STS, 13 de Febrero de 2012

La Federación Estatal de Enseñanza de Comisiones Obreras interpuso ante esta Sala, con fecha 27 de mayo de 2010, el recurso contencioso-administrativo número 239/2010 contra el Real Decreto número Real Decreto 369/2010, de 26 de marzo, por el que se modifica el Reglamento de las Escuelas Particulares de Conductores, aprobado por Real Decreto 2822/1998, y el Real Decreto 2100/1976, de 10 de agosto, sobre fabricación, importación, venta y utilización de piezas, elementos o conjuntos para reparación de automóviles, para adaptar su contenido a la Ley 17/2009, de 22 de diciembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio y a la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades y servicios y su ejercicio.

Segundo.- En su escrito de demanda, de 1 de septiembre de 2010, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó que se dictase sentencia "por la que previa estimación del recurso declare contrario a derecho la decisión del Ministerio de la Presidencia y del Ministerio del Interior de no haber dado audiencia en la tramitación del meritado reglamento a las Organizaciones Sindicales que ostentan la condición legal de más representativas y, en concreto, a mi representada. Que asimismo se anulen y revoquen por contrarios a Derecho los contenidos de los nuevos artículos 28 , 29 y 30 , en los aspectos referidos a la exigencia de nuevas autorizaciones administrativas cada vez que el profesor inicia una nueva relación laboral, al plazo de notificación de la Resolución de la Jefatura Provincial de Tráfico que obliga a estos trabajadores a permanecer inactivos y al alcance de las autorizaciones de ejercicio". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

Tercero.- El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 15 de octubre de 2010, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "por la que se declare la desestimación del recurso y se impongan las costas a la entidad recurrente por su manifiesta temeridad".

Cuarto.- Practicada la prueba declarada pertinente por auto de 2 de noviembre de 2010 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, por providencia de 2 de noviembre de 2011 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 7 de febrero de 2012, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala

La Federación Estatal de Enseñanza de Comisiones Obreras impugna ante esta Sala el Real Decreto número 369/2010, de 26 de marzo, por el que se modifican, entre otros, el Reglamento de las Escuelas Particulares de Conductores, aprobado por Real Decreto 2822/1998, para adaptar su contenido a la Ley 17/2009, de 22 de diciembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio y a la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades y servicios y su ejercicio.

Como motivos de impugnación la Federación sindical alega: a) que en el procedimiento de elaboración del nuevo reglamento no han sido oídas las organizaciones sindicales más representativas, lo que infringe el " artículo 24 y concordantes" de la Ley 50/1997 ; b) que "el régimen de autorización previa y reiterada al que se somete al personal docente en cada supuestos de inicio de una relación laboral" vulnera los artículos 14 y 35.1 de la Constitución así como los artículos 4 y 17 del Estatuto de los Trabajadores .

Segundo. - Esta Sala ha resuelto en sentencia de 24 de mayo de 2011 el recurso número 233/2010 , interpuesto contra el mismo Real Decreto 369/2010 por la Confederación Nacional de Autoescuelas Españolas, entidad que pretendía la declaración de nulidad de los artículos 21.6, segundo inciso, 23.4 y 28 del Reglamento (modificado) de las Escuelas Particulares de Conductores. Dado que en la presente demanda la Federación sindical recurrente interesa la declaración de nulidad de los "nuevos" artículos 28, 29 y 30 de aquel Reglamento, parte de las consideraciones vertidas en nuestra sentencia de 24 de mayo de 2011 resultarán asimismo aplicables a ésta.

Previamente, sin embargo, hemos de analizar la crítica inicial, basada en que el Real Decreto 369/2010 ha sido elaborado sin la previa audiencia de las organizaciones sindicales más representativas. A juicio de la demandante, la falta de audiencia de estas organizaciones infringe el " artículo 24 y concordantes" de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno . Cita en apoyo de su tesis la sentencia de esta Sala de 24 de febrero de 2010 , relativa a la impugnación del Real Decreto 862/2008.

