STS, 6 de Febrero de 2012

La Asociación Empresarial Sevillana de Constructores y Promotores de Obras (Gaesco) interpuso ante esta Sala, con fecha 15 de febrero de 2011, el recurso contencioso-administrativo número 175/2011 contra el Real Decreto número 1713/2010, de 17 de diciembre, por el que se modifica el Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, por el que se regula el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012.

Segundo.- En su escrito de demanda, de 15 de abril de 2011, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó que se dictase sentencia "por la que, en base a las justificaciones expuestas se declare la nulidad de la modificación realizada por el RD 1713/2010 en los artículos 14.2 ; 15 ; 27.3 ; 28.3 ; 44 y 66.2 del Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012, así como la nulidad de la Disposición Transitoria Primera del Real Decreto 1713/2010 ".

Tercero.- El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 7 de junio de 2011, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "por la que se desestime el recurso, por conforme a Derecho la disposición recurrida".

Cuarto.- Por decreto del Secretario de la Sala de 13 de julio de 2011 se tuvo por caducados en el trámite de contestación a la Junta de Galicia y al Gobierno de Cantabria.

Quinto.- No habiéndose solicitado el recibimiento a prueba ni la formulación de conclusiones, por providencia de 17 de octubre de 2011 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 31 de enero de 2012, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala

La Asociación Empresarial Sevillana de Constructores y Promotores de Obras solicita de esta Sala que declaremos la nulidad de determinados preceptos (su enumeración queda reflejada en el segundo de los antecedentes de hecho de esta sentencia) del Real Decreto número 1713/2010, de 17 de diciembre, por el que se modifica el Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre. Este último regulaba el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación para el período 2009-2012 y, a juicio de la recurrente, no podía ser modificado en el modo en que se hizo mediante el nuevo Real Decreto 1713/2010.

El Real Decreto impugnado entró en vigor el día 1 de enero del año 2011 (a salvo al apartado tres, en el que se modifica la letra c) del apartado 1 del artículo 12) y sus efectos se despliegan, en consecuencia, sobre las ayudas públicas correspondientes a los ejercicios 2011 y 2012.

Segundo.- La pretensión de nulidad parte como premisa de que, dada la eficacia temporal del Plan 2009-2012 según su versión inicial (Real Decreto 2066/2008), sólo serían admisibles las modificaciones que en él mismo estaban previstas, esto es, las correspondientes al uso de las habilitaciones que el propio Real Decreto 2066/2008 otorgaba al Consejo de Ministros para alterar ciertas medidas. A juicio de la asociación recurrente la fijación en el primitivo plan de una determinada "vigencia o duración" constituye un "hecho diferenciador" que permite "cuestionar la legitimación para proceder a la supresión o modificación de su contenido constante la vigencia del mismo, en algunos casos, o la capacidad de realizar modificaciones que no atiendan al sentido concreto previamente identificado en el propio Plan".

De no ser así, afirma, si se considerase "legitimado al Ejecutivo para alterar el contenido del Plan en cualquier momento, llegaríamos a la conclusión de que carece de sentido o interés la determinación temporal del Plan, quebrándose de este modo el principio de seguridad jurídica y legítima confianza". En este mismo sentido sostiene que "[...] de estimarse legitimado el Ejecutivo para su modificación, incluso caprichosa, resultarían inocuas las distintas habilitaciones que el propio Plan contiene para hacer modificaciones puntuales de su contenido".

Tercero.- La Sala no comparte la premisa en que se funda el desarrollo ulterior de la demanda. El hecho de que en un determinado momento (diciembre de 2008) y bajo ciertas condiciones económicas se apruebe un plan para la promoción de la vivienda y su rehabilitación, con una duración cuatrienal, no impide al Gobierno que ulteriormente (diciembre de 2010) y ante circunstancias económicas sobrevenidas altere, modifique o derogue aquel plan, cualquiera que fuera el contenido de sus previsiones, mediante otro instrumento normativo del mismo rango (Real Decreto) para los años 2011 y 2012. Un Real Decreto no goza de mayor jerarquía que otro, de modo que lo aprobado por Real Decreto por Real Decreto puede ser modificado.

