STS, 13 de Marzo de 2012

JurisdicciónEspaña
Fecha13 Marzo 2012

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a trece de Marzo de dos mil doce.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 6646/10 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª Gemma Sainz de la Torre Vilalta, en nombre y representación de la Federación Andaluza de Trabajadores de las Administraciones Públicas de la Confederación General del Trabajo de Andalucía contra la sentencia de fecha 14 de octubre de 2010, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sección 3ª, con sede en Sevilla, en el recurso núm. 477/09 , seguido a instancias de la Federación Andaluza de Trabajadores de las Administraciones Públicas de la Confederación General del Trabajo de Andalucía contra el Decreto 149/2009, de 12 de mayo, por el que se regulan los centros que imparten el primer ciclo de la educación infantil, publicado en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía de 15 de mayo de 2009. Ha sido parte recurrida la Junta de Andalucía representada por el Letrado de la Junta de Andalucía.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso administrativo 477/09 seguido ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sección 3ª, con sede en Sevilla, se dictó sentencia con fecha 14 de octubre de 2010 , que acuerda: "Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Decreto citado en el Fundamento de Derecho Primero. No se efectúa expresa imposición de las costas de este recurso".

SEGUNDO

Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal de la Federación Andaluza de Trabajadores de las Administraciones Públicas de la Confederación General del Trabajo de Andalucía se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

TERCERO

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 21 de diciembre de 2010 formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso-administrativo.

CUARTO

La representación procesal de la Junta de Andalucía por escrito de 15 de julio de 2011 formalizan escrito de oposición interesando la desestimación del recurso.

QUINTO

Por providencia de 5 de enero de 2012 se señaló para votación y fallo para el 28 de febrero de 2012 , en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo , Magistrada de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La representación procesal de la Federación Andaluza de Trabajadores de las Administraciones Públicas de la Confederación General del Trabajo de Andalucía interpone recurso de casación 6646/2010 contra la sentencia desestimatoria de fecha 14 de octubre de 2010, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sección 3ª, con sede en Sevilla, en el recurso núm. 477/09 , deducido por aquella contra el Decreto 149/2009, de 12 de mayo, por el que se regulan los centros que imparten el primer ciclo de la educación infantil, publicado en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía de 15 de mayo de 2009.

Identifica la sentencia en su PRIMER fundamento la resolución impugnada mientras en el SEGUNDO resume los motivos de impugnación de los distintos preceptos.

  1. - Art. 3 c), al establecer como uno de los principios generales que inspiran el primer ciclo de educación infantil la conciliación entre la vida familiar y laboral de los padres, madres o personas que ejerzan la tutela de los niños y niñas. Se estima nulo por extralimitación en el ejercicio de la potestad reglamentaria al contradecir preceptos legales ( arts. 2 LO 8/1985 , 12 a 14 LO 2/2006 , y 41 Ley 17/2006 ), de los que resulta que la conciliación de la vida familiar y laboral no es un principio general, objetivo, finalidad ni meta del primer ciclo de educación infantil.

  2. - Art. 18 también porque el marco legal de referencia no alude en ningún caso a la existencia de un "proyecto educativo y asistencial", sólo a un "proyecto educativo".

  3. - Arts. 4.3, 17, 20, 23.3 c), 23.3.b), 27 y Disposición Adicional Séptima. Todos ellos por incluir la finalidad asistencial.

  4. - Art. 30, regula el horario de actividades del centro bajo la denominación "servicio de atención socioeducativa". No diferencia el servicio de atención educativa del servicio de atención social (asistencial), así no permite saber cual es la finalidad perseguida en cada tramo horario. El art 50.2 Ley de Educación de Andalucía , regula de forma distinta el aula matinal. Burla la exigencia legislativa de dotar al primer ciclo de la educación infantil de un contenido exclusivamente educativo. El art. 12 LO de Educación dispone que el primer ciclo de infantil sólo tiene carácter educativo.

  5. - Art. 29, que establece los días y horas de apertura de los centros, se le hace la misma crítica que al anterior artículo, entendiendo que sólo está justificado por la persecución de la finalidad asistencial.

  6. - Arts .16.3 y 28, la inclusión de la finalidad asistencial supone que se impone al personal educativo ésta segunda función contaminando y tergiversando la relación alumno-profesor establecida por imperativo legal. En cuanto al art. 28nuevamente la finalidad asistencial impedirá dedicar tiempo a tutorías.

    Además, el art. 16.3 contraviene el acuerdo de 21 de marzo de 1991 de la Administración con las Centrales Sindicales CCOO y UGT que establece un personal de apoyo por cada tres aulas; por establecer un número menor de personal de apoyo.

  7. - Art 14, fija la ratio niños/aula, contradice al art. 5 Ley de Educación de Andalucía , ya que no establece ninguna reducción en la ratio cuando se integran niños con necesidades especiales específicas de apoyo educativo o trastorno del desarrollo. Por otra parte, no respeta las ratios existentes en las escuelas infantiles titularidad de la Junta de Andalucía, en aplicación del citado acuerdo de 21 de marzo de 1991.