La censura debe ser rechazada, por una doble razón. En primer lugar, tal como viene formulada en el suplico de la demanda, la pretensión correlativa no es que anulemos el Reglamento por defectos de su procedimiento de elaboración sino tan sólo que declaremos contraria a derecho "la decisión del Ministerio de la Presidencia y del Ministerio del Interior de no haber dado audiencia en la tramitación del meritado reglamento a las Organizaciones Sindicales que ostentan la condición legal de más representativas". Ocurre, sin embargo, que, por un lado, la Sala competente para enjuiciar las decisiones de los Ministros es la de la Audiencia Nacional ( artículo 11 de la Ley Jurisdiccional ) y, por otro, que sin una específica petición de nulidad del Real Decreto, por motivos formales, la solicitud expuesta en los términos transcritos resulta inoperante.

En segundo lugar, y sobre todo, el caso de autos difiere del analizado por esta Sala en la sentencia de 24 de febrero de 2010 , relativa a la impugnación del Real Decreto 862/2008. A diferencia de aquel supuesto, no advertimos en éste que se pongan en juego los intereses de los trabajadores de modo que en su procedimiento de elaboración hubiera de darse audiencia a los sindicatos que defienden aquéllos. El Real Decreto se ciñe, en lo que ahora nos importa, a regular las autorizaciones administrativas pertinentes y las condiciones requeridas al efecto, sin incidir en el marco laboral o de seguridad social de los trabajadores al servicio de las autoescuelas.

Tercero.- En cuanto al fondo del recurso, la crítica que la Federación sindical dirige a la nueva regulación de las escuelas particulares de conductores se centra en el régimen aplicable a los profesores que en ellas imparten sus enseñanzas. A juicio de la demandante, "[...] la exigencia de nuevas autorizaciones administrativas cada vez que el profesor inicia una nueva relación laboral", vinculada al "plazo de notificación de la Resolución de la Jefatura Provincial de Tráfico", puede implicar un retraso de un mes en el inicio de su actividad", lo que significa, en su opinión, tanto como obligar a estos trabajadores a permanecer inactivos. Critica asimismo el alcance de las autorizaciones de ejercicio.

Según la recurrente, "el sistema reglamentario impugnado exige la renovación de la autorización para desarrollar su actividad laboral, cada vez que el profesor inicia la prestación de servicios en una nueva escuela, es decir, cada vez que se inicia una nueva relación laboral, y ello con independencia del lapso temporal que haya habido (pueden ser tan sólo días o semanas) entre una relación y otra."

Añade que "el criterio utilizado por el Reglamento impugnado -cambio de escuela- no constituye un elemento objetivo, equilibrado y razonable que justifique la exigencia de renovación de la autorización. En primer término, porque no se establece un periodo o plazo mínimo entre renovaciones de la autorización para poder ejercer la actividad laboral, pudiendo darse así situaciones irrazonables y absurdas, como que el profesor que extinga su relación laboral en el primer mes deba necesariamente tramitar una nueva autorización a los pocos días de la anterior autorización para poder inicial una nueva relación laboral. En segundo término, la tramitación de la renovación de su autorización cada vez que inicie una nueva relación laboral, y ello con independencia del tiempo transcurrido, no sólo es una exigencia exorbitante y absurda, contraria por tanto a toda regla jurídica, sino que supone además un perjuicio y gravamen innecesario para el propio trabajador, que debiendo realizar la misma actividad laboral se ve obligado a realizar sucesivas tramitaciones en función de los nuevos contratos laborales que suscriba."

Cuarto.- Debemos señalar, ante todo, que la Federación recurrente no ha impugnado el sistema autorizatorio sobre cuya base descansa el nuevo Reglamento. En concreto, no discute la legalidad de su artículo 20, a tenor del cual la necesidad de obtener autorización administrativa previa se extiende tanto a las escuelas que vayan a impartir la formación para los futuros conductores ("autorización de apertura" con validez en todo el territorio español, que habilitará a su titular para abrir secciones o sucursales) como al personal directivo o docente ("autorización de ejercicio"). El régimen jurídico de uno y otro género de autorizaciones -de apertura de la autoescuela y de ejercicio de su personal- se concreta en las secciones 2 y 3 del capítulo III del Reglamento, respectivamente.

