STS, 1 de Marzo de 2012

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias dictó sentencia con fecha 9 de julio de 2009 en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo (recurso nº 2256/2006 ) interpuesto por la Agrupación de Vecinos y Amigos de LLanes contra el Plan Especial "Las Caldas-Balneario", promovido por Balneario de Caldas de Oviedo S.A. y CEYD S.A.U. y aprobado definitivamente por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Oviedo de 2 de octubre de 2006.

La sentencia recurrida delimita el alcance de la controversia planteada en el proceso de instancia exponiendo en su fundamento segundo un resumen de las posturas de las partes intervinientes, en los términos que a continuación se transcriben:

(...) SEGUNDO.- Solicita la actora que se declare la nulidad del acuerdo de aprobación definitiva del Plan Especial Caldas- Balneario (expte. 1192-050005), por no ser acorde a Derecho, condenando a la parte demandada a la adopción de cuantas medidas sean necesarias para el pleno restablecimiento de la situación anterior a la adopción del acuerdo, con imposición de costas a la parte demandada. Tal pretensión anulatoria se basa en varios motivos impugnatorios, que se pueden sintetizar en lo siguiente: no se han tenido en cuenta los condicionamientos medioambientales y paisajísticos; no se ha realizado la evaluación de impacto ambiental, de acuerdo con la Directiva comunitaria 2001/42 y demás normativa que cita; se rompe la tipología constructiva y se establece una edificabilidad excesiva, vulnerando los límites establecidos en el art. 138 del TROTU, así como los arts. 56 y 109 del mismo; las dimensiones de los viales son excesivas; el informe de Cultura está incompleto; se ha omitido el informe preceptivo exigido por el art. 25.4 TRLA; y no existe informe socioeconómico sobre el crecimiento del núcleo rural. Frente a todo lo anterior, la Administración demandada opone, en síntesis, que no es aplicable la Directiva alegada, ni tampoco los preceptos del TROTU referidos a los núcleos rurales, ya que se trata de suelo clasificado como urbano, cuya edificabilidad viene prevista en la ficha correspondiente del PGOU, no recurrido, y no en el Plan Especial que ahora se impugna, añadiendo que sí existe el informe sobre aguas. Por todo ello, solicita la desestimación del recurso

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En el fundamento tercero la Sala de instancia analiza, y desestima, el argumento de la demanda en el que se sostenía que el Plan Especial aprobado debió someterse a Evaluación Ambiental. Sobre esta cuestión relativa a la exigencia de evaluación ambiental en los instrumentos de planeamiento, a la que se contrae el debate suscitado en casación, se exponen en este fundamento las siguientes razones:

(...) TERCERO.- En primer lugar, se alega el incumplimiento de la obligación de evaluación de impacto ambiental, exigida por la Directiva 2001/42 , así como por el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Asturias (PORNA), aprobado por Decreto 38/1994, de 18 de mayo ( "Evaluación Preliminar de Impacto Ambiental"). La Directiva 2001/42 / CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio, fue incorporada a nuestro ordenamiento jurídico por Ley 9/2006, de 28 de abril, que entró en vigor el 29 de abril de 2006. Con anterioridad a la Directiva, y a su trasposición, no existía obligación de someter a evaluación los planes y programas, limitándose dicha exigencia a los proyectos públicos y privados. En ese contexto normativo, el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Asturias (Decreto 38/1994, de 19 de mayo), enumera una serie de actuaciones sujetas a "Evaluación de Impacto Ambiental" y a "Evaluación Preliminar de Impacto Ambiental", sin referirse a ninguna clase de instrumento de planeamiento urbanístico, que es la naturaleza propia de un Plan Especial. Por otra parte, es preciso convenir con la Administración demandada en que el Plan Especial de "Las Caldas-Balneario" nada innova en cuanto a las determinaciones ya fijadas por el PGOU. [...]

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En la segunda parte del fundamento tercero y en el fundamento cuarto la Sala de instancia aborda otras cuestiones debatidas en la instancia, sobre las que, en cambio, no ha suscitado controversia casación; y termina, como sabemos, desestimando el recurso contencioso-administrativo.

Notificada la sentencia a las partes, la representación procesal de la Agrupación de Vecinos y Amigos de LLanes (AVALL) preparó recurso de casación y luego formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 22 de febrero de 2010 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, aduce dos motivos de casación, ambos al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . El enunciado de tales motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. Infracción de los artículos 45 y 47 de la Constitución , de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados Planes y Programas en el Medio ambiente, y de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, señalando la recurrente que el Plan Especial impugnado estaba sometido a la necesidad del preceptivo "informe de impacto medioambiental" (sic), que, sin embargo, no consta en el expediente.

