STS, 11 de Enero de 2008

La Sentencia recurrida desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Franco, D.ª Montserrat, Dª. Emilia y D.ª María Teresa, contra desestimación por silencio administrativo por el Ministerio de Educación y Cultura, de su reclamación de responsabilidad patrimonial por presuntos daños morales, profesionales y económicos derivados de la indebida demora de la Administración en la homologación de sus títulos de médicos especialistas.

Notificada la anterior sentencia la representación procesal D. Franco, D.ª Montserrat, Dª. Emilia y D.ª María Teresa presentó escrito ante la Audiencia Nacional preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, solicitando dicte sentencia por la que, estimando los motivos del recurso case y anule la sentencia recurrida y en su lugar declaren derecho de indemnización de mis representados de conformidad con lo solicitado en la Demanda de instancia y en la cuantía que resulte de aplicar los criterios en ella establecidos, o los que la Sala estime según su prudente arbitrio.

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplaza a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalice escrito de oposición.

Por la parte recurrida se presenta el escrito de oposición al recurso interpuesto, en el que tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia que lo desestime.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia el día OCHO DE ENERO DE DOS MIL OCHO, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Sieira Míguez

Tiene por objeto el presente recurso de casación la impugnación de la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 21 de noviembre de 2001, en el recurso 895/99, por la que se desestima el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Franco, D.ª Montserrat, Dª. Emilia y D.ª María Teresa, contra desestimación por silencio administrativo por el Ministerio de Educación y Cultura, de su reclamación de responsabilidad patrimonial por presuntos daños morales, profesionales y económicos derivados de la indebida demora de la Administración en la homologación de sus títulos de médicos especialistas.

En el primero de los motivos, deducido al amparo del apartado c) del número 1, del artículo 88 de la Ley 29 de 1.998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se denuncia incongruencia de la sentencia, por infracción de los artículos 24.1 de la Constitución, 33.1 y 2 LJCA, 359 y 218 LECivil, y 238 LOPJ y de diversas sentencias del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, "al no haber resuelto la sentencia dentro del límite de los motivos que fundamentan el recurso y la oposición".

Sin embargo, el presente motivo no puede prosperar y ello porque se encuentra defectuosamente formulado, al carecer de un desarrollo argumental mínimo que permita a esta Sala comprobar la infracción que se denuncia ya que, los recurrentes, que se esfuerzan en transcribir el contenido de los preceptos relativos a la congruencia y motivación de las sentencias y a su exigencia por el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, olvidan argumentar cómo, porqué y en qué forma la sentencia incurre en la denunciada incongruencia, limitándose a manifestar que: "Si se analizan los argumentos aducidos por el Abogado del Estado frente a los esgrimidos por mis representados en el proceso de instancia, se observa que nada tienen que ver con los que finalmente se han invocado por la Sentencia impugnada para la desestimación del recurso. Lo cual es, desde luego, constitutivo de una evidente infracción del artículo 33 de la Ley Jurisdiccional y una manifestación de lo que cabalmente se quiso impedir con dicho precepto: que los órganos jurisdiccionales terminaran por asumir la defensa de la Administración, en perjuicio del principio de igualdad de armas".

En primer lugar debemos señalar que los recurrentes parecen confundir "argumentos" con "motivos que fundamentar el recurso a la oposición" olvidando que la congruencia en el ámbito de la jurisdicción contencioso exigen juzgar dentro de los límites de tales motivos, siendo así más exigente que en otras jurisdicciones, pero en modo alguno, tal y como ha reiterado el Tribunal Constitucional, exige que se de respuesta a todos y cada uno de los argumentos de las partes en litigio. Por otra parte también olvidan razonar en que consiste, en concreto, la incongruencia que se imputa a la sentencia recurrida y cuales son los concretos límites de las pretensiones de las partes que - según sostienen - obvia la Sala de instancia, sin identificar cuales fueron los argumentos aducidos por el Abogado del Estado a que se refieren, cuales los esgrimidos por sus representados en el proceso de instancia, y cuales los de la sentencia impugnada para la desestimación del recurso, tarea en la que no pueden ser suplidos por esta Sala, por lo que el motivo debe desestimarse por su manifiesta carencia de fundamento, siendo preciso recordar la reiterada doctrina jurisprudencial (entre otras, en Sentencias de 9 de Abril de 2.007 -Rec. 1323/2003-; 26 de febrero de 2.006 -Rec.1891/2002; 29 de Junio de 2.005 -Rec.393/2001- y la de 18 de Octubre de 2.005 -Rec.3460/2002 -) de acuerdo con la cual, el recurso de Casación es un recurso extraordinario que tiene por objeto verificar la correcta interpretación y aplicación que del derecho efectúa el Tribunal "a quo", razón por la cual los recurrentes al articular los motivos de casación, deben precisar cuáles son las concretas normas jurídicas o doctrina jurisprudencial, que se consideran infringidas por la Sentencia de instancia, argumentando y precisando cuales son las razones en las que basan esa supuesta infracción y precisando la materialización de la misma, lo que en el caso examinado no ocurre.