La persistencia del régimen autorizatorio deriva del artículo 22 de la Ley 25/2009 , antes citada. Mediante él se procedió a modificar el artículo 5 del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial , aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, atribuyendo al Ministerio del Interior la competencia para expedir, entre otras, las "autorizaciones que permitan acceder a la actuación profesional en materia de enseñanza de la conducción [...] con los requisitos y condiciones que reglamentariamente se determinen".

Tampoco pone la demandante en cuestión ni censura el artículo 24 del Reglamento, como bien subraya el Abogado del Estado. A tenor de él, debe solicitarse la "modificación de la autorización de apertura" cuando, entre otras causas, se vaya a producir el "alta o baja del personal directivo o docente o cualquier modificación que afecte a las autorizaciones de ejercicio de dicho personal".

Es más, en su demanda la Federación sindical reconoce de modo expreso que el régimen de "autorización administrativa previa para el ejercicio de la actividad docente en el ámbito de las autoescuelas puede encontrarse justificado por los intereses públicos que concurren en el resultado de la actividad profesional de estos trabajadores, lo que redunda de forma directa en la formación y cualificación profesional de los conductores de vehículos y [...] por consiguiente, también en la seguridad vial y en el correcto funcionamiento del tráfico rodado". Admite asimismo que no puede "tacharse de arbitrario o desproporcionado a todo procedimiento administrativo que, tras la autorización inicial para el ejercicio de tal actividad, se encuentre orientado a vigilar el mantenimiento del conjunto de licencias, titulaciones, aptitudes, conocimientos y demás requisitos que habilitan el ejercicio de la actividad docente en Autoescuelas". Discrepa, sin embargo, por las razones antes expuestas, de la exigencia de "renovación de la autorización en cada ocasión en que el profesor inicie su prestación de servicios en una nueva escuela".

Quinto.- Pese a que la Federación sindical interesa la declaración de nulidad de los artículos 28, 29 y 30 del Reglamento impugnado, lo cierto es que en el desarrollo de su demanda ninguna alegación singular hace sobre los dos últimos preceptos. A falta de una argumentación específica que la respalde, la pretensión impugnatoria de los artículos 29 y 30 debe ser necesariamente rechazada.

El "nuevo" artículo 29 se corresponde con el artículo 32 de la anterior versión sin que, por lo tanto, haya sido afectado en su contenido por el Real Decreto 239/2010 que en este punto no ha modificado la regulación precedente. Se limita a disponer que la Jefatura Provincial de Tráfico ha de examinar la solicitud y documentación aportada y otorgar o denegar motivadamente la autorización de ejercicio solicitada, en la que figurarán los datos de identidad y domicilio del interesado, las clases de permiso de conducción para las que está autorizado a impartir enseñanza y su firma, así como los de la escuela o sección en la que ejerza sus funciones. No advertimos en ello ninguna ilegalidad.

En cuanto al "nuevo" artículo 30, que corresponde al anterior artículo 33, se limita a expresar, en lo que concierne a la autorización de ejercicio de los profesores, que ésta les habilita para impartir tanto las clases teóricas necesarias para la obtención de cualquier permiso o licencia de conducción como exclusivamente las clases prácticas para la obtención del permiso de la clase o clases de que el profesor sea titular con más de un año de antigüedad. Tampoco en este extremo hay diferencias relevantes respecto de la normativa precedente ni se ve por qué el precepto incurriría en ilegalidad.

Sexto.- En el artículo 28 del Reglamento, según la redacción dada por el Decreto 369/2010 , se regula la documentación que debe acompañar a las solicitudes de autorización de ejercicio del personal directivo y docente de las escuelas de conductores. La exigencia se plasma también, a nuestro juicio, en términos que no merecen reproche -desde la perspectiva de la legalidad- si se parte, como admite la Federación recurrente, de la validez del sistema autorizatorio para el ejercicio de este género de actividades. No discutida, repetimos, en el recurso la necesidad de "autorización administrativa de ejercicio", el artículo 28 del Reglamento se limita a requerir, a tal fin, la aportación de los documentos usuales justificativos de la capacidad o habilitación profesional de los docentes (o directivos) que van a impartir las enseñanzas teóricas y prácticas a los futuros conductores de vehículos.

