STS, 16 de Febrero de 2012

PonenteEDUARDO CALVO ROJAS
ECLIES:TS:2012:949
Número de Recurso4343/2009
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución16 de Febrero de 2012
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dieciséis de Febrero de dos mil doce.

La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto los recursos de casación tramitados bajo el nº 4343/2009 interpuestos por el AYUNTAMIENTO DE MOLLET DEL VALLÉS, representado por el Procurador de los Tribunales D. Adolfo Morales Hernández-Sanjuán y por la GENERALIDAD DE CATALUÑA, representada y asistida por la Letrada de sus Servicios Jurídicos, contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 14 de mayo de 2009 (recurso contencioso-administrativo 412/2006 ). Se han personado en las actuaciones, como parte recurrida, D. Juan Pedro , Dª Bernarda , Dª Florinda , D. Silvio , Dª Paloma y D. Jesús Ángel , D. Bernardo , Dª Amelia y D. Felicisimo , representados por el Procurador D. Julián Caballero Aguado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia con fecha 14 de mayo de 2009 (recurso contencioso-administrativo nº 412/2006 ) en cuya parte dispositiva se acuerda:

FALLAMOS: ESTIMAMOS EN PARTE el recurso contencioso administrativo interpuesto en nombre y representación de D. Juan Pedro , Dª. Bernarda , Dª. Florinda , D. Silvio , Dª. Paloma y D. Jesús Ángel , D. Bernardo , Dª. Amelia y D. Felicisimo contra la desestimación presunta por silencio administrativo, por parte del Departament de Politica Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya, del recurso de alzada interpuesto contra el acuerdo de la Comissió Territorial d'Urbanisme de Barcelona de 18 de mayo de 2.005, aprobando definitivamente el Plan de Ordenación Urbanística Municipal de Mollet del Vallés, resoluciones e instrumento de planeamiento que ANULAMOS en cuanto delimita el Polígono de Actuación número 1, "La Vinyota" y en cuanto establece para el mismo la actuación por el sistema de expropiación. Sin imposición de costas.

SEGUNDO.- La sentencia impugnada, en el fundamento primero, fija el objeto del recurso y las pretensiones de la parte demandante en los siguientes términos:

(...) PRIMERO. Tiene este recurso contencioso administrativo por objeto la impugnación de la desestimación presunta por silencio administrativo, por parte del Departament de Politica Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya, del recurso de alzada interpuesto por la actora contra el acuerdo de la Comissió Territorial d'Urbanisme de Barcelona de 18 de mayo de 2.005, aprobando definitivamente el Plan de Ordenación Urbanística Municipal de Mollet del Valles.

Se interesa en la demanda con carácter principal la anulación de tales acuerdos, y subsidiariamente su revocación ordenándose determinadas modificaciones en el Polígono de Actuación Urbanística 1 "La Vinyota", particularmente referidas a la modificación del sistema de actuación, al incremento de las zonas de aprovechamiento privado, a la previsión de suelo residencial para viviendas de renta libre y al incremento del índice de edificabilidad bruta, declarándose también el derecho de los recurrentes a ser resarcidos de los gastos ocasionados por la aprobación del indicado polígono, mediante la imposición de costas a las demandadas

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En su fundamento segundo, la sentencia recuerda que el Polígono de Actuación Urbanística nº 1, "La Vinyota", al que se refiere el litigio, no hace sino recoger la misma delimitación, parámetros y objetivos urbanísticos correspondientes a la anterior Unidad de Actuación a.4.33, "La Vinyota", establecida en su momento por acuerdo del Gobierno de la Generalidad de Cataluña de 9 de enero de 2004, de Modificación puntual del Plan General de Ordenación de Mollet del Vallés. Dicha modificación fue objeto de recurso contencioso-administrativo en el que recayó sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña - sentencia nº 119, de 12 de febrero de 2008 (recurso 431/2004 )- en cuyos fundamentos tercero, quinto y sexto ya se examinaban las cuestiones relativas a la clasificación como suelo urbano por la consolidación edificatoria de los terrenos incluidos en el ámbito y la elección del sistema de actuación por expropiación. Por ello, el fundamento segundo de la sentencia ahora recurrida reproduce los fundamentos utilizados en su anterior sentencia y lo hace de la siguiente forma:

SEGUNDO.- Como las partes admiten, el Polígono de Actuación Urbanística número 1, "La Vinyota", delimitado en el Plan de ordenación Urbanística Municipal ahora impugnado, no hace sino recoger la misma delimitación, parámetros y objetivos urbanísticos correspondientes a la anterior Unidad de Actuación a.4.33, "La Vinyota", establecida en su momento en la aprobación definitiva, por acuerdo del Govern de la Generalitat de Cataluny de 9 de enero de 2004, de la modificación puntual del Plan General de Ordenación de Mollet del Vallés.

Esta modificación puntual del plan general y la citada Unidad de Actuación a.4.33 fueron objeto del anterior proceso seguido ante esta misma Sala entre las mismas partes con el número 431 de 2004, en el que recayó sentencia número 119, de fecha 12 de febrero de 2008, traída a colación en este, en cuyos fundamentos jurídicos, en lo que ahora interesa, se dijo lo siguiente:

"TERCERO. En el caso concreto las propias demandadas, tras señalar que el ámbito que nos ocupa constituía en el anterior plan suelo urbano en cuanto a 109.173 m2 y suelo no urbanizable en cuanto a 75.673'05 m2, señalan que en él, como en la memoria de la modificación impugnada se expone, se han venido realizando diversas actuaciones de desarrollo urbano e implantado infraestructuras viarias que dicen han hecho perder el valor agrícola a la señalada parte de suelo no urbanizable, habiendo desaparecido el uso agrícola por haberse dividido y rodeado de usos urbanos con los correspondientes servicios, quedando en la actualidad como una isla de suelo no urbanizable dentro de la ciudad, isla o parte de suelo que se admite carecer de servicios urbanísticos, no obstante lo cual se afirma que la edificación está consolidada en el ámbito total en dos terceras partes, razón por la que se han clasificado de urbanos, como se justifica en la memoria, confrontando además con suelo urbano.