Afirma la recurrente que el Real Decreto 2006/2008 incorporaba una "regulación estructural que el Plan blinda respecto su modificación, en algunos casos, o el sentido de su excepcional modificación, en otros casos, debiéndose entender por ello que la quiebra de su contenido ha de conllevar, necesariamente, la quiebra o derogación del Plan." No consideramos, por el contrario, que exista dicho "blindaje" ni que la capacidad de configuración normativa del Ejecutivo se limite o quede reducida a elegir entre la pervivencia del plan anterior (o las meras modificaciones singulares que en él se hubieran previsto) y su derogación. Nada obsta, repetimos, a que el Gobierno, ante circunstancias nuevas, modifique las determinaciones del plan vigente y ello tanto admite hacer uso de las previsiones en él incorporadas como, al margen de éstas, aprobar nuevas medidas o modificar y suprimir las hasta entonces existentes.

Los únicos límites sustantivos oponibles al contenido del nuevo Real Decreto son los derivados de la aplicación de normas de rango superior. De ellas sólo se citan en la demanda las que consagran el principio de seguridad jurídica, la prohibición de retroactividad y el derecho a la igualdad, sobre las que ulteriormente nos pronunciaremos. Descartada como será la vulneración de éstas, repetimos, el mero hecho de que las medidas incorporadas por el Real Decreto 1713/2010 alteren el contenido del Real Decreto 2006/2008 en nada obsta a la validez de aquél.

Ha de tenerse en cuenta, a estos efectos, que las modificaciones aprobadas traen causa de un notorio empeoramiento, sobrevenido después del año 2008, en la situación económica y financiera española y en el mercado de la vivienda o inmobiliario en particular, al que se refiere el preámbulo del Real Decreto 1713/2010: "La irrupción en España de las consecuencias de la severa crisis financiera mundial, ha dado lugar a un nuevo escenario en el que, por una parte, se ha hecho más difícil la provisión de la financiación hipotecaria necesaria para el subsector de la vivienda, circunstancia que afecta asimismo al Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012 (en adelante, PEVyR). Por otra parte, se ha hecho imprescindible afrontar un gran esfuerzo de contención y reajuste presupuestario por las Administraciones Públicas, que repercute en todos los ámbitos de la política económica, incluyendo la relativa a la vivienda, en el cual se enmarca el mencionado PEVyR". El preámbulo del Real Decreto justifica la supresión de otras de las subvenciones estatales "[...] habida cuenta de que la situación actual, con excedentes de suelo edificable y reducciones de sus precios medios, permite dejar de considerar como prioritaria esta modalidad de actuación protegida".

En análogos términos se expresaba la memoria del análisis de impacto normativo: al exponer la "oportunidad" de la nueva norma, la inscribía en el "esfuerzo del Estado para reducir el déficit presupuestario [...] adecuándolo al máximo permitido para los países miembros de la Unión Monetaria en el marco de la Unión Europea". La "necesidad de recortar gastos estatales en materia de vivienda" determinaba, pues, que el Gobierno tuviera que "establecer prioridades", lo que suponía entre otras medidas la reducción de las cuantías de determinadas subvenciones y la supresión de la ayuda estatal directa a la vivienda.

No nos corresponde pronunciarnos sobre la oportunidad de las modificaciones aprobadas ni sobre su mayor o menor impacto económico, favorable o desfavorable para un sector u otro, ni sobre el acierto desde la perspectiva de la política económica en su conjunto, sino exclusivamente enjuiciar si el Real Decreto impugnado vulnera o no disposiciones de rango superior. En el desarrollo argumental de la demanda se vierten no pocas afirmaciones sobre aquellos aspectos (criticando, por ejemplo, la supresión de ayudas públicas a la construcción de viviendas cuyo mantenimiento supondría, según la recurrente, que por vía de retorno impositivo directo se ingresara una cuantía mayor que la suprimida) en las que no vamos a entrar.

Cuarto.- Sentado este presupuesto, las censuras que se hacen en el segundo apartado de la demanda (bajo la rúbrica "sobre las modificaciones admitidas por el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012") se apoyan en el argumento que acabamos de rechazar. Insiste la recurrente en que "el articulado del PEVYR señala de manera inequívoca los preceptos que son susceptibles de ser modificados durante su vigencia" para concluir que el Real Decreto 1713/2010 no podía introducir respecto de ellos otras alteraciones que las contempladas en el Real Decreto 2066/2008.

En concreto, considera la asociación demandante:

1. Que los nuevos límites a la "subsidiación" pública de los préstamos convenidos entre las entidades de crédito y los prestatarios (artículo 14.4 del Plan) deben rechazarse en cuanto diverjan de los derivados de aplicar el antiguo precepto.