2. Infracción del artículo 62.1.e/ Ley 30/92, de 26 de noviembre , porque la omisión del preceptivo informe de impacto ambiental determina la nulidad del Plan Especial.

Sin formular expresamente en el suplico del escrito ninguna pretensión interesando la estimación del recurso de casación, ni que se case o anule la sentencia recurrida, lo que la recurrente termina pidiendo en su escrito es el dictado de una sentencia por la que se declare nulo el acuerdo de aprobación definitiva del Plan Especial Caldas-Balneario por no ser acorde a derecho, y "... obligando a la parte demandada a la adaptación de cuantas medidas sean necesarias para el pleno restablecimiento de la situación anterior a la adopción del acuerdo, o subsidiariamente lo declare anulable debiéndose completar el plan con el preceptivo informe de impacto medioambiental que el plan, con validez de lo actuado, y en todo caso con la condena en costas de la contraparte".

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de 7 de abril de 2010 se acordó admitir a trámite el recurso de casación, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con lo dispuesto en las normas sobre reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por providencia de 15 de abril de 2001 se acordó dar traslado del escrito de interposición a las representaciones de las partes recurridas para que en el plazo de treinta días formalizasen sus respectivos escritos de oposición.

La representación del Ayuntamiento de Oviedo presentó escrito con fecha 31 de mayo de 2010 en el que, tras exponer los fundamentos de su oposición, interesa que se dicte sentencia por la que desestimando todos los motivos alegados por la parte recurrente se declare no haber lugar al recurso de casación, confirmando en sus propios términos la sentencia de instancia, con imposición de las costas a la parte recurrente en casación.

Por su parte, la representación de Balneario de Caldas de Oviedo S.A. presentó su escrito con fecha 31 de mayo de 2010 en el que igualmente se opone al recurso, solicitando la desestimación de todos los motivos aducidos con imposición de las costas a la parte recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 28 de febrero de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación nº 5241/09 lo interpone la representación de la Agrupación de Vecinos y Amigos de LLanes (AVALL) contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias de 9 de julio de 2009 en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo (recurso nº 2256/2006 ) interpuesto por dicha Agrupación contra el Plan Especial "Las Caldas-Balneario", promovido por Balneario de Caldas de Oviedo S.A. y CEYD S.A.U. y aprobado definitivamente por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Oviedo adoptado en sesión de 2 de octubre de 2006.

Han quedado reseñadas en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para desestimar el argumento de impugnación en el que la demandante alegaba el incumplimiento de la normativa medioambiental. Procede que pasemos a examinar los motivos de casación aducidos por la representación de la Agrupación de Vecinos y Amigos de LLanes, cuyos enunciados hemos resumido en el antecedente tercero, quedando anticipado desde ahora que ninguno de ellos podrá ser acogido.

La alegación de la demandante relativa a la exigencia de someter a evaluación ambiental el instrumento de ordenación aprobado encuentra respuesta en la primera parte del fundamento jurídico tercero de la sentencia, aunque, con alguna imprecisión, allí se alude a la "obligación de evaluación de impacto ambiental" cuando la técnica de evaluación regulada en la Directiva 2001/42, traspuesta a nuestro ordenamiento por la Ley 9/2006, de 28 de abril, es la de evaluación ambiental de planes y programas también conocida como Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), herramienta distinta a la Evaluación del Impacto Ambiental (EIA) regulada en la anterior Directiva 85/337/CEE, incorporada a nuestro derecho interno con el Real Decreto Legislativo 1302/1986 y luego modificada por la Directiva 97/11/CE.

Con todo, en lo que ahora importa, de la lectura de la sentencia se desprende que la conclusión de la Sala de instancia sobre esta cuestión se sustenta en la consideración de que no es aplicable al Plan Especial impugnado la evaluación ambiental establecida en la Ley 9/2006, de transposición de la Directiva 2001/42, señalando la sentencia que la citada Ley entró en vigor el 29 de abril de 2006 y que con anterioridad a la Directiva y a su transposición la evaluación venía referida a los proyectos, por lo que no era exigible a los planes. Dicha explicación viene a indicar que no se considera aplicable la Ley 9/2006 por razones temporales, aunque la sentencia no entra en otros pormenores sobre esta cuestión, a los que seguidamente nos referiremos.