Valiendo respecto de la confrontación con suelo urbano y la existencia de vías públicas y sus enlaces lo antes dicho y admitida por las propias demandadas la carencia de servicios urbanísticos en la parte de suelo antes clasificada de no urbanizable y ahora de urbano, tampoco pueda aceptar esta Sala que la edificación esté consolidada en sus dos terceras partes. En primer lugar por la inaceptable postura del perito procesal pretendiendo atribuir la condición de suelo urbano a determinadas parcelas en función de consideraciones catastrales o impositivas completamente ajenas a su determinación y, en segundo término, porque el concepto de consolidación debe hacer referencia a la totalidad del ámbito, y no al hecho de que en un extremo del mismo, como es de ver en la misma fotografía aérea incorporada a tal pericial como "Plano número 1", se haya construido un centro de enseñanza (2.340 m2 edificados), una masía con ciertos cubiertos (979'50 m2) y una comisaría de los Mossos d'Esquadra (940 m2), esta por cierto inaugurada en noviembre de 2.002, mientras que en el resto del ámbito, es decir, en su abrumadora mayoría, como es de constatar en las fotografías incorporadas al mismo informe, no existe edificación alguna, constituyendo un simple erial junto al que se observa alguna vía de comunicación. Al punto que sobre 57 fincas contabilizadas en el ámbito de actuación en el informe del perito procesal, sólo tres de ellas se encuentran edificadas, lo que dista mucho de la existencia de una edificación consolidada en sus dos terceras partes.

QUINTO. Debiendo por ello prosperar la demanda en lo referido a la transformación en urbano del suelo no urbanizable verificada en el acuerdo impugnado y a su inclusión en el ámbito de actuación, también debe hacerlo por ello mismo en cuanto a las protestas referidas a la elección en ella del sistema de actuación por expropiación para la construcción de viviendas sometidas a regímenes de protección oficial, sin que esta Sala deba señalar cuál sea el sistema adecuado una vez establecida la incorrecta clasificación como urbanos de tales suelos. Habiendo declarado en cualquier caso (S. 668, de 14-9-05, R. 668/2005 ) que la expropiación urbanística, como toda expropiación, supone la privación coactiva, por causa de utilidad pública o interés social, de un bien o derecho patrimonial, mediante la correspondiente indemnización ( artículo 1 de la Ley de Expropiación Forzosa ), siendo urbanística una expropiación cuando tiene como finalidad la ejecución del planeamiento urbanístico ( artículo 34 de la Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones ), atribuyéndose a los planes de ordenación urbana y a los instrumentos de delimitación de ámbitos de gestión a desarrollar por expropiación eficacia legitimadora de la misma.

Ahora bien, para que el sistema de expropiación pueda aplicarse a una unidad de actuación es necesario que todos los suelos en ella comprendidos, dadas sus calificaciones urbanísticas, "merezcan" ser expropiados, pues si para la expropiación ordinaria se exige acreditar interés público y necesidad de ocupación, para la expropiación urbanística se exige, al menos, que la concreta calificación urbanística "justifique" la expropiación.

Justificación que en el caso se pretende derivar, junto a razones de urgencia y necesidad, por la fragmentación de las parcelas preexistentes, por la afectación de suelos al eje viario, a equipamientos de titularidad pública, a zona verde pública y a viviendas sujetas a algún régimen de protección. Pero, si bien la ejecución de sistemas viarios generales justificaría la expropiación únicamente de los terrenos directamente afectados por su trazado y las aducidas razones de urgencia o necesidad pueden justificar la elección del sistema de expropiación para la ejecución de unidades de actuación sin tener en cuenta la preferencia que en el artículo 169 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio , se otorga a los sistemas de compensación y cooperación, tales razones de urgencia o necesidad no constituyen un supuesto de expropiación que no esté sujeto a los demás requisitos necesarios para que la expropiación sea viable, en particular, que la expropiación urbanística esté justificada. En cuanto a las restantes razones expuestas, carecen todas ellas de fundamento en la normativa de aplicación para justificar o legitimar la expropiación urbanística, por cuanto, en su caso, se trataría de títulos ajenos a ella, no estando justificada la expropiación de los suelos con calificaciones distintas a la de sistema general, pues los distintos títulos expropiatorios que se aducen son ajenos a la ejecución del planeamiento urbanístico.

En definitiva, la Administración actuante, al fijar el sistema de expropiación como sistema para la ejecución pretende expropiar, sin título que justifique o legitime la expropiación, suelos que no están afectados directamente por el trazado de sistemas generales o sus elementos ( arts. 185.2 y 186.2 Decreto Legislativo 1/1990 ), para lo que carece de título expropiatorio.

SEXTO. Lo anterior conduce a la estimación de la demanda en tales puntos y, siendo así que no se acepta la clasificación como urbanos de los terrenos no urbanizables, quedando así sin efecto la delimitación efectuada y su sistema de actuación, carece de objeto el entrar en mayores consideraciones sobre otras cuestiones propuestas en la demanda, tales como la vulneración del derecho a la igualdad, si la modificación puntual constituye en realidad una revisión, cuestión desde luego no acreditada en autos, si se vulnera o no el principio de justa distribución de beneficios y cargas o la supuesta inviabilidad económica de una actuación en definitiva frustrada (...)"