  8. - Art 18.3, elaboración del proyecto educativo y asistencial por maestros con la especialidad de educación infantil o grado equivalente y técnicos superiores en educación infantil, no se ajusta al art. 92.1 LO de Educación que establece la responsabilidad de un profesional con el título de maestro de educación infantil o título de Grado equivalente, así como a los principios de autonomía y democracia en el funcionamiento del centro de los arts. 120 LO de Educación y 125 LE de Andalucía.

  9. - Art. 23.1, la dirección de las escuelas infantiles titularidad de la Junta de Andalucía corresponde un maestro designado por la Administración Pública. Contraviene los arts. 133 LO de Educación y 125.1 Ley de Educación de Andalucía .

  10. - Art 31.2 y D.T.Primera, suponen privatizar el actual servicio de comedor que se presta por personal propio de la Junta de Andalucía. Es contrario a los intereses y necesidades de los niños y a las exigencias legales de mejorar la calidad educativa.

  11. - Capítulo I del Título III (arts 34 a 49), que regula los requisitos y criterios de admisión del alumnado en las escuelas infantiles cuya titularidad corresponde a la Administración de la Junta de Andalucía o en los centros de convenio. Que se impugnan en la medida que son diferentes a los establecidos para el resto de etapas y ciclos educativos (Decreto 53/2007, de 20 de febrero).

  12. - Art 33, participación de los padres en la financiación del coste de los servicios, se impugna por establecer un precio público donde debería establecerse una tasa.

  13. - Disposición Transitoria Segunda, el periodo de adaptación de la titulación de quienes trabajen como educadores a la entrada en vigor del decreto. Entiende que es una regulación confusa e incompleta, no queda claro a quien se refiere, y, "por tanto, éste periodo de adaptación debería quedar referenciado a todas las categorías laborales con funciones educativas (149/2009) no sólo a la de "educador".

  14. - Disposición Transitoria Cuarta, en su inciso final, es nulo, por permitir las escuelas infantiles creadas a impulso de la Administración y entidades públicas para facilitar la conciliación de la vida laboral y familiar de las empleadas y empleados públicos, reguladas por lo establecido en el Decreto para los centros privados de educación infantil no acogidos a convenio. Esto último supone, según la demanda, que los criterios de admisión no son los generales, permitiéndose la existencia de centros educativos públicos cuyos criterios de admisión sean discriminatorios (por ejemplo, que tengan prioridad en la admisión los hijos de los empleados públicos). Ésta actuación dirigida a la consecución de un interés particular de un colectivo resulta contraria al principio de igualdad ( art 14 CE ).

    En el TERCERO consigna la oposición de la Junta alegando falta de legitimación del Sindicato que acepta para declarar la inadmisibilidad con fundamento en la STS de 19 de mayo de 2010 . Razona no expone cuáles son los intereses legítimos que se verían beneficiados o perjudicados por la estimación del recurso pues con invocación del art. 19.1. a) LJCA se limita a aducir "tener interés directo en la anulación del acto impugnado".

    Ya en el CUARTO manifiesta que "Si la Sala integrara la demanda extrayendo de los motivos de impugnación de los distintos preceptos un posible interés profesional o de grupo, de los miembros del sindicado, el resultado sería también desestimatorio". Afirma así resulta de la jurisprudencia ( STS de 28-4-2010 ), con reproducción parcial de esta última.

    Declara que "Las alegaciones de nulidad de los preceptos impugnados se basan en motivos de legalidad genéricos, sin referencias concretas a los intereses de los trabajadores que se pretende defender, lo que aparece claramente en las alegaciones contra los preceptos que regulan la conciliación de la vida familiar y laboral, o la finalidad asistencial, que se refieren a que no son un principio u objetivo del primer ciclo de educación infantil; y las que exponen que el marco legal de referencia no establece un "proyecto educativo y asistencial". La misma finalidad genérica de control de legalidad tiene la impugnación del art. 31.2 y D.T.Primera, bajo la alegación de que suponen privatizar el servicio de comedor, por ser contrario a los intereses y necesidades de los niños y a las exigencias legales de mejorar la calidad educativa; y la impugnación del Capítulo I del Título III (arts. 34 a 49), requisitos y criterios de admisión del alumnado en las escuelas infantiles cuya titularidad corresponde a la Administración de la Junta de Andalucía o en los centros de convenio, que se impugnan porque son diferentes a los establecidos para el resto de etapas y ciclos educativos; y la impugnación de la Disposición Transitoria Cuarta, en su inciso final, que genéricamente, se estima contraria al principio de igualdad ( art 14 CE ).

    El art. 33, participación de los padres en la financiación del coste de los servicios, se impugna por establecer un precio público donde, según la demanda, debería establecerse una tasa. La defensa de los intereses de los padres de alumnos o de la legalidad de la exacción excede de los fines propios de un sindicato.