El segundo de los motivos se formula amparado en el apartado d) del número 1, del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de los artículos 139 y 141 y concordantes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en concordancia con el artículo 106 de la Constitución española, así como la jurisprudencia aplicable.

Aducen los recurrentes, en síntesis, que han demostrado que ha existido una actuación de la Administración consistente en la injustificada demora en la transposición de una directiva comunitaria, que les ha producido daños al demorarse durante 9 o 10 años el trámite de homologación o reconocimiento de equivalencia del título francés al título español de Salud Pública y Medicina Preventiva y que les ha impedido el ejercicio profesional especializado. Y que la relación de causalidad entre dicha actuación y los daños sufridos por los recurrentes ni siquiera ha sido puesta en duda por la Administración e incluso fue sugerida por la SAN de 29 de noviembre de 1995, sin que la cuantificación del daño pueda ser, como dice la sentencia, un obstáculo para su reconocimiento.

Asiste la razón a los recurrentes en el particular referido a la injustificada demora de la Administración Española en la transposición de las Directivas comunitarias 75/363 y 93/16, que no se llevó a efecto sino hasta el Real Decreto 2.072/1.995, de 22 de diciembre, injustificada demora que ha sido reconocida por Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala 5ª, de 16 de mayo de 2.002 que declaró que "el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 93/16/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1.993, destinada a facilitar la libre circulación de los médicos y el reconocimiento mutuo de sus diplomas, certificados y otros títulos, al no haber adaptado correctamente, dentro del plazo señalado, su Derecho interno a lo dispuesto en el artículo 8 de dicha Directiva ".

Ahora bien, sobre esta cuestión de la infracción del deber de transposición de una Directiva en el plazo en ésta establecido, se ha pronunciado esta Sala y Sección en Sentencia de 12 de junio de 2.003, en la que afirmamos que "tal omisión constituye "per se" infracción manifiesta y grave y por tanto dará lugar a la obligación de indemnizar si se cumplen los otros dos requisitos, a saber, que estemos ante una norma que tenga por objeto conferir derechos a los particulares y que exista nexo causal entre la infracción y el daño".

En el obligado exámen de la concurrencia de esos requisitos, la Sala de instancia valorando todas las circunstancias concurrentes y el material probatorio que obra en las actuaciones, concluye que el procedimiento a que dio lugar la solicitud de homologación formulada por los recurrentes en 1988, al amparo del R.D. 86/1987, de 16 Enero y el procedimiento a que dió lugar la solicitud formulada en fechas 14 y 30 Marzo de 1996, de reconocimiento de validez en España del título obtenido en Francia al amparo del R.D. 2072/1995, que incorpora el contenido del art. 8 de la Directiva 93/16/CEE, son procedimientos distintos de forma que no existe por tanto «una actuación administrativa homogénea en los dos procedimientos que responda a la falta de transposición de la Directiva, ya que el primer procedimiento se inició propiamente por homologación y el segundo procedimiento se inicia como consecuencia del la publicación del R.D. 2072/1995 que incorpora el contenido del art. 8 de la Directiva 93/16/CEE, posibilitando la validación de los títulos, como así se efectúa, y por tanto respecto a los procedimientos iniciados en marzo de 1996 no se aprecia demora valorable a efectos de la responsabilidad patrimonial que se reclama.»

La Sala aprecia la inexistencia de nexo de causal entre la infracción y el daño que se invoca, razonando (F Jº 5º ) que: « A la hora de establecer el surgimiento de la obligación indemnizatoria del Estado es preciso acreditar una relación directa e inmediata entre la actividad pública y el daño, perjuicio o lesión, debiéndose señalar que el hecho de que se retrase la transposición de una Directiva, como en este caso sería la de reconocimiento mutuo de títulos, no presupone automáticamente la existencia de un daño como si existiera un derecho previo incondicionado.

Efectivamente, la validación no es automática sino que se precisa acreditar determinados requisitos sobre la necesaria correspondencia de los programas formativos, el informe de la Comisión Nacional de la Especialidad y el reconocimiento administrativo de la equivalencia, por lo que desde esta perspectiva, no cabe apreciar una relación directa e inmediata entre el retraso en la transposición de una Directiva y conceptos tales como emolumentos dejados de percibir u otros conceptos relacionados con el ejercicio de determinados puestos de trabajo, pues para el desempeño de estos, se precisa concluir con éxito un procedimiento administrativo de reconocimiento de títulos.