2. Que no resulta admisible la supresión de la "ayuda estatal directa a la entrada" que el artículo 44 del "antiguo" Plan regulaba para los adquirentes de viviendas protegidas de régimen especial o general, y de viviendas usadas, en su primer acceso en propiedad, ayuda pública que el "nuevo" Plan suprime. A juicio de la demandante, dado que en el Real Decreto 2066/2008 sólo se contemplaba con carácter "excepcional" la modificación de la cuantía de aquellas ayudas, no es válido el apartado 22 del artículo único del Real Decreto 1713/2010 que simplemente las suprime.

   Las consideraciones antes expuestas abocan a la desestimación de esta parte de la demanda. Debemos añadir que la justificación de las medidas objeto de análisis, aun cuando pueda ser criticable desde otras perspectivas, es la general que inspira todo el Real Decreto, esto es el "esfuerzo de contención y reajuste presupuestario por las Administraciones Públicas" ante el escenario de crisis económica: simplemente se restringen los fondos públicos, escasos, puestos a disposición de los adquirentes de viviendas. Por lo demás, la supresión de la "ayuda estatal directa a la entrada", que es una opción política tan legítima como su implantación, viene en parte mitigada por la instauración de un "posible tercer período quinquenal de subsidiación a los préstamos convenidos para la adquisición de las viviendas".

   Quinto.- En el tercer apartado de la demanda, bajo la rúbrica "sobre las modificaciones no admitidas por el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012", se critica:

1. La reducción de la cuantía de determinadas subvenciones otorgables a los promotores de viviendas de protección oficial destinadas a arrendamiento, respecto de las que figuraban en los artículo 27 y 28 del Plan en su versión originaria. Afirma la recurrente que la nueva normativa introduce una reducción media del 40 por ciento respecto de la prevista en el Real Decreto 2066/2008 .

2. La supresión de las subvenciones al promotor reguladas por el artículo 66.2 del Real Decreto 2066/2008 (subvenciones por viviendas protegidas que se fueran a construir en las unidades de actuación, dentro del programa de ayudas para adquisición y urbanización del suelo con dicho fin), precepto que el apartado 23 del artículo único del Real Decreto 1713/2010 deja sin contenido.

   De nuevo la censura se centra en el contraste de ambos reales decretos. Afirma la asociación demandante que los preceptos del Plan estatal aprobado por el Real Decreto 2066/2008 que no preveían su modificación (entre los que se encuentran los artículos 27 , 28 y 66 ) "no pueden ser modificados constante la vigencia del PEVYR". Considera, en esta misma línea, que "el legislador" (sic) que aprobó el Plan en el año 2008 "ha establecido excepciones respecto de aquellos preceptos que sí son modificables, debiéndose reputar de manera inequívoca los restantes como no modificables".

   No son precisas más consideraciones, una vez expuestas las ya consignadas, para rechazar estos argumentos que no tienen debidamente en cuenta la capacidad innovadora de un nuevo Real Decreto sobre el precedente, en toda su extensión. Nos remitimos, pues, a lo dicho en el fundamento jurídico tercero de esta sentencia.

   Sexto.- En la parte final del mismo apartado tercero de la demanda denuncia la Asociación Empresarial Sevillana de Constructores y Promotores de Obras la "quiebra de la seguridad jurídica y de la confianza legítima" que implican las medidas restrictivas a las que hasta ahora se ha referido. Sus alegaciones a este respecto se limitan a meras declaraciones generales sobre ambos principios, acompañadas de las correspondientes y usuales citas jurisprudenciales o legales, más unas afirmaciones asimismo genéricas en los siguientes términos:

   "Consideramos que los poderes públicos, en este caso el Gobierno de la Nación, no pueden quebrar de manera arbitraria las legítimas expectativas creadas a los administrados, tanto a las empresas promotoras como a los demandantes de acceso a viviendas protegidas, la cual se desprende de signos externos, objetivos e inequívocos que contiene el PEVR, sin que sea dable predicar la subjetividad en el convencimiento. [...] Es precisamente esta confianza legítima respecto la estabilidad normativa en el contenido del PEVR la que ha sido objeto de vulneración con la modificación realizada, pues las ayudas y subvenciones modificadas, o suprimidas, constituían más que una injustificada expectativa, un derecho anunciado y regulado como estímulo para las inversiones y proyectos inmobiliarios de viviendas protegidas, así como para facilitar el acceso a la vivienda".