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En el fundamento tercero de la sentencia la Sala de instancia, en primer lugar, justifica la aplicación de los fundamentos esgrimidos en su sentencia de 12 de febrero de 2008 al caso ahora enjuiciado; y a continuación aborda la cuestión relativa a la motivación de la elección del sistema de expropiación y el alcance que ha de tener dicha motivación según la Ley Catalana 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo. Lo expresa la Sala de instancia del modo siguiente:

(...) TERCERO. Las anteriores consideraciones, que en su momento condujeron a la estimación parcial de la demanda y a la anulación del acuerdo allí impugnado en cuanto clasificó como urbanos terrenos que constituían suelo no urbanizable y en cuanto planteó la actuación por el sistema de expropiación, resultan perfectamente válidas para el nuevo instrumento urbanístico, por más que constituya ahora una revisión y no una modificación puntual, y por más que la legislación temporalmente aplicable al mismo resulte ser ahora la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Catalunya (disposición transitoria tercera, apartado 1), que no deja de recoger la plena efectividad del justo reparto de beneficios y cargas en la delimitación de los polígonos de actuación ( artículos 7 y 112 ), y donde la expropiación, además de requerir una relación de las personas propietarias y una descripción de los bienes y los derechos afectados, de acuerdo con la legislación de expropiación forzosa (artículo 146.1), no constituye, desde luego, un sistema de tan libre elección de la administración actuante como se pretende, siendo de reiterar al respecto la doctrina establecida por esta Sala y Sección, por todas en su sentencia número 1019, de 29 de noviembre de 2.007 (recurso 134/2004 ), donde se dice lo que sigue:

"Pero en todos los demás extremos la demanda deberá prosperar ya que si bien la Ley 2/2.002 no contiene un precepto tan explícito como el antiguo art. 169.2 del D. Leg. 1/90 por el que se aprobó el texto refundido de textos legales vigentes en Cataluña en materia de urbanismo, que indicaba que entre los tres sistemas de actuación posibles (compensación, cooperación y expropiación) la administración actuante escogería el más adecuado a las circunstancias concurrentes, dando preferencia a los sistemas de compensación y cooperación, salvo que razones de urgencia o necesidad exigiesen la expropiación, no por ello puede concluirse que la Llei 2/2.002 permite a la administración optar indistintamente por alguno de los sistemas de actuación de su art. 115.1 y 2 sólo porque en el apartado 3de este precepto no se contenga una cláusula de preferencia o subsidiariedad de unos obre los otros, ya que las normas deben interpretarse sistemáticamente y en la Llei 2/02, al tratar de las reservas para sistemas urbanísticos generales y locales, el art. 34 en sus apartados 6 y 7, (tras la reforma operada por la Llei 10/2.004, apartados 7 y 8) señala:

"6. Los terrenos reservados para sistemas urbanísticos de titularidad pública, si están comprendidos en un ámbito de actuación urbanística sometido al sistema de reparcelación se adquieren mediante cesión obligatoria y gratuita, sin perjuicio de la que establece el art. 150. Si es preciso avanzar la obtención de la titularidad pública y la ocupación directa regulada en dicho artículo no es suficiente, se puede también efectuar una actuación aislada expropiatoria, en cuyo caso la administración adquirente se subroga en los derechos y deberes de la persona que era propietaria. 7. La adquisición de los terrenos reservados para sistemas urbanísticos que no estén comprendidos en un ámbito de actuación urbanística sometido al sistema de reparcelación se ha de efectuar mediante la actuación expropiatoria que corresponda".

Pues bien, de estos preceptos se desprende que el sistema de expropiación sigue siendo con la Llei 2/02 excepcional, en cuanto que subsidiario al de reparcelación y al de ocupación directa, como ya hemos señalado en nuestra sentencia de 9 de noviembre de 2.007, recaída en el rollo de apelación 263/06 , y si dicha excepcionalidad se predica para la adquisición de sistemas urbanísticos de titularidad pública, sean generales o locales, que constituyen el eje vertebrador del urbanismo, con mayor razón debe aplicarse a la gestión ordinaria.

Ello conlleva que la opción administrativa por la expropiación exija una motivación reforzada, un plus de justificación que permite invertir la carga de la prueba, de manera que será la administración actuante la que deberá demostrar la necesidad y la urgencia de tal expropiación frente al sistema general y ordinario de reparcelación en cualquiera de las cuatro modalidades del art. 115.2 de la Llei 2/02." Concluyendo, mediante la nueva actuación planificadora, sin motivación sustancial complementaria alguna sobre la anterior que la justifique ni amparo en el ius variandi, insisten meramente las administraciones demandadas en reproducir actuaciones y perseguir finalidades y objetivos idénticos a los ya anulados en la sentencia precedente, a cuyas mismas conclusiones se ha de llegar, por ello mismo, en este nuevo proceso

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La Sala de instancia estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo impugnado por la incorrecta clasificación como urbanos de los terrenos del ámbito de "La Vinyota" y por la elección del sistema de expropiación para su gestión, sistema que considera de aplicación excepcional e insuficientemente justificado en el instrumento aprobado, sin entrar en el examen de las demás cuestiones suscitadas en la demanda.

TERCERO

La representación procesal del Ayuntamiento de Mollet del Vallés preparó recurso de casación y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 22 de septiembre de 2009 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, aduce tres motivos de casación, todos ellos por el cauce del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa . El enunciado de tales motivos es, en síntesis, el siguiente:

  1. Infracción de los artículos 319 y 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , por no aplicar las reglas de la sana crítica en la valoración la prueba y artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones , sobre el carácter reglado de la clasificación del suelo urbano, puesto que la sentencia se limitó a señalar que la unidad de actuación no constituía un área consolidada por la edificación en al menos dos terceras partes de su superficie, cuando lo que verdaderamente debía dilucidar era si dicha unidad formaba parte o no de un área consolidada por la urbanización.

