STS, 23 de Febrero de 2012

PonenteEDUARDO CALVO ROJAS
ECLIES:TS:2012:1152
Número de Recurso2741/2008
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución23 de Febrero de 2012
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintitrés de Febrero de dos mil doce.

La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación, tramitado bajo el número 2741/2008 interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE CALVIÁ, representado por el Procurador D. Ignacio Cuadrado Ruescas, contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares, de 28 de noviembre de 2007 (recurso contencioso-administrativo 1024/2003 ). Se ha personado como parte recurrida la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LAS ISLAS BALEARES, representada y asistida por su Abogada.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de las Islas Baleares dictó sentencia con fecha 28 noviembre de 2007 (recurso contencioso-administrativo 1024/2003 ) en la que se desestima el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Calviá contra la resolución de la Dirección General de Ordenación del Turismo de la Consejería de Turismo de 19 de mayo de 2003 por la que, rechazando el previo requerimiento del Ayuntamiento de Calviá, se mantiene la vigencia de la autorización previa de construcción de un hotel en el solar AS del Polígono XI de Peguera, Término Municipal de Calviá, otorgada por la Consejería de Turismo el 12 de septiembre de 1987; sin hacer expresa imposición de costas.

SEGUNDO

En el proceso de instancia el Ayuntamiento de Calviá solicitaba que se declarasen no ajustadas a derecho las resoluciones de la Consejería de Turismo de fecha 20 de julio de 2002 y 19 de mayo de 2003 por las que se reconoce la vigencia de la autorización previa que la Consejería de Turismo de la Comunidad Autónoma de Baleares había otorgado a D. Genaro el 12 de septiembre de 1987 para la construcción de un hotel en el solar AS, Polígono XI de Peguera, en el término municipal de Calviá.

Según el Ayuntamiento demandante, el 15 de septiembre de 1987 el Ayuntamiento de Calviá denegó la licencia de obras solicitada para la construcción del hotel porque los terrenos no reunían los requisitos necesarios para tener la condición de solar, por lo que, atendiendo a una interpretación finalista del articulo 4 del Decreto Autonómico 106/2003, de 1 de octubre , que establece la suspensión y caducidad de autorizaciones previas para construcciones, obras e instalaciones de empresas y actividades turísticas, la autorización autonómica debía considerarse caducada.

En el fundamento primero de la sentencia de instancia se fija la cuestión controvertida y las pretensiones de cada una de las partes en los siguientes términos:

(...) PRIMERO.- El asunto que se somete a la consideración de la Sala es de índole exclusivamente jurídica, puesto que lo que en definitiva se dilucida es si, como sostiene el Ayuntamiento demandante, una autorización previa para la construcción de un hotel, concedida el 12 de septiembre de 1987 por la Consellería de Turismo, ha caducado toda vez que la licencia de obras que solicitó el beneficiario le fue expresamente denegada; o bien, si, como afirma la Administración Autonómica recurrida, la autorización previa no habría caducado, toda vez que el promotor cumplió con el requisito de solicitar la licencia de obras en el plazo fijado por la norma reguladora.

Para la resolución del problema planteado, ha de tenerse en cuenta que la autorización previa para la construcción de un hotel en el solar AS, Polígono de Peguera, del término municipal de Calviá, se obtuvo -como se ha dicho- el 12 de septiembre de 1987; la licencia de obras se había solicitado el 4 de mayo de 1987; y dicha solicitud de licencia de obras fue denegada por el Ayuntamiento de Calviá el 15 de septiembre de 1987, sin que conste que se interpusiera recurso alguno contra dicha denegación.

De estos hechos, concordados por las partes, el Ayuntamiento de Calviá deduce que debe declararse caducada la autorización previa, aludiendo a una interpretación finalista de la norma; mientras que la Comunidad Autónoma entiende que el supuesto concreto no está contemplado en las causas de caducidad, debiendo atenderse exclusivamente a si la licencia de obras se solicitó dentro de los tres meses siguientes a la entrada en vigor de la norma reguladora, Decreto CAIB106/1993, de 30 de septiembre

.