   Estas alegaciones no pueden ser acogidas. Ante un escenario de profunda crisis financiera, creciente déficit público y necesarios reajustes presupuestarios, situación bien conocida por todos los agentes económicos en los ejercicios 2009 y 2010, no resulta discutible la capacidad normativa -ajustada al rango debido de cada disposición- de que gozan los poderes públicos para reducir o suprimir, a partir de un momento dado (en este caso diciembre de 2010) y respecto del período bienal siguiente, las ayudas públicas, con cargo a los presupuestos, otorgables a los diversos sectores productivos o a las empresas y sujetos individuales que hasta entonces se beneficiaban de ellas. No puede oponerse a dicha capacidad normativa la supuesta confianza de los beneficiarios en que se mantendrían sin variaciones, fuera cual fuera el escenario económico, y en los mismos términos previstos en el año 2008, las subvenciones correspondientes.

   Como acto seguido analizamos, la modificación no ha afectado retroactivamente a los derechos ya reconocidos ni a las ayudas concedidas durante el primer bienio del plan 2009-2012 sino tan sólo a las correspondientes a los ulteriores años 2011 y 2012, estableciéndose además una norma transitoria que bajo determinadas condiciones perpetúa, también para estos dos últimos años, el régimen precedente.

   Séptimo.- El cuarto apartado de la demanda se dedica a la supuesta "retroactividad de la modificación del Plan Estatal de Vivienda y Suelo 2009-2012". Su desarrollo argumental se centra en la Disposición transitoria primera del Real Decreto 1713/2010 , esto es, en el régimen jurídico aplicable a las ayudas correspondientes a "situaciones anteriores a la entrada en vigor de este real decreto".

   Bastaría esta primera referencia para rechazar el supuesto efecto retroactivo desfavorable del Real Decreto 1713/2010 pues su virtualidad se despliega plenamente en relación con la realidad jurídica posterior a él, sin incidir de modo negativo en los derechos reconocidos de modo previo con carácter firme. El Real Decreto 1713/2010 contiene, además, medidas o normas intertemporales respecto de las situaciones jurídicas aún no consolidadas, a cuyo efecto su Disposición transitoria primera (apartados 1 y 4 ) establece la pervivencia del régimen de determinadas ayudas precedentes para aquellos sujetos -promotores, adquirentes o adjudicatarios- que, en síntesis, aun no siendo beneficiarios de las ayudas el día 1 de enero del año 2011, hubieran sin embargo obtenido o se hubiesen subrogado en un "préstamo convenido" con una entidad de crédito cuya notificación a la Administración tuviera lugar antes de aquella fecha.

   La medida así configurada carece, repetimos, de efectos retroactivos, hacia el pasado, y se aplica tan sólo a los hechos jurídicos relevantes tras la entrada en vigor del Real Decreto. Dado el sentido y la finalidad de éste y las restricciones a la disposición de fondos públicos, en razón de las circunstancias económicas que requerían inevitablemente la reducción del déficit público, es razonable que se limiten las subvenciones aún no concedidas, otorgándolas tan sólo a los préstamos ya convenidos de los que la Administración tuviese constancia oficial hasta el día en que entró en vigor el nuevo Real Decreto, lo que evita de raíz cualquier tipo de fraude o corruptela, como bien argumenta el Abogado del Estado.

   La recurrente propugna que el régimen transitorio se extienda a las viviendas protegidas que gocen de calificación provisional pues, a su juicio, es precisamente dicho acto administrativo el que "fija o reconoce el derecho" a recibir las ayudas públicas. Ello, sin embargo, no es así. La calificación provisional -que suele hacerse sobre el proyecto presentado- abre la puerta a que los promotores de las viviendas puedan obtener préstamos cualificados y otras ayudas, pero unos y otras habrán de atenerse a las normas que los regulen: se trata de un paso previo imprescindible para obtener las subvenciones o incentivos anejos al régimen público de protección. Lo realmente decisivo es atender a las normas que en cada caso disciplinen cómo y bajo qué condiciones, temporales y de otro género, pueden disfrutarse las ayudas públicas correspondientes.