  2. Infracción de los artículos 33 y 34 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones así como la Jurisprudencia relativa al sistema de actuación por expropiación, ya que la sentencia desconoce las funciones del instituto expropiatorio que no se circunscriben a la expropiación de terrenos afectados a sistemas generales.

  3. Infracción del artículo 319 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y Jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre las reglas de la valoración de la prueba de acuerdo con la sana crítica, ya que el planeamiento (memoria, normas urbanísticas y ficha del polígono), a diferencia de lo mantenido por la sentencia impugnada, sí motiva suficientemente la previsión relativa al establecimiento del sistema de expropiación. El ámbito se destina a vivienda social y se caracteriza por la implantación de sistemas públicos con estructura de la propiedad mayoritariamente municipal.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia que case y anule la sentencia recurrida y desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Plan de Ordenación Urbana Municipal de Mollet del Vallés, por ser plenamente conformes a Derecho las determinaciones que el mismo establece en relación con la unidad de actuación "La Vinyota".

CUARTO

La representación de la Generalidad de Cataluña también preparó recurso de casación y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 8 de marzo de 2010 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, aduce tres motivos de casación, el primero de ellos al amparo del artículo 88.1.a/ de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, el segundo por el cauce del artículo 88.1.c/ y el tercer motivo al amparo del artículo 88.1.d/ de la misma Ley . El enunciado y contenido de los citados motivos, en síntesis, es el siguiente:

  1. Infracción de los artículos 106.1 de la Constitución , 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 71.2 de la Ley de esta Jurisdicción , en la medida que la sentencia ha asumido funciones que no son propias de esta Jurisdicción y que corresponden a la Administración, obligando a la Administración a establecer un sistema de actuación de iniciativa privada, en contra del modelo que pretende implantar al anular el sistema público de actuación por expropiación.

  2. Infracción de los artículos 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , artículos 24 y 120.3 de la Constitución , ya que la sentencia contiene un error evidente que determina su incongruencia por falta de motivación pues la Ley Urbanística Catalana no contempla ninguna norma que establezca la preferencia de alguno de los sistemas de gestión urbanística.

  3. Infracción del artículo 319 de la Ley de Enjuiciamiento Civil por haberse vulnerado la reglas sobre la valoración de la prueba documental pública pues la nueva normativa urbanística del Plan de Ordenación Municipal y la ficha normativa del PAU motivan suficientemente la elección del sistema de expropiación.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia que case la sentencia recurrida y declare la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

QUINTO

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de 22 de abril de 2010 se acordó admitir a trámite el recurso de casación, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con lo dispuesto en las normas sobre reparto de asuntos.

SEXTO

Recibidas las actuaciones en esta Sección, mediante providencia de 5 de mayo de 2010 se acordó dar traslado de los escritos de interposición a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalizase por escrito su oposición.

SÉPTIMO

La representación de D. Juan Pedro , Dª Bernarda , Dª Florinda , D. Silvio , Dª Paloma y D. Jesús Ángel ; D. Bernardo , Dª Amelia y D. Felicisimo presentó escrito con fecha 9 de junio de 2010 en el que, con carácter previo, plantea la inadmisibilidad de los recursos de casación planteados al considerar que no se ha cumplido el requisito establecido en el artículo 86.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , ya que la Sala de instancia había basado su fallo únicamente en la legislación urbanística propia de la Comunidad Autónoma. Alternativamente, formaliza su oposición a los motivos de casación aducidos por el Ayuntamiento de Mollet del Vallés y por la Generalidad de Cataluña y termina interesando que se acuerde la inadmisión del recurso y, subsidiariamente, su desestimación, con imposición de las costas a la parte recurrente.

OCTAVO

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 14 de febrero de 2012 , fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas , Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El presente recurso de casación nº 4343/09 lo interponen las representaciones del Ayuntamiento de Mollet del Vallés y de la Generalidad de Cataluña contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 14 de mayo de 2009 (recurso 412/2006 ), en la que, estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Juan Pedro y demás recurrentes que figuran en el encabezamiento - personados en casación como parte recurrida- contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto por la actora contra el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona de 18 de mayo de 2005, aprobando definitivamente el Plan de Ordenación Urbanística Municipal de Mollet del Vallés.

Hemos visto en el antecedente primero que la sentencia anula el instrumento de planeamiento impugnado en cuanto delimita el Polígono de Actuación "La Vinyota" y en cuanto establece para el mismo la actuación por el sistema de expropiación. Asimismo, han quedado recogidas en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la estimación (en parte) del recurso contencioso-administrativo. Procede pues que pasemos a examinar los motivos de casación aducidos, cuyos enunciados y contenido hemos resumido en los antecedentes cuarto y quinto. Pero antes tendremos que dar respuesta a causa de admisibilidad del recurso de casación planteada por la parte recurrida. Veamos.

SEGUNDO

Según hemos dejado señalado en el antecedente séptimo, la representación de D. Juan Pedro y demás personados como parte recurrida plantea la inadmisibilidad del recurso de casación aduciendo que no se cumple el requisito establecido en el artículo 86.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , ya que la Sala de instancia había basado su fallo únicamente en la legislación urbanística propia de la Comunidad.