    Regula el art. 18.3 la elaboración del "proyecto educativo y asistencial" por maestros con la especialidad de educación infantil o grado equivalente y técnicos superiores en educación infantil, bajo la coordinación de la dirección del centro. Si el interés no especificado que se pretende defender en la demanda es el de los maestros y técnicos intervinientes en éstos proyectos, resulta que su "coordinación" por la dirección del centro no vulnera el art. 92 LOE , que establece la responsabilidad del maestro en la "elaboración" de la "propuesta pedagógica" (no habla de proyecto educativo), además sin excluir su coordinación por la dirección.

    La impugnación de la Disposición Transitoria Segunda, el periodo de adaptación de la titulación de quienes trabajen como educadores a la entrada en vigor del decreto, porque se considera una regulación confusa e incompleta, no es suficiente para declarar su nulidad, por no apreciarse la vulneración de normas de rango superior (que además no se mencionan) y porque ante la duda de su legalidad "(...)no resulta procedente invalidar una disposición reglamentaria cuya interpretación permite declararla compatible con las normas legales de superior rango" ( STS de 13-6-2006 ).

    El art. 23.1, establece que la dirección de las escuelas infantiles titularidad de la Junta de Andalucía corresponde un maestro designado por la Administración Pública. En éste punto también podría apreciarse cierta legitimación del sindicato. Sin embargo, el precepto no incurre en las vulneraciones que se le achacan. Los citados arts. 133 LO de Educación y 125.1 Ley de Educación de Andalucía no son estrictamente aplicables a los centros de educación infantil, cuya regulación corresponde a la Comunidad Autónoma ( art. 14.7 LOE y 45 LEA)

    Para el sindicato demandante el art. 14, que fija la ratio niños/aula, contradice al art. 5 Ley de Educación de Andalucía , ya que no establece ninguna reducción en la ratio cuando se integran niños con necesidades especiales específicas de apoyo educativo o trastorno del desarrollo. Ésta interpretación es contraria a la literalidad del precepto que prevé precisamente que la Consejería competente en materia de educación determinará el número máximo de alumnos y alumnas para las unidades que integren niños y niñas con necesidades de apoyo educativo o trastorno del desarrollo.

    También se rechaza la alegación de que éste precepto no respeta las ratios existentes en las escuelas infantiles titularidad de la Junta de Andalucía, en aplicación del citado acuerdo de 21 de marzo de 1991. La existencia de acuerdos de la Administración con sindicatos no es por sí sólo un límite a la potestad reglamentaria de la Administración. Hemos de recordar que, como expusimos en sentencia de 3 de octubre de 2004 "Efectivamente, debe aplicarse la jurisprudencia del Tribunal Supremo , (básicamente la Sentencia de 21-3-2002 en recurso 1074/2001 ) respecto de la vinculación de la Administración a los convenios suscritos. Que establece que no existe ningún límite legal a la potestad de ordenación del gasto, ya que la Ley de Presupuestos es una verdadera ley, superior jerárquicamente al acuerdo, donde se fija la cuantía de las retribuciones de los funcionarios en el ejercicio de la potestad legislativa. No pudiendo admitirse, a tenor del artículo 6.4 del Código Civil , que se obtenga un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico, cual es la regulación por Convenio de relaciones de empleo de los funcionarios públicos más allá de los límites queridos y establecidos por el legislador."

    Tras ello declara la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por falta de legitimación del sindicato, y, en todo caso, respecto de los casos expuestos en los que se pudiera apreciar cierta legitimación, por no ser contrarios a derecho los preceptos impugnados.

SEGUNDO

1. Un primer motivo invoca infracción del art. 19.1. b) LJCA arguyendo afecta de forma sustancial y grave a las condiciones laborales de los empleados de los Centros educativos en que se imparte el primer ciclo de educación infantil.

  1. Expone que el art. 18.2 del Decreto añade a las funciones puramente educativas, contenidas en la LOE , las relativas a la actuación asistencial.

    Subraya que esta sobrecarga laboral de los profesionales queda probada en el expediente remitido por la Administración, ya que, como se recogió en la demanda, la memoria económica elaborada para la tramitación del Proyecto de Decreto (pág. 8 del expediente administrativo) se indica que "esta nueva regulación del primer ciclo de la ecuación infantil no supone incremento de presupuesto a su entrada en vigor".

    Alega que, la inclusión de la función asistencial supone un menoscabo de los intereses profesionales del personal de los centros educativos del primer ciclo de la educación infantil, lo cual justifica sobradamente la legitimación del Sindicato recurrente para impugnar el decreto 149/2009 que, en este punto, resulta lesivo para los intereses de los citados trabajadores y, como quedó demostrado en el escrito de interposición de la demanda, es contrario a la Ley Orgánica de Educación. Consecuentemente, la sentencia recurrida debe ser casada por infringir el artículo 19.1b) de la LJCA .

  2. Señala que los arts. 29 y 30 del decreto 149/2009 establecen el calendario y horario de los Centro Educativos en los que se imparte el primer ciclo de la educación infantil con un carácter socio-educativo, de forma que los centros estarán abiertos de lunes a viernes todos los días no festivos, menos el mes de agosto, y de 7,30 a 20 horas.