En el fundamento segundo de la sentencia se analiza el contenido y finalidad del artículo 4 del Decreto autonómico 106/1993, y la Sala de instancia lo interpreta de forma restrictiva por tratarse de una norma limitativa de derechos adquiridos que opera de forma retroactiva, por lo que no puede hacerse extensiva a supuestos no contemplados expresamente en la norma, como es el supuesto de autos. El texto del fundamento es el siguiente:

(...) SEGUNDO.- Analizando el referido Decreto Autonómico, ha de examinarse el artículo 4 del mismo, que, en lo que aquí interesa, dice literalmente lo siguiente:

"1. Salvo que en ellas se disponga otra cosa, las autorizaciones previas para construcciones, obras e instalaciones de las empresas y actividades turísticas concedidas antes de la entrada en vigor del presente Decreto caducarán de pleno derecho a los tres meses de dicha entrada en vigor, si en ese plazo no se solicita la correspondiente licencia municipal de obras".

En el Preámbulo del mencionado Decreto se advierte que la caducidad prevista en el art 4.1 acabado de transcribir tenía por objeto fijar "un límite razonable a la vigencia indefinida de tales autorizaciones, ofreciendo a sus titulares una última oportunidad para su ejercicio", y, poco antes, se expresa en la misma introducción al Decreto que su finalidad es la de "evitar la utilización puramente especulativa de las autorizaciones previas concedidas hace años y todavía no ejercitadas por sus titulares".

En definitiva, se trata de una norma claramente limitativa de derechos adquiridos -más aún, supresora de dichos derechos- que opera de forma retroactiva (en el caso, se trata de una norma de 1993 que se proyecta sobre un derecho adquirido en 1987). Esta constatación obliga a que la norma sea interpretada y ejecutada restrictivamente, por ser a la vez limitativa y retroactiva, doble condición que hace imperativa la extrema cautela respecto de la extensión de efectos respecto de supuestos no contemplados expressis verbis en la propia norma. El principio general de derecho odiossa restringenda tiene aquí necesaria aplicación. Por tanto, desde este punto de vista, tiene razón la Comunidad Autónoma

.

En el fundamento tercero la Sala de instancia explica que si bien no son de despreciar los argumentos en los que funda su pretensión el Ayuntamiento, éste cuenta con los medios necesarios para evitar una posible actuación ilícita del administrado. El texto de este último fundamento es el siguiente:

(...) TERCERO.- Ciertamente, no son de despreciar los argumentos finalistas y analógicos que opone el Ayuntamiento de Calviá; pero son insuficientes para extraer las conclusiones que pretende, toda vez que, por un lado, el otorgamiento de la autorización previa lo es sin perjuicio de los demás permisos y licencias que deban autorizarse, entre los que, como es obvio, se encuentran los condicionantes de la situación urbanística -que, al parecer, es contraria a la construcción del hotel que se autorizó previamente por la Conselleria de Turismo en el ámbito exclusivo de su competencia específica- ; y por otro, que, como rectamente afirma la Comunidad Autónoma, el Ayuntamiento dispone de instrumentos de disciplina urbanística, para el caso de que se hubieren realizado obras sin el concurso de la oportuna licencia municipal, no sólo en lo referente a la construcción en sí, sino, además, a la hora del otorgamiento de la igualmente preceptiva licencia de apertura. En definitiva, el Ayuntamiento no queda inerme frente a una eventual o perpetrada actuación ilícita del administrado, sino que cuenta con los medios necesarios para evitarla o contrarrestarla

.

Por las razones expuestas la Sala de instancia desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento.

TERCERO

La representación del Ayuntamiento de Calviá preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 4 de julio de 2010 en el que formula un único motivo de casación, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , que consta de tres apartados cuyo contenido y enunciado, en síntesis, es el siguiente:

  1. Infracción del artículo 140 de la Constitución al vulnerar la sentencia de instancia el principio de autonomía local, pues extiende sin límites la declaración de vigencia de la autorización autonómica para la construcción del hotel, ignorando la denegación de la licencia de obras. Una interpretación razonable del artículo 4 del Decreto 106/1993 y respetuosa con la autonomía local, debiera haber conducido a considerar que la autorización había caducado, al haber sido denegada la licencia de obras por el Ayuntamiento.

  2. Infracción de los artículos 9 y 103.1 de la Constitución y artículo 3.1 de la Ley 30/1992 , pues la sentencia desconoce que el urbanismo es una función pública y considera que el otorgamiento de la autorización autonómica es un derecho adquirido, con el carácter de derecho patrimonial que se incorpora al círculo de derechos individuales intocables por un legislador sea estatal o autonómico, en el marco de potestades legales o reglamentarias.