El artículo 86.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción establece la exigencia procesal -que según ha precisado la jurisprudencia, viene referida a los motivos de casación formulados por el cauce del artículo 88.1.d/ de dicha Ley - de que el recurso de casación ha de fundarse en la infracción de normas de derecho estatal o comunitario europeo que sean relevantes y determinantes del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. O, si se prefiere, desde la vertiente negativa, el recurso de casación no se puede fundar en la infracción del derecho autonómico, ni cabe soslayar este obstáculo encubriendo la denuncia de la indebida interpretación y aplicación de normas autonómicas bajo una cita artificiosa y meramente instrumental de normas de derecho estatal.

Ahora bien, el reproche de inadmisibilidad esgrimido por los recurridos no puede ser acogido en el caso que examinamos.

Resulta claro que los dos primeros motivos de casación del escrito de la Generalidad de Cataluña no pueden sufrir tal reproche, pues se formulan al amparo de los apartados a / y c/ del artículo 88 de la Ley de esta Jurisdicción , referidos al abuso o exceso en el ejercicio de la Jurisdicción y a la defectuosa motivación de la sentencia, lo que comporta la infracción de normas estatales (procesales) sin que resulte concernido ningún precepto autonómico.

Tampoco existe razón alguna para la inadmisión de los motivos primero y tercero aducidos por el Ayuntamiento de Mollet del Vallés y el motivo tercero formulado por la Generalidad de Cataluña, pues las alegaciones que se formulan en tales motivos de casación sobre vulneración de los artículos 319 y 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , por no aplicar la sentencia las reglas de la sana crítica en la valoración la prueba pericial y no respetar el valor probatorio de los documentos públicos, es claro que albergan un alegato de infracción de normas estatales, sin resultar afectado ningún precepto autonómico. Además de que cuando lo que se ataca es la valoración probatoria contenida en la sentencia, no puede exigirse, claro está, su previa alegación en el proceso de instancia.

Por último, en lo que se refiere al motivo segundo aducido por el Ayuntamiento de Mollet del Vallés, teniendo en cuenta que lo que se alega es la infracción de dos preceptos estatales - artículos 33 y 34 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones - al menos uno de ellos, el artículo 34, aparece expresamente invocado en el fundamento segundo de la sentencia de instancia, por lo que no cabe apreciar la inadmisibilidad que se pretende, sin perjuicio de lo que luego diremos, al examinarlo, acerca del trasfondo de la legislación autonómica que subyace en su formulación.

TERCERO

Entrando entonces en el examen de los motivos de casación, comenzaremos abordando el motivo primero aducido por la Generalitat de Cataluña, formulado al amparo del artículo 88.1.a/ de la Ley de esta Jurisdicción , donde la Administración autonómica recurrente sostiene que la sentencia de instancia, al anular el sistema público de actuación por expropiación, infringe los artículos 106.1 de la Constitución , 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 71.2 de la Ley de esta Jurisdicción , pues obliga con ello a la Administración a implantar un sistema de actuación de iniciativa privada.

El motivo de casación debe ser desestimado.

En nuestra reciente sentencia de 29 de abril de 2011 (casación 1755/2007 , FFJJ 4, 5 y 6) analizábamos el concepto de abuso de jurisdicción, admitiendo que un ejercicio de la jurisdicción formalmente correcto puede incurrir en abuso si el Tribunal sustituye a la Administración autora del planeamiento urbanístico en su poder de decisión respecto a determinaciones que constitucionalmente le corresponden, señalando dicha sentencia el distinto alcance del control jurisdiccional sobre la legalidad de potestades regladas y sobre la discrecionalidad del planificador urbanístico. Ahora bien, a diferencia de lo sucedido en el caso allí analizado, en el que ahora nos ocupa la Sala de instancia no ha sustituido a la Administración, pues no ha decidido el sistema de actuación que debe aplicarse al Polígono "La Vinyota", habiéndose limitado a anular el sistema de expropiación establecido por el planificador para dicho ámbito, por considerar que no está justificada, en los términos que exige la normativa de aplicación, la adopción de dicho sistema. Es, por tanto, un control de legalidad -que no de oportunidad- el que lleva cabo a la Sala de instancia a anular la determinación del planeamiento. Por lo demás, a partir de tal anulación la Administración urbanística podrá ejercer libremente sus potestades valorando las distintas alternativas que contempla la legislación; alternativas éstas a las que la representación de la Generalitat se refiere de forma conjunta, agrupándolas en una misma categoría que denomina sistemas de "iniciativa privada", como si la Sala de instancia hubiese impuesto una determinada modalidad de gestión.

CUARTO

El segundo motivo del escrito de la Generalitat de Cataluña se formula, como vimos, al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y en él se alega la infracción de los artículos 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , 24 y 120.3 de la Constitución , aduciendo la Administración autonómica que la sentencia contiene un error evidente, que determina su incongruencia por falta de motivación, pues la Ley Urbanística Catalana 2/2002 no contempla ninguna norma que establezca la preferencia de alguno de los sistemas de gestión urbanística y ha obviado el contenido de los artículos 115 y 104 de dicha Ley , basándose en un precepto (artículo 34.6 y 7) que nada tiene que ver con la expropiación urbanística como sistema de actuación.

El motivo de casación así formulado debe ser desestimado.

En repetidas ocasiones hemos señalado que el deber de motivación de las sentencias cumple un doble propósito, de un lado, pone de manifiesto por qué se ha realizado una determinada interpretación y aplicación de la ley de suerte que se permite a los destinatarios conocer y comprender su contenido para su posible impugnación; y, de otro, hace posible comprobar que el razonamiento -o la decisión sin más- no es arbitraria, caprichosa o irrazonable, cuando sea revisada en vía de recurso ( artículo 120.1 de la Constitución y artículo 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ). Pues bien, en lo que se refiere a los aspectos de la controversia a que se refiere el motivo de casación debe afirmarse que la sentencia recurrida cumple la exigencia de motivación de las resoluciones judiciales, de acuerdo con el criterio establecido por el Tribunal Supremo y por el Tribunal Constitucional en reiteradas sentencias, de las que son buena muestra, respectivamente, la sentencia de esta Sala de 24 de septiembre de 2008 (casación 5949/2004 ) y la STC 301/2000 de 13 de noviembre , así como las que en ellas se citan.