    Dice, resulta inconcebible que una sentencia afirme que la regulación del calendario y horario de apertura del centro de trabajo no afecta a los intereses profesionales de los trabajadores. Como expuso en la demanda, esta regulación que, en el ámbito temporal, excede con creces la establecida por el Decreto 301/2009, de 14 julio por el que se regula el calendario y la jornada escolar en los centros docentes, a excepción de los universitarios.

    Razona que esta ampliación temporal responde al carácter socio-educativo. De esta forma, el personal que desarrolla funciones educativas en los centros en los que se imparte el primer ciclo de la educación infantil no es considerado un personal docente (no se le aplica el calendario docente) sino educativo-asistencial.

    Sostiene que la ilegal inclusión de la finalidad asistencial se utiliza para ampliar la jornada y horario de los centros, menoscabando los intereses de los trabajadores. Añade, se genera una situación de discriminación laboral ya que la jornada y horarios de los trabajadores de los centros del primer ciclo de la educación infantil son más amplios que los de los trabajadores del resto de centros educativos.

    Mantiene que esta discriminación ilegal justifica, también, la legitimación del Sindicato CGT para recurrir el Decreto 149/2009 y pone de manifiesto la infracción del artículo 19.1.b) de la LJCA .

    C.- El art. 14 del Decreto 149/2009 , al regular la ratio de los centros no da cumplimiento a la exigencia legal de reducir esta ratio cuando se escolarizan niños con necesidades específicas de apoyo educativo o con trastorno del desarrollo. Esta exigencia deriva de los arts. 71 , 72 , 74.4 y 81.1 de la Ley Orgánica de Educación y del art. 5 de la Ley 9 de 18 de noviembre, de Solidaridad de la Educación en Andalucía.

    Arguye que, la carga de trabajo que deben asumir los trabajadores de los centros educativos resulta incrementada. A su entender, el Sindicato CGT está legitimado para recurrir el Decreto 14912009 y pone de manifiesto la infracción del articulo 19.1 .b) de la LJCA .

    D.- Los arts. 18.3 y 23.1 del Decreto 149/2009 establecen unas competencias y forma de designación de los órganos de gobierno y coordinación de los centros educativos públicos que imparten el primer ciclo de la educación infantil que, en lo que respecta a tales centros públicos, no respetan lo establecido en la Ley Orgánica de Educación. Por un lado, el citado art. 18.3 otorga una posición de preeminencia a la Dirección del centro a la hora de elaborar el proyecto educativo. Además, de conformidad con el art. 23.1 esa Dirección no será elegida por el personal del centro, sino que será designada por la Administración educativa.

    Esta regulación resulta contraria a las exigencias de autonomía y democracia en el funcionamiento de estos centros y, por tanto, a los arts. 92 , 120 y 133 (de la Ley Orgánica de Educación y 125 de la Ley de Educación de Andalucía . Alega que estos preceptos no son directamente aplicables a los centros en los que se imparte el primer ciclo de la educación infantil. Sin embargo, en contra de lo mantenido por la sentencia recurrida, el Decreto está violando normativa estatal imperativa.

    Concluye que, esta falta de democracia interna de los centros públicos, también, afecta a los intereses de los trabajadores y justifica la legitimación del Sindicato CGT para impugnar el Decreto 149/2007, por lo que la sentencia recurrida en casación debe ser casada por infringir el 19,1 .b) de la LJCA.

    Esta tacha de ilegalidad la extiende al art. 18.3 el Decreto 149/2009 cuando señala que el proyecto educativo y asistencial de los centros públicos será coordinado por la Dirección.

    Defiende que, el citado art. 18.3, afecta perjudicialmente a los intereses profesionales del personal de los centros públicos por lo que se justifica, pues, la legitimación del Sindicato CGT para impugnar el Decreto 149/2007 , por lo que la sentencia recurrida en tasación debe ser casada por infringir el 19.1.b) de la LJCA.

    E.- El art. 31.2 y la Disposición transitoria primera del Decreto 149)2009, disponen, en relación con los centros públicos, la privatización del servicio de comedor y, por consiguiente, la paulatina extinción de estos puestos de trabajo.

    Alega que no hace falta ningún esfuerzo argumental para demostrar que esta regulación afecta a los intereses de los trabajadores y justifica la legitimación del Sindicato CGT para impugnar el Decreto 149/2007, por lo que la sentencia recurrida en casación debe ser casada por infringir el 19.1.b) de la LJCA

    En conclusión, sostiene queda demostrado que los preceptos impugnados del Decreto 149/2009 afectan a los intereses profesionales de los trabajadores, en el sentido exigido por la reiterada doctrina del TC (por todas, las Sentencias 7/2001, de 15 de enero , 24/2001, de 29 de enero y 202/2007, de 24 de septiembre ).

    Recuerda, en relación con aquellas impugnaciones relativas al ámbito de los centros educativos de titularidad pública que la STC 412009, de 12 enero, ha afirmado que "el que una materia forme parte de la potestad organizativa de la Administración no la excluye per se del ámbito de la actividad sindical, pues tal exclusión no sería acorde con la apreciación del interés económico o profesional cuya defensa se confía a los sindicatos".