  3. Infracción del artículo 3.1 del Código Civil , puesto en relación con la interpretación del artículo 4 del Decreto Balear 106/1993, de 30 de septiembre , pues la interpretación efectuada por la sentencia impugnada va en contra del sentido y finalidad de dicho precepto que es poner límite a las autorizaciones incondicionadas otorgadas por la Consejería de Turismo del Gobierno Balear. Además, una interpretación del citado artículo 4, con arreglo al sentido propio de las palabras, determina que para lograr la eficacia de la autorización era necesaria la concesión de la licencia municipal, licencia que fue denegada y no fue nuevamente solicitada.

Termina el escrito solicitando que se estime el recurso, casando y anulando la sentencia recurrida, y se estime el recurso contencioso-administrativo declarando contrarias a derecho las resoluciones de la Consejería de Turismo del Gobierno Balear, de 20 de julio de 2002 y 19 de mayo de 2003 por las que se reconoce la vigencia de la autorización previa otorgada para la construcción de un hotel en el solar AS del Polígono XI de Peguera a D. Genaro .

CUARTO

Por Providencia de 4 de noviembre de 2008, se acordó la admisión del recurso de casación interpuesto y la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta conforme a la reglas del reparto de asuntos.

QUINTO

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por providencia de 3 de febrero de 2009 se dio traslado a la parte recurrida para que formalizase por escrito su oposición al recurso de casación.

SEXTO

La representación de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares presentó escrito con fecha 18 de marzo de 2009 en el que señala que la sentencia recurrida que no vulnera el principio de autonomía local, ya que el hecho de que, aplicando la normativa sobre caducidad de la autorización autonómica concedida, no pueda considerarse que dicha autorización ha caducado, no implica que el interesado pueda realizar la construcción del hotel y abrirlo al público, ya que estos últimos extremos necesitarán de las oportunas licencias municipales. En relación a la infracción del artículo 3.1 del Código Civil no puede pretenderse que se revoque una sentencia por inaplicación de uno de los criterios interpretativos de dicho precepto, cuando el Tribunal acoge otros y los pondera motivadamente. Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso de casación.

SÉPTIMO

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 21 de febrero de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas , Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El presente recurso de casación nº 2741/08 lo dirige el Ayuntamiento de Calviá contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares de 28 de noviembre de 2007 (recurso contencioso-administrativo 1024/2003 ) en la que se desestima el recurso interpuesto por el referido Ayuntamiento contra la resolución de la Dirección General de Ordenación del Turismo de la Consejería de Turismo de 19 de mayo de 2003 por la que, rechazando el previo requerimiento del Ayuntamiento de Calviá, se mantiene la vigencia de la autorización previa de construcción de un hotel en el solar AS del Polígono XI de Peguera, Término Municipal de Calviá, otorgada por la Consejería de Turismo el 12 de septiembre de 1987.

En el antecedente segundo hemos dejado reseñada la controversia planteada en el proceso de instancia así como las razones que expone la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Debemos entonces entrar ya a examinar el único motivo de casación aducido por el Ayuntamiento, que, como hemos visto, se encuentra dividido en tres apartados cuyo contenido hemos resumido en el antecedente tercero.

SEGUNDO

La sentencia impugnada fundamentó la desestimación del recurso contencioso-administrativo, exclusivamente, en la interpretación y aplicación del artículo 4 del Decreto Balear 106/1993 de 1 de octubre , que regula la suspensión y caducidad de autorizaciones previas para construcciones, obras e instalaciones de empresas y actividades turísticas. Según ese precepto autonómico, "salvo que en ellas se disponga otra cosa, las autorizaciones previas para construcciones, obras e instalaciones de las empresas y actividades turísticas concedidas antes de la entrada en vigor del presente Decreto caducarán de pleno derecho a los tres meses de dicha entrada en vigor, si en ese plazo no se solicita la correspondiente licencia municipal".

La Sala de instancia señala que se trata de una norma limitativa de derechos adquiridos y que opera retroactivamente, por lo que debe ser interpretada de forma restrictiva; y por ello sus efectos no pueden extenderse a supuestos que no están contemplados expresamente en el tenor literal del precepto, como es el caso analizado, en el que la solicitud de licencia municipal de obras había sido solicitada y denegada expresamente en el año 1987. Y por ello el recurso contencioso- administrativo.