En efecto, además del documento nacional de identidad, las fotografías y la declaración de no estar cumpliendo condena o sanción de privación o suspensión del permiso de conducción o haber perdido el crédito total de sus puntos y de no estar incurso en ninguna de las prohibiciones para el ejercicio de las actividades docentes, el artículo 28.1 del Reglamento exige que se aporte el certificado de aptitud de Director de Escuelas Particulares de Conductores o de Profesor de Formación Vial o de Profesor de Escuelas Particulares de Conductores.

A juicio de esta Sala es lógico que, en el marco de un sistema de autorizaciones, la Administración deba tomar conocimiento de los sucesivos cambios en las condiciones que determinaron el otorgamiento de aquéllas. Es decir, si la autorización para ejercer la actividad docente se concede en un determinado momento sobre la base de que el interesado reúne los requisitos exigibles, no es incoherente con aquel sistema que ante un eventual cambio de circunstancias deba procederse a una nueva verificación administrativa, precisamente para acreditar que el profesor (o directivo) sigue reuniendo la debida capacidad y habilitación profesionales.

Dado que todo cambio en la composición del personal de la autoescuela determina, conforme ya hemos señalado, la necesidad de solicitar una modificación de la autorización de apertura de la autoescuela, es lógico que con dicha solicitud hayan de acreditarse las condiciones de aptitud de los nuevos profesores. Lo que supone tanto como acreditar que éstos poseen la autorización administrativa, actualizada, que les permite el ejercicio de su actividad docente. No consideramos que esta exigencia sea desproporcionada ni arbitraria, ni que afecte negativamente a "los derechos del trabajador, a la movilidad laboral, a las expectativas de promoción personal docente de autoescuelas y al propio derecho al trabajo de ese colectivo", como alega la Federación demandante. Se trata, insistimos, de una consecuencia congruente con la técnica autorizatoria adoptada por el Reglamento, técnica que la recurrente en ningún momento cuestiona.

Es cierto que podía haberse optado por otras técnicas diferentes para conseguir la misma finalidad. Sugiere la recurrente , en concreto, que hubiese sido suficiente con una "declaración responsable y comunicación previa" o que bastaría con reconocer un período de validez determinado a las autorizaciones de ejercicio ya concedidas. Y sin duda estas soluciones contribuirían a simplificar el procedimiento y a hacerlo menos oneroso o incómodo para el administrado. Pero ello no implica que la opción elegida por el titular de la potestad reglamentaria, con la cobertura normativa antes reflejada, sea ilegal o vulnere una norma de rango superior.

Lleva razón en este sentido el Abogado del Estado cuando replica que faltan en la demanda argumentos de peso para defender que el artículo 28, así como el resto de los preceptos del Reglamento impugnado, en su nueva redacción, vulnere los artículos 14 y 35 de la Constitución o los artículos 4 y 17 del Estatuto de los Trabajadores . La exigencia objeto de litigio se aplica por igual a todos los profesores de este específico ámbito, caracterizado por la necesidad de una no discutida "autorización administrativa de ejercicio" para actuar como tales en las autoescuelas, lo que excluye la discriminación. Y precisamente aquella preceptiva autorización administrativa para el ejercicio de la actividad docente en las autoescuelas condiciona, con el respaldo legal adecuado y en la misma medida en que necesariamente ha de imponer determinados requisitos al efecto, el derecho al trabajo de los profesores que han de acreditar su aptitud y habilitación actualizadas.

Por lo demás, lo que parece suscitar mayor preocupación en la Federación recurrente (que los profesores se vean "obligados a permanecer inactivos durante todos los periodos de tramitación de las sucesivas renovaciones") no es un efecto que necesariamente derive del Reglamento impugnado. Nada impide que el cambio de circunstancias, esto es, la incorporación del personal docente a una nueva escuela, se comunique con antelación suficiente (el plazo de que dispone la Jefatura Provincial de Tráfico para resolver sobre las autorizaciones de ejercicio es un mes) como para que no se produzca aquella inactividad.

Séptimo.- Procede, en suma, la desestimación del recurso, sin condena en costas al no existir temeridad o mala fe en las pretensiones de las partes.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español