lo que nos impone devolver las actuaciones al Tribunal de instancia.

SÉPTIMO.- La interpretación que este Pleno mantiene no es, ciertamente, la única que la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha acogido a lo largo del tiempo transcurrido desde la introducción del recurso de casación en el orden contencioso-administrativo hasta hoy. El examen de nuestra jurisprudencia revela que han convivido dos interpretaciones distintas. Una ha venido entendiendo que el mandato contenido en el art. 95.2.d) de la L.J . (anterior art. 102.1.3º de la Ley de 1956 modificada por Ley 10/1992 ) impone en todo caso al Tribunal Supremo la obligación de resolver la cuestión de fondo, aunque esté regida por normas autonómicas, tesis que se desarrolla con extensión en los fundamentos de derecho cuarto a sexto de la reciente STS de 24 de octubre 2007 (RC. 6578/2003 ), que cita, entre otras, la precedente STS de 22 de noviembre 2006 (RC. 3961/2003 ). La otra interpretación, más reiterada, coincide con la que el Pleno ha adoptado y se encuentra argumentada, entre otras, en las SSTS de 16 de marzo de 2000 (RC. 1533/1998 ) 10 de diciembre de 2001 (RC. 4440/1996 ) 27 de mayo de 2002 (RC. 4095/1996 ) 28 de octubre de 2002 (RC. 10524/1998 ) 30 de enero de 2003 (RC. 1781/2000 ) 20 de julio de 2004 (RC. 1399/2000 ) 15 de octubre de 2004 (RC. 4326/2001 ) 24 de mayo de 2005 (RC. 1310/2003 ) 25 de mayo de 2005 (RC. 1307/2003 ) 9 de mayo de 2006 (RC. 499/2003 ) 17 de enero de 2007 (RC. 6720/2001 ) y 28 de mayo de 2007 (R. 1847/2003 ).

En el orden jurisdiccional civil, la remisión de las actuaciones por la Sala Primera del Tribunal Supremo al Tribunal Superior de Justicia competente para el examen de las infracciones de normas de Derecho Civil, Foral o Especial, venía impuesta por el art. 54.f) de la Ley 38/1988, de Planta y Demarcación Judicial , y así lo ha declarando ininterrumpidamente dicha Sala (entre otras, en las SSTS de 13 de mayo de 1994 (R.C. 2751/1991 ) 22 de marzo de 1995 (R.C. 3271/1991 ) 20 de marzo de 2001 (R.C: 3454/1995 ) 23 de enero de 2003 (R.C. 752/1997 ) 10 de mayo de 2004 (R.C. 1551/19998 ) y 27 de septiembre de 2007 (R.C 4624/2000 ) en aplicación asimismo de los arts. 1730 y 1732 de la derogada L.E. Civil de 1881, interpretación que, aunque basada en preceptos que no son los que rigen este recurso, no podemos dejar de tomarla en consideración.

OCTAVO.- De lo expuesto no cabe inferir una doctrina que, en términos absolutos y omnicomprensivos, impida a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales ( art. 123.1 CE ), conocer, interpretar y aplicar el Derecho autonómico. Siempre será preciso examinar los supuestos de cada caso y, en contemplación de ellos, decidir lo procedente. La ponderación de las específicas circunstancias será especialmente exigible en aquellos supuestos en los que se produzcan entrecruzamientos ordinamentales, lo que obligará a discriminar si la controversia está o no sometida a preceptos no sólo autonómicos y cuál sea el grado de incidencia que en la resolución del supuesto tengan preceptos de procedencia no autonómica, que no sean manifiestamente invocados con la exclusiva voluntad de frustrar el propósito que inspira la exigencia de justificación contenida en el art. 89.2 de la L.J ., en cuanto dirigida al fin de que desde el mismo momento de la preparación del recurso de casación quede claro que el juicio casacional no se va a referir a normas autonómicas, comprometiendo y haciendo a los Tribunales Superiores de Justicia, ya desde esa fase procesal, protagonistas activos de la preservación de su función interpretadora del Derecho autonómico, como venimos diciendo desde las SSTS de 26 de septiembre y 11 de diciembre de 2000 .