Pero la Sala sentenciadora expone otras razones. Así, la sentencia también señala que la regulación contenida en el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Asturias, PORNA (Decreto 38/1994, de 19 de mayo) enumera una serie de actuaciones sujetas a "evaluación de impacto ambiental" y a "evaluación preliminar de impacto ambiental", sin referirse a ninguna clase de instrumento de planeamiento urbanístico. De ello debemos colegir que para la sentencia de instancia el mencionado PORNA era la norma que establecía los supuestos de sometimiento a evaluación, sin comprender entre ellos el Plan Especial que nos ocupa. Y, en fin, la Sala de instancia cierra su razonamiento señalando que el PIan Especial impugnado "...nada innova en cuanto a las determinaciones ya fijadas por el PGOU...".

Siendo esas las razones que ofrece la Sala de instancia, tiene razón la representación del Ayuntamiento de Oviedo cuando señala que la Asociación recurrente elude en realidad todo comentario para intentar combatir o desvirtuar la argumentación de la sentencia y para denunciar las infracciones o carencias en las que ésta podría haber incurrido, desentendiéndose por completo de su contenido y olvidando que el objeto del recurso de casación viene constituido por la resolución judicial que pretende ser casada y no por la resolución administrativa precedente; ese defectuoso planteamiento del recurso, incumpliendo las exigencias de la técnica casacional, culmina con un suplico en el que ni siquiera se llega a pedir la anulación o casación de la sentencia de instancia, sino que, directamente, reproduce las pretensiones de anulación referidas al acuerdo combatido, en los términos interesados en la demanda.

Bastaría lo anterior para desestimar el recurso de casación, pues, como recuerda la sentencia 7 de diciembre de 2010 (casación 5951/06 ), citando una anterior de 25 de octubre de 2010 (casación 3614/07 ) « (...) El método seguido por la representación del recurrente sería reprobable incluso si se tratase aquí de un recurso de apelación, pues aunque en este pueden ser replanteados y revisados todos los aspectos fácticos y jurídicos de la controversia, su articulación no puede consistir en una mera reiteración de la demanda. Pero la técnica empleada resulta de todo punto inaceptable tratándose, como aquí sucede, de un recurso de casación, pues éste no constituye una segunda instancia sino un juicio a la sentencia; esto es, una vía singular de impugnación tendente a constatar si es o no ajustada a derecho la interpretación y aplicación de las normas realizada por el Tribunal de instancia. Y mal puede este Tribunal Supremo realizar esa labor si el recurso de casación no trata de rebatir o desvirtuar las razones dadas en la sentencia, sino que, sin mencionarlas siquiera, se limitar a reproducir de forma prácticamente literal lo alegado en la demanda ».

Pero incluso aunque prescindiéramos de tales defectos en la formulación del motivo de casación, tampoco entonces sería posible abordar el problema de temporalidad de la Evaluación Ambiental Estratégica -no de la Evaluación de Impacto Ambiental, como erróneamente señala la recurrente-, porque en el escrito de interposición del recurso de casación, concebido en términos muy genéricos, no se denuncia la vulneración de las normas transitorias aplicables en materia de Evaluación Ambiental Estratégica.

Hemos visto que la sentencia de instancia despacha con alguna ligereza el problema sobre la evaluación, limitándose a indicar que la Directiva 2001/42/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio, fue incorporada a nuestro ordenamiento jurídico por Ley 9/2006, de 28 de abril, que entró en vigor el 29 de abril de 2006 y que con anterioridad a la Directiva, y a su trasposición, no existía obligación de someter a evaluación los planes y programas, al quedar limitada dicha exigencia a los proyectos públicos y privados. La sentencia no se detiene a considerar que cuando el Plan Especial aquí controvertido fue aprobado definitivamente, por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Oviedo de 2 de octubre de 2006, ya había entrado en vigor la Ley 9/2006, al día siguiente de su publicación. Y tampoco menciona la sentencia que dicha Ley 9/2006 incluye una norma transitoria específicamente referida a la cuestión que nos ocupa, señalando en su disposición transitoria primera.1 que "la obligación a que hace referencia el artículo 7 [esto es, la relativa a la evaluación ambiental] se aplicará a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea posterior al 21 de julio de 2004", fecha ésta que se corresponde con el momento en que venció la obligación de trasponer la Directiva 2001/42 , según lo establecido en el artículo 13 de la propia Directiva. Tales pormenores no son examinados en la sentencia, pero lo cierto es que el recurrente no lo denuncia, ni alega que si hubieran sido tomados en consideración la conclusión habría sido otra; ni aduce, en fin, que haya sido vulnerados las disposiciones de la Directiva 2001/42 y de la Ley 9/2006 que acabamos de reseñar.