Por otro lado, es reiterada la jurisprudencia que exige la necesidad de probar fehacientemente los daños alegados como requisito imprescindible para su reconocimiento, excluyendo las expectativas y ganancias dudosas o contingentes. El artículo 139 de la LRJPAC hace referencia a lesiones en los bienes y derechos, categorias entre las que no cabe encuadrar las meras expectativas de derechos, derechos condicionales, etc.

En consecuencia,la transposición de una Directiva comunitaria referente al reconocimiento de títulos, puede crear una expectativa de derecho en determinados ciudadanos comprendidos en su ámbito, pero no equivale a un derecho cierto, ni cabe apreciar la existencia de un derecho adquirido previo. El derecho se obtendrá una vez reconocido su título, pero no antes, siendo el supuesto diferente al caso de que estándose en posesión de una autorización administrativa para el ejercicio de una profesión se suspendiera o anulara la misma por acto administrativo declarado posteriormente nulo. Tampoco resulta posible conectar directamente la transposición al desempeño y retribución de un determinado puesto de trabajo, pues se trata de un hecho contingente.

No es posible, por tanto, establecer una relación de causalidad directa e inmediata entre la actividad administrativa de referencia y las pérdidas de ingresos relativas a lo que hipotéticamente hubieran percibido los demandantes en otros puestos de trabajo de tener la especialidad reconocida o respecto a meras expectativas profesionales, como tampoco respecto a daños morales por situaciones de precariedad o interinidad, ya que el reconocimiento de una especialidad no equivale a fijeza, ni a la obtención de la situación de funcionario u otras posibilidades profesionales que no dejan de ser hipotéticas.

A ello se ha de añadir, en relación con el quantum solicitado, las distintas circunstancias profesionales y de desempeño de puestos de trabajo que para cada demandante se exponen en la resolución recurrida, que no se compadecen con la estimación de cantidades homogéneas como 100.000 ptas. mensuales en algún caso.

En consecuencia, como ha quedado expuesto, ni existe homogeneidad normativa en los dos procedimientos iniciados, ni cabe establecerse una relación causal directa, eficiente e inmediata entre la actividad administrativa y los daños y perjuicios reclamados, ni los eventuales períodos afectados serían en caso alguno los años mencionados, ni el daño podría evaluarse en las cantidades reclamadas, por lo que la reclamación de responsabilidad patrimonial tal y como se plantea no puede prosperar. »

Por tanto, aun partiendo de que el Real Decreto 1691 de 1.989, de 29 de diciembre, no transpuso en plazo el artículo 8 de la Directiva 75/362, de 16 de junio, actualmente artículo 8 de la Directiva 93/16/CEE, verificándolo mucho tiempo después y fuera de plazo, el Real Decreto 2.072 de 1.995, de 22 de diciembre, y aun reconociendo dicho retraso de la Administración Española como una demora injustificada susceptible de ser considerada como acción antijurídica de la Administración, al reconocer la Sala de instancia la separación entre el procedimiento a que dieron lugar las solicitudes formuladas en 1987 y el procedimiento a que dieron lugar las formuladas en 1996, resulta que no es la demora en la transposición de la Directiva, sino la demora en la resolución de estas últimas solicitudes formuladas en 1996, cuando ya se había efectuado la trasposición por la Administración Española, la que debe ser objeto de enjuiciamiento a efectos de resolver la presente reclamación de responsabilidad patrimonial que la Sala no estima por considerar que no ha quedado acreditada la necesaria relación de causalidad entre dicha actuación de la Administración y el daño que se invoca, lo que es conforme tanto con los preceptos que se denuncian como infringidos, como con la doctrina de esta Sala manifestada entre otras muchas, en la Sentencia de 30 de abril de 2004 que resuelve un supuesto muy similar (recurso de casación nº 8622/99).

Esa es la posición de la Sala de instancia que niega la relación de causalidad entre la conducta de la Administración demandada y la responsabilidad exigida, y que refuerza, a mayor abundamiento, refiriéndose a la la falta de prueba de los daños y perjuicios que se dicen sufridos, de modo que en contra de lo que sostiene la parte recurrente, no se trata de negar el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial sino de la apreciación de falta de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio y el resultado lesivo cuya reparación se pretende, la carga de cuya prueba corresponde a quien reclama. La invocación del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial no exonera del cumplimiento de los requisitos exigidos al efecto, entre ellos la acreditación de los hechos que pongan de manifiesto el nexo causal entre la lesión o el perjuicio cuya reparación se pretende y la actuación administrativa o funcionamiento del servicio.