NOVENO.- La doctrina mantenida es coherente con la establecida por esta Sala en sus SSTS de 26 de julio y 29 de septiembre de 2001 (RR.CC. 8858 y 9415/1996 , respectivamente), según la cual "el ejercicio por una Comunidad Autónoma de su potestad legislativa en materias sobre las que le han sido transferidas las correspondientes competencias determina que el derecho resultante haya de imputarse a la Comunidad, sin que pierda tal naturaleza porque el contenido material de algún precepto coincida con el del derecho estatal". Asimismo la doctrina que el Pleno acoge no es contraria a la que se expone en nuestros AATS de 8 de julio de 2004 R. de Queja 15/2004 ) y 22 de marzo de 2007 (RC. 2215/2006 ) y SSTS de 24 de mayo de 2004 y 31 de mayo de 2005 ( RRCC, respectivamente, 5487/2001 y 3924/2002 ) resoluciones en las que hemos reconocido la viabilidad del recurso de casación, con el consiguiente posible examen del fondo del asunto, en los casos de Derecho autonómico que reproducen Derecho estatal de carácter básico y cuando, al amparo del art. 88.1.d) de la L.J , se invoca como fundamento del recurso de casación la infracción de jurisprudencia recaída en la interpretación de Derecho estatal que es reproducido por el Derecho autonómico, ni tampoco impide que se pueda afirmar (como en el Fº.Jº. 5º de la STS de 5 de febrero de 2007 (dictada en el R.C. nº 6336/2001 ) que "no resulta aceptable que mediante una determinada interpretación de la norma autonómica -que no es, desde luego, la única interpretación posible- se llegue a una conclusión que resulta incompatible con el contenido de la norma estatal de carácter básico", argumento que sirve de fundamento a la estimación del recurso de casación y al examen del fondo del asunto regido por el Derecho autonómico.

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A la vista de la doctrina expuesta, para resolver la presente controversia hemos de recordar que el objeto del recurso contencioso-administrativo seguido ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid consistió en el Decreto 56/2.008, de 8 de mayo, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de creación y reorganización de colegios públicos de educación infantil y primaria para el curso escolar 2.008-2.009, y que devino impugnado en la instancia con sustento en que no se solicitó el informe del Consejo Escolar de la Comunidad de Madrid, lo que requirió la interpretación de la Ley autonómica 12/1999, de creación del Consejo Escolar de la Comunidad de Madrid, tal como realizó la Sala de instancia en el fundamento que dejamos arriba expuesto.

Pues bien, todas las cuestiones que en el proceso se debaten se encuentran reguladas por normas autonómicas, de suerte que la resolución de fondo requirió interpretar y aplicar, única y exclusivamente, normas de Derecho autonómico, en orden determinar el alcance de uno de los supuestos en los que el informe del Consejo Escolar de la Comunidad de Madrid es preceptivo a tenor de la Ley de su creación, sin interferencias ordinamentales en los términos indicados que justifiquen la intervención de este Tribunal Supremo.

Es cierto que en el escrito de interposición del recurso se invoca asimismo el artículo 62 de la Ley 30/1992 , si bien en este caso sucede que su cita en el recurso es instrumental y su aplicación lo sería como consecuencia de haber incurrido en infracción de normas autonómicas, por lo que su aislada invocación no puede sin más servir de fundamento a un recurso de casación, como hemos dicho, entre otras muchas, en las SSTS de 28 de noviembre de 2001 , 30 de enero de 2002 , 16 de mayo de 2003 , 25 de mayo de 2004 y 1 de marzo de 2005 . Nos hallamos, pues, ante un caso en el que la invocación del Derecho estatal se hace con el propósito de tratar de abrir camino a un recurso de casación que no puede ser conocido por el Tribunal Supremo porque, como declara, entre otras muchas, la sentencia de 13 de julio de 2005 , la invocación de los artículos de la Constitución o de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, de esta Jurisdicción, de la Ley de Enjuiciamiento Civil o del Código Civil, no tiene eficacia cuando se hace con carácter meramente instrumental para eludir la prohibición de que se revise la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico autonómico, corresponde en exclusiva hacerla a la Sala sentenciadora del Tribunal Superior de Justicia y no puede ser revisada en casación, y ello en virtud de los razonamientos anteriormente expuestos.

Así lo declaramos también en nuestras Sentencias de 10 de noviembre de 2009 y 12 de diciembre de 2011 (recurso 373/2008 y 4382/2010 ), recaídas precisamente en relación alguno de los supuestos en que la legislación autonómica madrileña requiere con carácter preceptivo informe del Consejo Escolar, ésta última con identidad de partes procesales y de supuesto de aplicación, que, por las razones expuestas, excede de los límites impuestos a esta Sala por la Ley de la Jurisdicción.

Procede, en consecuencia, desestimar el presente recurso de casación.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto se declara como cantidad máxima a reclamar por el Letrado de la parte recurrida la de 2.000 euros; dada la naturaleza del asunto, el criterio reiterado de esta Sala para supuestos similares y la actividad de la parte.