    1.1. Refuta el recurso la administración autonómica que pide su inadmisión por no indicar el motivo a cuyo amparo de formaliza el recurso. (Ello es cierto pero debe atenderse a que si se especificaba en el escrito de preparación con el que debe integrarse).

    Pide también su desestimación por no realizarse una critica de la sentencia que si bien en un primer momento parece inadmite por falta de legitimación luego analiza preceptos concretos.

    De entrar en el fondo pide el rechazo del motivo por no vulnerarse el art. 19.1. b) LJCA al carecer de interés directo y solo hacer defensa de la legalidad.

    Añade que si la constante en el escrito de demanda, era la defensa de la calidad de la enseñanza y el necesario respeto de la normativa de superior rango, en el recurso de casación se reconducen las impugnaciones a la existencia de una pretendida "discriminación laboral" que ni siquiera se insinuó hasta este momento, por lo que no pudo ser objeto de debate.

    Una prueba de este cambio en los argumentos impugnatorios y de que se introducen cuestiones no debatidas en la sentencia, en orden a defender la legitimación, la encuentra en el apartado D), relativo al artículo 18.3 del Decreto 149/09 . Destaca además el hecho de que en este caso, la sentencia entró a conocer de la impugnación frente a este artículo, previa presunción de los supuestos intereses que se estaban defendiendo.

    1. Un segundo motivo afirma que el Decreto debe ser casado por infringir los artículos 9.3 de la CE y 51 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común , LRJAPAC, en cuanto que el Decreto impugnado viola el principio de jerarquía normativa, ya que los preceptos impugnados son contrarios a la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación ( arts. 1 y 2), la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación ( arts. 1 , 12 a 14 , 71 , 72 , 74.4 y 81.1 , 92.1 , 108 , 120 , 133 a 135 y 155) y a la Ley de Educación de Andalucía en cuanto que el Decreto impugnado modifica los fines legales del primer ciclo de la educación infantil, y, con ello, está alterando las condiciones de trabajo de los empleados y trabajadores de este ciclo educativo.

      2.1. La administración pide la desestimación de este motivo y el siguiente que reproducen la demanda combatiendo el Decreto impugnado y no la sentencia.

    2. Un tercer motivo afirma que la sentencia recurrida debe ser casada, ya que se infringen los arts. 14,2 y 103.1 de la CE por parte de la Disposición transitoria cuarta del Decreto 149/2009 , en cuanto que permite la existencia de centros públicos de educación infantil con criterios de admisión de los niños de carácter discriminatorio.

      3.1. Lo objeta la administración.

      Aduce que al margen del defectuoso planteamiento del motivo, hay que señalar que la parte recurrente ni siquiera trata de justificar, aunque de forma tardía e improcedente su legitimación para impugnarla, claramente inexistente en este caso al cuestionarse aspectos ajenos al personal de los centros.

      Llama la atención sobre el hecho de que si bien en la demanda solo se invocaba el art. 14 de la CE ahora se sumen los arts. 2 y 103 de la misma si bien sin añadir argumento alguno relativo a las nuevas infracciones denunciadas.

TERCERO

En el primer motivo se alega conculcación de la doctrina sobre la legitimación, art. 19. 1. b) LJCA , negada por la Sala de instancia en la primera parte de su sentencia.

Resulta, por ello, oportuno traer a colación lo reiterado en la Sentencia de esta Sala y Sección de 1 de marzo de 2011, recurso 2553/2009 , con cita de doctrina en el mismo sentido, respecto a la impugnación por una organización sindical de una norma reglamentaria en el ámbito educativo. Idéntica línea en las Sentencia de esta Sala y Sección de 19 de mayo de 2010, recurso contencioso administrativo 41/2007 , y en la de 29 de noviembre de 2011, recurso de casación 5636/2009 .

FJ TERCERO. - ..../...La Sala con carácter previo debe resolver el criterio de delimitación de la legitimación fundado en la existencia de un derecho o interés legítimo ( art. 19.1. a LJCA 1998 ), como superador del inicial interés directo ( art. 28 LJCA 1956 ), que en el orden contencioso-administrativo ha sido reiteradamente declarado por el Tribunal Constitucional (entre otras SSTC 60//2001, de 29 de enero , 203/2002, de 28 de octubre , y 10/2003, de 20 de enero ). Derecho e interés legítimo colectivo que se reconoce asimismo a los sindicatos ( art. 19.1 b) LJCA ).

Así la STC 52/2007, de 12 de marzo , FJ 3 nos recuerda que en relación al orden contencioso-administrativo, ha precisado "que el interés legítimo se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). Se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar ésta. O, lo que es lo mismo, el interés legítimo es cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida ( SSTC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 3 ; 173/2004, de 18 de octubre, FJ 3 ; y 73/2006, de 13 de marzo , FJ 4; con relación a un sindicato, STC 28/2005, de 14 de febrero , FJ 3)".