En efecto, la Sala de instancia interpreta la legislación urbanística autonómica y llega a la conclusión de que el sistema de expropiación sigue siendo con la Ley 2/2002, de Urbanismo de Cataluña, un sistema excepcional en cuanto que subsidiario al de reparcelación y al de ocupación directa, lo que conlleva que la opción administrativa por el sistema de expropiación exija una motivación reforzada que, según el criterio de la Sala de instancia, no existe en el caso de autos.

La representación de la Generalitat podrá discrepar de la interpretación llevada a cabo y de la conclusión alcanzada en la sentencia; pero no cabe achacar a la sentencia falta de motivación, pues de su contenido se desprenden de forma clara los criterios jurídicos y razonamiento lógico en el que se basa la decisión, sin que, por otra parte, pueda pretenderse en casación que revisemos esa interpretación de la normativa autonómica llevada a acabo por la Sala de instancia.

QUINTO

Por razones de sistemática analizaremos ahora el motivo primero del recurso interpuesto por el Ayuntamiento del Mollet del Vallés, en el que se invoca la infracción de los artículos 319 y 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y el artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el régimen del suelo y valoraciones , y de la jurisprudencia relativa al carácter reglado del suelo urbano.

La representación del Ayuntamiento reprocha a la sentencia haberse limitado a señalar que la unidad de actuación no constituía un área consolidada por la edificación en al menos dos terceras partes de su superficie cuando lo que verdaderamente debía dilucidar era si dicha unidad formaba parte o no de un área consolidada por la urbanización. Según el Ayuntamiento, la prueba pericial practicada habría demostrado que la unidad se encuentra estrechamente vinculada con el entramado urbano, habiendo quedado rodeada por diferentes usos urbanos, en medio de la ciudad, entre los barrios de "Riera Seca", "Can Pantiquet" y "La Casilla", que según la Memoria de planeamiento constituyen un área consolidada por la edificación.

El motivo de casación así planteado debe ser desestimado.

En el fundamento jurídico tercero de nuestra sentencia de 13 de octubre de 2011 (casación 1621/2008 ) ya analizamos un motivo de casación planteado en términos análogos por el Ayuntamiento de Mollet del Vallés en relación con la Modificación puntual del Plan General de Ordenación de Mollet del Vallés en el ámbito a.4.33 "La Vinyota", aprobada por acuerdo de 9 de enero de 2004 [recuérdese que, como explica el fundamento segundo de la sentencia recurrida, la citada modificación del Plan General aprobada el año 2004 y referida al ámbito a.4.33 "La Vinyota" establecía la misma delimitación, parámetros y objetivos urbanísticos correspondientes al Polígono de Actuación aquí controvertido; y la impugnación de aquella modificación dio lugar a sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 12 de febrero de 2008 (recurso contencioso-administrativo nº 431/2004 ), cuya fundamentación, en lo que se refiere a la clasificación como suelo urbano por consolidación edificatoria, aparece literalmente reproducida en la sentencia recurrida].

Recordábamos en aquella ocasión que una jurisprudencia de sobra conocida, por lo reiterada, viene señalando que la fijación de los hechos del litigio corresponde al tribunal de instancia tras la valoración de las pruebas practicadas, que en el caso de las periciales ha de realizarse según las de la sana crítica ( artículo 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil ); y que la valoración del tribunal de instancia únicamente pude ser revisada en casación en supuestos excepcionales, como sucede cuando se justifique que ha incurrido en la vulneración de algún precepto regulador del valor tasado de determinados medios de prueba o cuando el análisis llevado a cabo resulta contrario a aquellas reglas, arbitrario o ilógico. Por tanto, no basta con aducir que el resultado probatorio obtenido por la Sala de instancia pudo ser otro que se considera más ajustado, o incluso que es erróneo, sino que resulta obligado demostrar que la valoración realizada es, insistimos, arbitraria, irrazonable o que conduce a resultados inverosímiles.

En la citada sentencia de 13 de octubre de 2011 partíamos de la premisa de que la determinación o el cálculo de la proporción de la ocupación edificatoria, a efectos de apreciar la consolidación necesaria para que puedan ser clasificados como suelo urbano terrenos que no dispongan de todos los servicios requeridos, ha de realizarse conforme a la ordenación que establezca el planeamiento urbanístico. Pues bien, la sentencia recurrida no ignora este requerimiento cuando señala que "...el concepto de consolidación debe hacer referencia a la totalidad del ámbito" (fundamento jurídico segundo).

Sucede que para que sea viable la clasificación de suelo urbano por consolidación se requiere que la edificación existente ocupe ya dos terceras partes del "espacio delimitado", y no, como erróneamente parece entender el Ayuntamiento recurrente, del área urbana en la que se encuentra el Polígono de Actuación Urbanística. Por ello, no cabe afirmar que la valoración de la prueba realizada por la Sala de instancia sea irracional o arbitraria, ni que contradice las reglas de la sana crítica, pues parte de una interpretación correcta del concepto de consolidación recogido en el artículo 8.a/ de la Ley 6/1998, de 14 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones .

En fin, como indicábamos en la citada sentencia de 13 de octubre de 2011 (casación 1621/2008 ), es cierto que la sentencia recurrida pudo haber ofrecido alguna explicación adicional para rechazar la justificación del cumplimiento del porcentaje que se contenía en la memoria de la Modificación; pero, aun sin ella, en modo alguno cabe afirmar que la valoración de la prueba que ha hecho la Sala de instancia sea irracional o arbitraria.

SEXTO

En el segundo motivo del recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Mollet del Vallés se alega la infracción de lo dispuesto en los artículos 33 y 34 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones .

En lo que se refiere al artículo 33 de la Ley 6/1998 , ante todo debe notarse que dicho precepto es citado por primera vez en el escrito de interposición del recurso de casación, lo que revela el carácter instrumental de dicha invocación, contraria al artículo 86.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , pues como señala la sentencia de 17 de julio de 2009 (casación 2722/2005 ), exponente de una jurisprudencia consolidada, « (...) no se puede fundar un recurso de casación en la infracción de Derecho autonómico, ni cabe eludir este obstáculo procesal encubriendo la denuncia de la indebida interpretación y aplicación de normas autonómicas bajo una cita meramente ficticia e instrumental del Derecho estatal (...) ».

Lo anterior sería suficiente para rechazar la infracción que ahora se invoca. Sin embargo, creemos oportuno añadir alguna consideración que no vendrá sino a corroborar la conclusión de que no cabe considerar infringido el mencionado precepto.

El artículo 33 de la Ley 6/1998 dispone que «La aprobación de Planes de ordenación urbana y de delimitaciones de ámbitos de gestión a desarrollar por expropiación implicará la declaración de utilidad pública de las obras y la necesidad de ocupación de los terrenos y edificios correspondientes, a los fines de expropiación o imposición de servidumbres».

Siendo ese el tenor literal del precepto, la recurrente alega que dicha norma reconoce la posibilidad de actuar por el sistema de expropiación en ámbitos delimitados de gestión y no sólo para ejecutar sistemas generales, en contra de lo declarado por el Tribunal a quo en la sentencia recurrida. Pues bien, son enteramente trasladables al caso las consideraciones que expusimos en nuestra sentencia de 10 de febrero de 2009 (casación núm. 7437/2005 ), de cuyo fundamento jurídico sexto extraemos los siguientes párrafos:

(...) el artículo 33 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones no impone necesariamente el sistema de actuación por expropiación en los ámbitos de gestión integrada, cuya regulación queda reservada a la competencia legislativa de las Comunidades Autónomas en materia de urbanismo, según lo declaró abiertamente el Tribunal Constitucional en la última de sus citadas sentencias, al expresar que «la regulación de los sistemas de ejecución o actuación urbanística es competencia de las Comunidades Autónomas», de suerte que «será entonces en la legislación urbanística de cada Comunidad Autónoma donde se precise el régimen de los posibles sistemas de actuación», para más adelante añadir que «a cada Comunidad Autónoma corresponde regular las formas o sistemas de urbanización; sólo para el caso de que entre esos sistemas se cuente el de expropiación forzosa regirá plenamente la garantía reversional del artículo 40.4 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones ».

No ha infringido, en consecuencia, el Tribunal de instancia el citado artículo 33 de la Ley 6/1998, de 13 de abril , porque este precepto no impone como sistema de actuación el de expropiación sino que se limita a disponer que cuando la ordenación urbanística y sus ámbitos de gestión se desarrollen por expropiación, la aprobación de los planes de ordenación y de las delimitaciones de ámbitos de gestión implicará la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los terrenos y edificios correspondientes a los fines de expropiación o imposición de servidumbres

.

SÉPTIMO

En el mismo motivo segundo del escrito del Ayuntamiento de Mollet del Vallés se alega también, como hemos visto, la infracción del artículo 34 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , pues la legislación urbanística autonómica, a la que dicho precepto se remite, contempla expresamente que la expropiación puede ser empleada por la Administración como sistema de actuación para la ejecución del planeamiento en el marco de un polígono de actuación ( artículo 104.1.a/ de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña ).

El artículo 34 de la Ley 6/1998, del Suelo y Valoraciones , se refiere de manera genérica a las funciones de la expropiación señalando que «La expropiación por razón de urbanismo podrá aplicarse de acuerdo con las finalidades previstas en la legislación urbanística y, asimismo, por incumplimiento de la función social de la propiedad, con los requisitos previstos en la Ley de Expropiación Forzosa».

Dicho artículo, que es citado expresamente por la sentencia impugnada (fundamento jurídico segundo), no es determinante del fallo y su invocación no puede servir de cauce para dirimir las cuestiones relativas a la elección del sistema de ejecución por expropiación, cuya determinación es en su mayor parte competencia de las Comunidades Autónomas (vid. SsTC 37/87 , 61/1997 y 164/2001 ).

Como señalamos en el fundamento jurídico quinto de nuestra sentencia de 13 de octubre de 2011 (casación 1621/2008 ) « (...) El citado artículo 34 de la Ley 6/1998 no regula la facultad de la Administración urbanística de delimitar los ámbitos de gestión y su ejecución sistemática a través de la expropiación, limitando su alcance a establecer la posibilidad de aplicar la expropiación a las finalidades que contemple la legislación urbanística (autonómica), y, además, habilitar la potestad expropiatoria por incumplimiento de la función social de la propiedad ».

En definitiva, las razones expuestas en este fundamento y en el anterior, llevan a concluir que no cabe apreciar la infracción de los artículos 33 y 34 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el régimen del suelo y valoraciones ; y, desde luego, la invocación de tales preceptos no puede servir de cauce para que revisemos aquí la interpretación que hace la Sala de instancia de la normativa autonómica de la que deriva la subsidiariedad del sistema de expropiación en el ordenamiento urbanístico de Cataluña.