A tal efecto, como declara la sentencia de 7 de febrero de 2006, "es doctrina legal, recogida, entre otras, en nuestras Sentencias de 11 de julio de 1.995, 7 de octubre de 1.995, 10 de enero de 1996, 22 de noviembre de 1.997, 14 de marzo de 1998, 13 de febrero, 13 de marzo, 29 de marzo, 6 de abril y 24 de mayo de 1999, que la apreciación del nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado dañoso producido, o la ruptura del mismo, es una cuestión jurídica revisable en casación, si bien tal apreciación ha de basarse siempre en los hechos declarados probados por la Sala de instancia, salvo que éstos hayan sido correctamente combatidos por haberse infringido normas, jurisprudencia o principios generales del derecho al valorarse las pruebas, o por haberse procedido, al hacer la indicada valoración, de manera ilógica, irracional o arbitraria (Sentencias de 10 de octubre y 7 de noviembre de 1.995, 27 de julio, 24 de septiembre y 30 de diciembre de 1.996, 20 de enero, 23 de junio y 16 de diciembre de 1.998, 23 y 30 de enero, 27 de febrero, 13 de marzo, 6 de abril y 24 de mayo de 1999 )".

En el mismo sentido, es igualmente jurisprudencia constante que la interpretación de la voluntad manifestada en los dictámenes, en los informes y en los documentos obrantes en las actuaciones judiciales y en el expediente administrativo, es una labor que corresponde a la Sala de instancia y la revisión que de esa previa valoración de la prueba en su conjunto hace el Tribunal a quo, no tiene cabida objetiva en sede casacional después de la Ley 10/92, de 30 de abril, pues como ha reiterado la jurisprudencia de este Tribunal (en sentencias de 25 de enero, 8 y 26 de mayo, 2 de diciembre de 1989, 2 y 13 de marzo de 1990, 11 de marzo, 7 de mayo y 30 de julio de 1991, 7 y 20 de mayo de 1994 ), han de respetarse los hechos de la resolución recurrida, siendo inadmisible la casación cuando se parte de conclusiones fácticas contrarias o distintas, pues la Sala de casación ha de atenerse a la resultancia probatoria apreciada por la sentencia de instancia.

Y es el caso que la Sala de instancia, valorando los elementos de que dispuso en las actuaciones, de los que forman parte los informes y documentos del expediente, concluye en la consideración fáctica de que no existió la continuidad entre procedimientos administrativos que sostienen los recurrentes y que, respecto al iniciado mediante solicitudes formuladas en 1996, que concluyó con el reconocimiento de la validez en España de los títulos de los recurrentes, en fechas 30 de julio de 1997 y 31 de marzo de 1998, no cabe apreciar la necesaria relación de causalidad entre la demora de la Administración - que ya no es la demora en la transposición a que alude la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 16 de mayo de 2002, antes citada, sino la demora en la resolución de las concretas solicitudes de los recurrentes- y los daños que se invocan, consistentes en retribuciones supuestamente dejadas de percibir en la Administración española o ingresos que hipotéticamente hubieran percibido los demandantes en otros puestos de trabajo de tener la especialidad reconocida o respecto a meras expectativas profesionales, como tampoco lo reconoce respecto a los supuestos daños morales invocados por situaciones de precariedad o interinidad, razonando que el reconocimiento de una especialidad no equivale a fijeza, ni a la obtención de la situación de funcionario u otras posibilidades profesionales que no dejan de ser hipotéticas, razonamiento que comparte esta Sala que estima que tampoco existe daño moral para los recurrentes a los que se valido el reconocimiento de sus títulos en plazo razonable.

Y dicha apreciación, no ha sido convenientemente atacada en este recurso por la parte recurrente, mediante la invocación de infracción de las normas sobre valoración de la prueba u otra de las vías que según la jurisprudencia ya citada permiten su revisión, por lo que ha de estarse a los hechos fijados en la instancia, desde los cuales ha de concluirse en la falta de acreditación de existencia de relación de causalidad entre el funcionamiento de la Administración y el resultado lesivo, como mantiene la Sala de instancia.

Cabe añadir que la referencia del Tribunal a quo en relación con el quantum solicitado, no tiene ninguna incidencia en el sentido del fallo, ya que no afecta al fundamento de la decisión adoptada en la sentencia- basada en la inexistencia de relación de causalidad- ni determina su sentido o alcance, constituyendo un obiter dicta, que como señala la sentencia de 28 de octubre de 2002, "en cuanto tales, y con independencia de su mayor o menor acierto, no permiten fundar con éxito un motivo de casación, como ha declarado esta Sala en repetidas ocasiones (sentencias de 31 de octubre de 2002, 21 de enero de 2000 ó 30 de abril de 1999 )".

Por todo ello el presente motivo de casación también debe ser desestimado.

La desestimación de los motivos invocados lleva a declarar no haber lugar al recurso de casación y determina la imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139.3 de la LRJCA y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad del mismo, señala en 1.000 euros la cifra máxima como honorarios de letrado de la parte recurrida.