El máximo intérprete constitucional remarca que el derecho a la tutela judicial efectiva está imponiendo a los órganos judiciales la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en la atribución de legitimación activa para acceder a los procesos judiciales ( STC 73/2004, de 22 de abril , FJ 3 STC 226/2006, de 17 de julio , FJ 2). Mas también ha dicho que el principio "pro actione" no implica, en modo alguno, una relativización o devaluación de los presupuestos y requisitos procesales establecidos por las leyes, ni debe entenderse como la forzosa selección de la interpretación más favorable a la resolución del problema de fondo de entre todas las posibles ( STC 45/2004, de 23 de marzo , FJ 4 y ATC 430/2004, de 12 de noviembre , FJ 4.

CUARTO

1. En el concreto ámbito sindical el Tribunal Constitucional ha reiterado en su STC 358/2006, de 18 de diciembre FJ 4 que "para poder considerar procesalmente legitimado a un sindicato no basta con que éste acredite la defensa de un interés colectivo o la realización de una determinada actividad sindical, dentro de lo que hemos denominado "función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores" ( STC 101/1996, de 11 de junio , FJ 2). Debe existir, además un vínculo especial y concreto entre dicho sindicato (sus fines, su actividad, etc,) y el objeto del debate en el pleito de que se trate, vínculo o nexo que habrá de ponderarse en cada caso y que se plasma en la noción de interés profesional o económico, traducible en una ventaja o beneficio cierto, cualificado y específico derivado de la eventual estimación del recurso entablado ( SSTC 7/2001, de 15 de enero, FJ 5 ; y 24/2001, de 29 de enero , FJ 5)".

La antedicha sentencia pone de relieve que ha reconocido ese interés específico en diversas sentencias. Así recordaba en la STC 203/2002, de 28 de octubre , expresamente invocada por la recurrente que "hemos reconocido la existencia de ese interés específico para recurrir un Acuerdo de la Junta de Gobierno de una Universidad aprobatorio de la dotación de determinadas plazas de profesorado ( STC 101/1996, de 11 de junio FJ 3); para impugnar el sistema de provisión de una plaza de Jefe de la policía local en un Ayuntamiento ( STC 7/2001, de 15 de enero , FJ 6); para impugnar las bases de la convocatoria de un concurso-oposición para la provisión de plazas de bomberos de una Diputación Provincial ( STC 24/2001, de 29 de enero , FJ 4); o para recurrir el Acuerdo del Pleno de una Ayuntamiento que aprobaba la plantilla orgánica del mismo ( STC 84/2001, de 26 de marzo , FJ 4). En todos estos supuestos entendimos acreditado tal interés por la conexión entre los fines y la actividad del sindicato (la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales de los trabajadores) y el objeto del pleito, centrado en actividades relacionadas con la organización administrativa. Es más, expresamente declaramos que el hecho de que un acto sea manifestación de la potestad organizativa de la Administración poco o nada explica sobre la existencia o inexistencia de legitimación procesal, porque poco no nada dice de la titularidad de intereses legítimos del sindicato ( STC 7/2001, de 15 de enero , FJ 6)".

  1. Por su parte nuestra Sala de lo Contencioso Administrativo ha reconocido la negociación como parte del derecho de libertad sindical y, por ende, la legitimación sindical respecto un Acuerdo de modificación de la plantilla orgánica de los puestos de trabajo de los funcionarios de carrera, del personal laboral y del eventual adoptado por un Pleno de un Ayuntamiento ( STS de 11 de mayo de 2004, recurso de casación 1490/1997 ).

    No se discutió la legitimación de una Confederación Sindical respecto a la impugnación de la Orden de constitución y designación de los órganos de Gobierno de los Centros Docentes Concertados en una Comunidad Autónoma al haber omitido en su articulado la regulación del procedimiento a seguir para la elección de tales órganos de ( STS de 24 de marzo de 1997, recurso de apelación 1268/1989 ).

    Y se aceptó la legitimación sindical para impugnar el acuerdo de crear una empresa mixta en forma de sociedad anónima con participación de una Universidad. Se tomó en consideración que la central sindical era la mayoritaria en el ámbito universitario de la Comunidad Autónoma, tenía representantes en la Junta de Gobierno de la Universidad, y en el consejo Social de la Universidad, es decir que una persona nombrada por la entidad sindical hace valer sus intereses en los órganos de Gobierno. Y, por ello, se entendió que las diversas actuaciones para la creación y funcionamiento de la antedicha sociedad anónima no es ajena a los intereses económicos y profesionales de los trabajadores de la Universidad pues podrían sustraerse al colectivo determinados puestos de trajo perjudicándose de tal modo las expectativas profesionales ( STS 6 de marzo de 2007, recurso de casación 7411/2001 ).

    Supuestos los anteriores en que se puso en evidencia el vínculo entre el Sindicato y el objeto de debate en el pleito.

  2. Si se negó la legitimación a la Federación de una organización sindical para impugnar el Real Decreto 396/1996, de 1 de marzo por cuanto la impugnación perseguía exclusivamente garantizar la legalidad vigente sin que se infiriera el interés exigido por nuestra norma procedimental ( STS 16 de marzo de 1999, recurso ordinario 688/1996 ).