El Ayuntamiento recurrente invoca ahora en casación la infracción del principio de autonomía local previsto en el artículo 140 de la Constitución , alegando que la sentencia ignora en su interpretación la denegación de la licencia municipal de obras. También alega la infracción de los artículos 9 y 103.1 de la Constitución y 3.1 de la Ley 30/1992 , por desconocer la sentencia que el urbanismo constituye una función pública. Y, por último, alega la infracción el artículo 3.1 del Código Civil por realizar una interpretación contraria al espíritu y finalidad de la norma interpretada.

Pues bien, todos los preceptos que se citan como infringidos son invocados con carácter meramente instrumental, porque lo que realmente se pretende cuestionar en casación es la interpretación y aplicación al caso del artículo 4 del Decreto Balear 106/1993 , que regula la suspensión y caducidad de autorizaciones previas para construcciones, obras e instalaciones de empresas y actividades turísticas, y que ha constituido la ratio decidendi de la sentencia impugnada.

En efecto, el artículo 140 de la Constitución se invoca por primera vez en el escrito de interposición del recurso de casación, sin que se trate de un precepto invocado en por la parte actora en el curso del proceso ni tomado en consideración por la Sala de instancia, y al que tampoco hizo referencia en su escrito de preparación del recurso de casación, al efectuar el juicio de relevancia legalmente exigido. Además, como hemos visto, la Sala de instancia expuso en el fundamento primero de la sentencia, que la licencia de obras fue solicitada y denegada, por lo que no cabe afirmar que el dato fuese ignorado; y el fundamento tercero de la sentencia señala que "...el otorgamiento de la autorización previa lo es sin perjuicio de los demás permisos y licencias que deban autorizarse, entre los que, como es obvio, se encuentran los condicionantes de la situación urbanística..."; y que "...el Ayuntamiento dispone de instrumentos de disciplina urbanística, para el caso de que se hubieren realizado obras sin el concurso de la oportuna licencia municipal, no sólo en lo referente a la construcción en sí, sino, además, a la hora del otorgamiento de la igualmente preceptiva licencia de apertura". Por tanto, no cabe afirmar que la sentencia haya vulnerado el principio de autonomía local.

Por otra parte, el artículo 3 del Código Civil señala los criterios de interpretación de las normas que integran la totalidad del ordenamiento jurídico español, tanto las estatales como las autonómicas y tanto las de rango legal como las normas reglamentarias surgidas de la potestad normativa del conjunto de Administraciones Públicas. Pero, siendo ello así, su invocación como norma vulnerada carece de consistencia y bajo su formal invocación lo que en realidad se pretende es cuestionar la interpretación y aplicación de normas autonómicas. Y tal intento no puede prosperar pues ello supondría vaciar de contenido el artículo 86.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , que, como es sabido, determina que el recurso ha de fundarse «...en la infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora» .

Consideraciones similares pueden hacerse en lo que se refiere al alegato de vulneración de los artículos 9 y 103 de la Constitución , que forman parte del sustrato común a todos los ordenamientos jurídicos, pues, como señalan las sentencias de 14 de mayo de 2010 (casación 2187/2006 ) y 13 de diciembre de 2006 (casación 4183/2003 ) «... El artículo 3.1 de Código Civil así como el artículo 9.3 de la Constitución debemos situarlos en el terreno genérico de los principios interpretativos y aplicativos de las normas jurídicas». De manera que bastaría su mera invocación retórica para desbordar los límites que la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ha trazado para acceder a la casación. Pueden verse en este mismo sentido, entre otras muchas, las sentencia de esta Sala de 9 de octubre de 2009 (casación 4255/2005 ) y 22 de octubre de 2010 (casación 5283/06 ).

Las anteriores consideraciones determinan la desestimación íntegra del recurso de casación interpuesto.

TERCERO

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede la imposición de las costas a la parte recurrente según lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . Ahora bien, tal y como autoriza el apartado 3 del mismo artículo 139, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de mil quinientos euros (1.500 €) por el concepto de honorarios de representación y defensa de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,

FALLAMOS

No ha lugar al recurso de casación nº 2741/2008 interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE CALVIÁ contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares de 28 de noviembre de 2007 (recurso contencioso-administrativo 1024/2003 ), con imposición de las costas a la parte recurrente en los términos señalados en el último fundamento de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN .- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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