Es de notar igualmente -aunque la sentencia tampoco se detiene en ello- que si bien en virtud de lo establecido tanto en la Directiva 2001/42 como en la Ley 9/2006 la Evaluación Ambiental Estratégica resulta aplicable a la generalidad de los planes de ordenación del territorio y a los planes urbanísticos, se excluyen sin embargo de tal exigencia aquellos planes que establezcan el uso de zonas pequeñas a nivel local y los que supongan la introducción de modificaciones menores, según la terminología del artículo 3.3 de la Directiva o, según la dicción del artículo 3.3 de la Ley 9/2006 , los que establezcan el uso de zonas de reducido ámbito territorial y los que supongan la introducción de modificaciones menores, que únicamente requerirán una evaluación medioambiental si es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente. Para cerrar estas consideraciones sobre el ámbito de aplicación de la legislación en materia de evaluación, el artículo 3 de la Ley 9/2006 , siguiendo los criterios sentados en el artículo 3 de la Directiva 2001/42 , distingue tres supuestos: a) planes y programas que serán objeto de evaluación medioambiental en todo caso puesto que siempre tienen efectos significativos sobre el medio ambiente; b) aquellos otros que sólo serán objeto de evaluación medioambiental cuando es probable que el plan o programa tenga efectos significativos sobre el medio ambiente (artículo 3.3 ya citado) y, finalmente, los planes y programas a los que no se aplica la Ley. Nada de esto aparece examinado en la sentencia, pero, una vez más, la recurrente no lo denuncia, ni aduce que los preceptos que acabamos de citar hayan sido vulnerados o indebidamente ignorados por la Sala de instancia.

En fin, debe también añadirse que, en el Principado de Asturias, la Dirección General de Ordenación del Territorio había dictado una Instrucción con fecha 3 de junio de 2004 (antes de la transposición mediante la Ley 9/2006), que, precisamente para la aplicación de la Directiva 2001/42/CE al planeamiento urbanístico, contiene un articulado en el que se detallan las clases de evaluaciones ambientales y el sometimiento de los diferentes instrumentos urbanísticos a las distintas las tipologías de evaluación ambiental (artículo 2 ). Dicha instrucción fue sustituida luego por la Instrucción de la Viceconsejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio 7 de noviembre de 2006. Pues bien, aparte del discutido carácter normativo de la Instrucción, de ella resultaba, dicho aquí muy esquemáticamente, que esta sometida a Evaluación Ambiental Estratégica la elaboración y revisión de los Planes Generales y las modificaciones que afecten a la clasificación del suelo; somete asímismo a Evaluación de Impacto Ambiental determinados planes de desarrollo y especiales; y obliga a realizar una Evaluación Preliminar de Impacto Ambiental a los Planes parciales y especiales en suelo urbanizable no sectorizado y a los demás planes parciales y especiales que un instrumento de ordenación del territorio obligue a someterlos a dicho trámite. En este último grupo se encontraría el Plan Especial Caldas Balneario y por ello, para que fuese exigible la Evaluación Ambiental habría que vincular la obligación a algún Plan de Ordenación Territorial, como es el caso del PORNA de Asturias; pero la sentencia de instancia se encarga de señalar que dicho Plan de ordenación no obliga a la redacción de instrumento de evaluación para la zona de Caldas.

En definitiva, aunque la fundamentación de la sentencia de instancia no se detiene a examinar los aspectos que hemos dejado señalados, lo cierto es que la recurrente no denuncia tales carencias ni anuda a ellas ninguna vulneración de los preceptos aplicables a los que también nos hemos referido. Y siendo ello así, el motivo de casación no puede ser acogido.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, lo que comporta la imposición de las costas a la recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . Ahora bien, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por las partes recurridas -Ayuntamiento de Oviedo y Balneario de Caldas de Oviedo ,S.A.- en sus respectivos escritos de oposición al recurso, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de mil quinientos euros (1.500 €) por el concepto de honorarios de defensa a cada una de las mencionadas partes recurridas.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,