    La STS de 19 de enero de 2000, recurso ordinario 233/1997 , niega legitimación a una Confederación de Sindicatos de Trabajadores de la Enseñanza y una Federación de Enseñanza de una organización sindical para impugnar el Real Decreto 366/1997, de 14 de marzo por el que se regula el régimen de elección de centro educativo.

    Asimismo se ha rechazado la legitimación sindical para impugnar un informe justificativo de la conveniencia de proceder a la concesión a la iniciativa privada de la gestión de las escuelas de educación infantil de un municipio así como el Pliego de Condiciones Técnicas particulares y el de cláusulas administrativas particulares del concurso para la concesión de dicha gestión ( STS 12 de julio de 2005, recurso de casación 8590/1999 ) pues las meras expectativas contra supuestos agravios futuros no bastan para reconocer la legitimación activa.

    En el mismo sentido negador de legitimación por ausencia del nexo entre el sindicato y el objeto del debate en el pleito se ha pronunciado este Tribunal en su STS 3 de julio de 2007, recurso de casación 10100/2004 , respecto de la impugnación de un Decreto autonómico sobre control de calidad de los centros y servicios de acción social y entidades evaluadoras en una Comunidad Autónoma.

    Finalmente resulta oportuno reseñar la STS 8 de octubre de 2007, rec. casación 4923/05 , confirma la resolución de instancia negando legitimación para impugnar una norma autonómica que aprueba la elección de centro, criterios de admisión de alumnos sostenidos con fondos públicos y acceso a determinadas enseñanzas, al no ser suficiente la alegación de que miembros del sindicato son profesores en los meritados centros ni que el Sindicato forma parte del Consejo Escolar de La Rioja. Se rechazan las prolijas argumentaciones efectuadas de forma genérica y desvinculada del supuesto concreto.

    En estos otros no se justificó ese nexo al que antes hemos hecho mención.

  3. Vemos, por tanto, que este Tribunal ha venido insistiendo (por todas STS de 24 de mayo de 2006, recurso de casación 957/2003 , y sentencia de 22 de mayo de 2007, recurso de casación 6841/2003 , con cita en ambas de la STS de 30 de enero de 2001 ) en que la respuesta al problema de la legitimación debe ser casuística, de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciadas para todos los casos".

    Expuesta la doctrina constitucional y de esta Sala acerca de la legitimación en general, y de la legitimación sindical en concreto, hemos de concluir que la falta de legitimación declarada por la Sala de instancia siguiendo el criterio de la resolución administrativa se ajusta a la doctrina vigente sobre la cuestión.

    Partiendo de que se reconoce a los sindicatos legitimación para impugnar ante los órganos del orden jurisdiccional contencioso administrativo decisiones que afecten a los trabajadores, funcionarios públicos y personal estatutario es preciso, además, que exista un vínculo concreto entre los fines del sindicato y el objeto del debate en el recurso. Esta esencia es la que subyace en los pronunciamientos constitucionales antes citados que proclamaron la legitimación pretendida.

    Y, en el presente caso, no se vislumbró en la demanda cual es la ventaja o beneficio cierto, o, en su caso eliminación de un perjuicio, que derive para la defensa de los intereses de los trabajadores de la Federación Andaluza de Trabajadores de la Administración Pública-Confederación General del Trabajo por la prosperabilidad de su acción frente al Decreto 149/2009.

    La argumentación del sindicato acerca de su legitimación en el escrito de demanda es inexistente. Y no debe olvidarse que la demanda constituye el ámbito rector del proceso sin que las omisiones producidas en instancia puedan ser subsanadas en sede casacional.

    Los argumentos frente a los preceptos impugnados se sustentaban en extralimitación del ejercicio de la potestad reglamentaria, infracción del principio de jerarquía normativa, etc cuestiones todas que constituyen defensa de la legalidad.

    Era insuficiente argüir respecto a infracciones de aquella naturaleza pues era preciso analizar cómo en el supuesto concreto se goza de la legitimación esgrimida.

    No basta con aducir en sede casacional que el "proyecto educativo y asistencial" afecta a las condiciones laborales de los empleados en los Centros educativos en los que se imparte el primer ciclo de enseñanza infantil cuando lo que se alegó en instancia era la incursión en exceso reglamentario que mermaría la calidad educativa mas sin referencia alguna a la sobrecarga laboral o discriminación ahora esgrimida.

    Tampoco se puede invocar en sede casacional menoscabo de los intereses de los trabajadores cuando tal argumento no fue utilizado en instancia.

    No prospera el primer motivo.

CUARTO

Para resolver los otros dos motivos conviene recordar que el recurso de casación tal cual aparece regulado en la vigente LJCA 1998, artículo 86 y siguientes , sigue la línea formalista y restrictiva que lo ha caracterizado tradicionalmente desde su ya lejana implantación en la jurisdicción civil.