OCTAVO

Queda por analizar el motivo tercero de ambos recursos de casación, donde tanto el Ayuntamiento de Mollet del Vallés como la Generalitat de Cataluña alegan la infracción del artículo 319 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y de la jurisprudencia relativa a la valoración de la prueba de acuerdo con las reglas de la sana crítica, señalando las administraciones recurrentes que, frente a lo que se dice en la sentencia de instancia, el Plan de Ordenación aquí controvertido sí motiva y justifica suficientemente el establecimiento del sistema de actuación por expropiación.

La sentencia recurrida parte de la consideración de que en la legislación urbanística catalana el sistema de expropiación es excepcional y subsidiario, por lo que no se trata de un sistema de tan libre elección para la administración actuante como se pretende sino que exige una motivación reforzada, un plus de justificación, de manera que es la Administración actuante la que debe justificar la necesidad del sistema de expropiación frente al sistema ordinario de reparcelación (fundamento tercero de la sentencia). Partiendo de tal consideración, la Sala de instancia concluye que la misma falta de justificación del sistema de expropiación que llevó a anular en este punto la Modificación del anterior Plan General en su sentencia de 12 de febrero de 2008 de 12 de febrero de 2008 (recurso contencioso-administrativo 431/2004), conduce ahora a anular también el Plan de Ordenación Urbanística Municipal aprobado por acuerdo de 18 de mayo de 2005, por reproducirse en éste el mismo defecto, al no haber incorporado ninguna motivación sustancial complementaria.

Como vemos, la Sala de instancia sustenta su conclusión en lo razonado en una sentencia anterior referida a un instrumento de planeamiento distinto, hasta el punto de que reproduce literalmente buena parte de la fundamentación de aquel pronunciamiento. Pero al proceder de ese modo, limitándose a reiterar las razones dadas en aquella sentencia anterior, la Sala de instancia deja sin examinar los elementos de motivación y justificación incorporados al concreto instrumento de planeamiento al que se refiere el litigio.

Así, en la Memoria del Plan de Ordenación aprobado 18 de mayo de 2005 se describe claramente el PAU "La Vinyota" como un nuevo sector urbano fundamentalmente cívico, que busca la continuidad de las estructuras locales y aporta principalmente equipamientos, techo residencial y terciario ligado a la vivienda (apartado 7.3). Y la ficha urbanística del PAU especifica que se trata de un sector de iniciativa municipal en el que se prevén emplazamientos básicos, equipamientos municipales, culturales, docentes, asistenciales, espacios libres públicos y viales, con un número máximo de 349 viviendas que se destinarán "en su totalidad" a la construcción de viviendas de protección pública (ficha urbanística del PAU).

La sentencia recurrida ni siquiera alude a esas razones expuestas en el Plan de Ordenación impugnado -memoria y ficha urbanística del polígono-, siendo así que en ellas se alberga una justificación clara y suficiente del sistema de actuación elegido por la Administración, por lo que la valoración efectuada por la Sala de instancia, al no haber tenido en cuenta esos datos disponibles, resulta ilógica y contraria a las reglas de la sana crítica; lo que comporta la vulneración del artículo 319 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , debiendo por ello ser acogidos los dos motivos de casación que en este apartado hemos examinado.

NOVENO

Establecido así que la sentencia recurrida debe ser casada, procedería entonces que entrásemos a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate ( artículo 95.2.d/ de la Ley de esta Jurisdicción ).

Sucede, sin embargo, que las cuestiones suscitadas y argumentos de impugnación aducidos en el proceso de instancia y que la sentencia deja sin examinar, al acordar la anulación del Plan de Ordenación por falta de justificación del sistema de expropiación, como son aquellos apartados de la demanda en que se cuestiona la delimitación del PAU-1 La Vinyota y la viabilidad económica de la actuación urbanística prevista en dicho polígono, requieren la interpretación y aplicación de disposiciones de derecho autonómico, como son los preceptos de la Ley 2/2002, de Urbanismo y del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo en Cataluña, que aparecen invocados en los fundamentos jurídicos cuarto y quinto de la demanda.

Y, siendo ello así, no procede que entremos a dilucidar ese debate, de conformidad con la doctrina establecida en sentencia del Pleno de esta Sala de 30 de noviembre de 2007 (casación 7638/02 ), siendo lo procedente que ordenemos retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia para que por la Sala de instancia se resuelva lo que proceda, en el bien entendido de que no podrá anular ya el instrumento de planeamiento impugnado por falta de justificación en la elección del sistema de actuación por expropiación para el Polígono de Actuación "La Vinyota", al haber quedado ya resuelta esta cuestión.

DÉCIMO

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , no procede imponer las costas del recurso de casación a ninguno de los litigantes.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .

FALLAMOS

  1. Ha lugar a los recursos de casación tramitados bajo el nº 4343/2009, interpuestos por el AYUNTAMIENTO DE MOLLET DEL VALLÉS y la GENERALITAT DE CATALUÑA, contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 14 de mayo de 2009 (recurso contencioso-administrativo 412/2006 ), quedando ahora anulada y sin efecto la referida sentencia.

  2. Se ordena devolver las actuaciones a la Sala de instancia para que, con retroacción de las mismas al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia, dicte nueva sentencia resolviendo según proceda, sin que pueda ya declarar la nulidad el instrumento de planeamiento impugnado por falta de justificación en la elección del sistema de actuación por expropiación para el Polígono de Actuación "La Vinyota", al haber quedado ya resuelta esta cuestión.

  3. No hacemos imposición de costas del recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia hallándose la Sala celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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