No ha perdido la razón de ser que, desde siempre, le atribuyó la doctrina. Es decir, por un lado la función de protección o salvaguarda de la norma legal mediante la sumisión de los jueces y tribunales al imperio de la ley, entendida como el ordenamiento jurídico en su conjunto lo que comporta la inclusión bajo tal concepto no sólo de la ley en sentido estricto sino también de las disposiciones generales de rango inferior a la ley. Y, por otro, la función uniformadora de la jurisprudencia en la interpretación del derecho a fin de lograr la unidad del ordenamiento jurídico.

La naturaleza extraordinaria y formal del recurso de casación no solo exige su fundamentación en los motivos taxativamente establecidos en el precitado art. 88 de la LJCA sino también la debida argumentación en su defensa. Constatamos, pues, que constituye doctrina reiterada de este Tribunal la necesidad de especificar en qué motivo se ampara el recurso y realizar el razonamiento adecuado.

La necesidad de concretar los motivos invocados ( sentencia 16 de febrero de 2005, recurso de casación 2915/2002 con mención de otras anteriores) responde no sólo al rigor formal del recurso de casación sino también a la obligación de plantear un recurso que respete las formalidades establecidas. No incumbe al Tribunal actuar de oficio sustituyendo las deficiencias procesales de los recurrentes ( sentencia de 30 de marzo de 2009, rec. casación 10442/2004 ).

Es condición primordial que se combatan los razonamientos de la sentencia impugnada y no los argumentos del acto administrativo de que trae causa ( sentencia de 21 de junio de 2010, rec casación 4940/2008 ). No cabe en un recurso de casación combatir el acto administrativo de instancia reproduciendo los argumentos de la demanda en lugar de atacar la sentencia Debe insistirse en que es esencial no reproducir los argumentos esgrimidos en instancia ( STS de 21 de marzo de 2011, rec casación 3656/2009 , STS 31 de mayo de 2011, rec. casación 5645/2009 ) por cuanto lo que debe discutirse son los razonamientos de la sentencia objeto de recurso de casación.

En la sentencia de esta Sala de 27 de octubre de 2009, recurso de casación 522/2008 , con mención de otras sentencias anteriores, citábamos una constante doctrina acerca de que el recurso de casación no es ni un recurso de apelación ni una segunda instancia que permita reabrir todo el debate procesal. Insistimos en que su objeto es la protección de la norma y de la jurisprudencia.

No cabe una invocación global de un articulado o de un largo conjunto de preceptos ( STS 3 de noviembre de 2010, recurso de casación 440/2009 ) sino que es preciso desgranar las infracciones cometidas respecto cada uno de los artículos invocados.

No es suficiente efectuar un enunciado ( Sentencia de 14 de octubre de 2009, recurso de casación 129/2008 ) sino que deben exponerse las razones que determinan la infracción de un determinado precepto legal argumentado como ha sido quebrantado por la sentencia impugnada ( Sentencia de 7 de julio de 2008, rec. casación 899/2006 ).

QUINTO

Si atendemos a los razonamientos que acabamos de exponer no pueden prosperar ni el segundo motivo ni el tercero por varias razones.

  1. Se limita a citar las infracciones legales con remisión a los argumentos de la demanda sin combatir, como es propio de un recurso de casación, los razonamientos de la sentencia impugnada.

    Olvida, pues, que en un recurso de casación deben atacarse las manifestaciones de la Sentencia impugnada por lo que es improcedente reiterar el contenido de la demanda.

  2. Nada argumenta acerca de los razonamientos de la sentencia que aún negando la legitimación para recurrir entra en el examen de determinados preceptos y declara la competencia de la Comunidad Autónoma de Andalucía en la regulación de las normas impugnadas sin que fuere aplicable la L.O. de Educación.

  3. Negada la legitimación huelga cualquier pronunciamiento sobre el fondo.

SEXTO

Las valoraciones anteriores obligan, conforme a lo dispuesto en el articulo 95 de la Ley de la Jurisdicción , a declarar no haber lugar al recurso de casación, con expresa condena en costas a la parte recurrente. Y al amparo del artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción se señala como cantidad máxima a reclamar por el Letrado de la parte recurrida la cantidad de 3000 euros. Todo ello en atención; a), a que las costas se imponen por imperativo legal, y en tales casos esta Sala de acuerdo además con las normas del Colegio de Abogados de Madrid, exige una especial moderación; y b), a que la actividad de las partes no ha realizado especiales aportaciones. Obviamente sin perjuicio de que el Letrado pueda interesar de su cliente la cantidad que estime proceda.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

No ha lugar al recurso de casación deducido por la representación procesal de la Federación Andaluza de Trabajadores de las Administraciones Públicas de la Confederación General del Trabajo de Andalucía contra la sentencia desestimatoria de fecha 14 de octubre de 2010, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sección 3ª, con sede en Sevilla, en el recurso núm. 477/09 , deducido por aquella contra el Decreto 149/2009, de 12 de mayo, por el que se regulan los centros que imparten el primer ciclo de la educación infantil, publicado en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía de 15 de mayo de 2009. Sentencia que se declara firme. Y en cuanto a las costas estése al último fundamento de derecho.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mi la Secretaria, certifico.

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