   No existe ninguna obligación impuesta por norma de rango legal -al menos, ninguna de esta naturaleza invoca la recurrente en esta parte de su demanda- que vincule necesariamente el régimen transitorio de las ayudas públicas en materia de vivienda protegida con la calificación provisional. Sin duda el momento de la calificación provisional podría haberse elegido como dato temporal clave para decidir qué incentivos o subvenciones se otorgarían, durante el bienio 2011-2012, a las viviendas protegidas cuyos adquirentes, adjudicatarios o promotores aún no las hubiesen recibido. De hecho, este es el criterio que adoptará el apartado cuarto de la Disposición transitoria del Real Decreto para una determinada hipótesis, a la que más tarde nos referiremos. Pero, repetimos, ninguna exigencia legal impone que sea precisamente aquel dato y no otro factor (como puede ser el de la suscripción del préstamo convenido y su notificación al Ministerio de Fomento) el relevante para regular el régimen transitorio que se aplicará a las ayudas públicas -aún no dispensadas- que la nueva norma se propone restringir o suprimir.

   Cualquiera de ambos factores era tan válido como el otro y su elección entraba dentro del ámbito de la libertad de configuración normativa del Gobierno para regular las condiciones bajo las cuales entrega fondos públicos a los particulares o a las empresas. La elección puede venir legítimamente motivada -y así se explica en el expediente- por el hecho de que los objetivos restrictivos del nuevo plan (la necesaria reducción del gasto público) se consiguen más adecuadamente y en mayor medida al utilizar el criterio finalmente adoptado.

   Octavo.- En la parte final de la demanda (apartado quinto y último) se critican las diferencias que el Real Decreto introduce en el apartado cuarto de la Disposición transitoria primera. En él se regulan los supuestos en los que, "sin perjuicio de la supresión de la AEDE [ayuda estatal directa a la entrada] a partir de la entrada en vigor de este real decreto [...] podrán obtener dicha ayuda estatal, con arreglo a la normativa anterior al mismo" determinados adquirentes de viviendas.

   En los tres primeros epígrafes del apartado cuarto (letras a, b y c) se prolonga la percepción de la "ayuda estatal directa a la entrada" a los adquirentes de viviendas protegidas que o bien se hubieran subrogado en los préstamos convenidos o bien los hubieran acordado, siempre que en uno y otro caso los correspondientes préstamos hubieran sido notificados al Ministerio de Fomento antes de la entrada en vigor del Real Decreto 1713/2010. Sigue, pues, el mismo criterio temporal que la Disposición transitoria utiliza para las subvenciones y subsidiación de intereses a favor de los promotores en el apartado primero, al que antes nos hemos referido.

   En la letra d) del apartado cuarto, por el contrario, se mantiene la "ayuda estatal a la entrada directa" a favor de los adjudicatarios de viviendas calificadas como protegidas "[...] correspondientes a promociones en régimen de cooperativa, así como los promotores individuales para uso propio" siempre que "la calificación provisional se hubiera obtenido con anterioridad a la entrada en vigor de este Real Decreto" y "el titular de la promoción obtenga préstamo convenido antes de la finalización de este Plan, sin exceder el cupo anual que corresponda de objetivos convenidos entre el Ministerio de Fomento y cada una de las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla".

   A juicio de la recurrente no existen razones "para diferenciar en el régimen transitorio el tratamiento a otorgar a unos adquirentes y/o promotores respecto a otros, pues el PEVR no los distingue en sus derechos y obligaciones, constituyendo un trato discriminatorio que atenta contra el principio de igualdad, toda vez que no existe justificación o razón alguna para dicha diferenciación en el contenido normativo del PEVR, ni tampoco en el Expediente Administrativo". Afirma, en efecto, que las normas generales en materia de viviendas protegidas "no diferencian entre unas y otras modalidades de promotores" y reitera que "[...] no existe justificación en derecho positivo, tanto por lo que atañe al contenido del PEVR como a las normativas específicas de edificación, política y regulación de las viviendas protegidas, para que se otorgue un tratamiento diferenciado entre las empresas promotoras y sus compradores respecto las cooperativas de viviendas y sus cooperativistas o adjudicatarios de viviendas, al igual que no lo existe para la fijación de criterios distintos para reconocer el nacimiento y/o ejercicio de derechos".

   No es cierto que en el expediente administrativo se haya omitido toda referencia o explicación sobre este trato diferenciado. Basta la lectura del "informe sobre las alegaciones realizadas en el trámite de audiencia", que figura a los folios 210 a 244 de aquél, para comprobar cómo el Ministerio de Fomento, al analizar las muy numerosas observaciones referentes a la Disposición transitoria, expresamente rechazó aplicar "el mismo criterio" a las cooperativas de viviendas y "al resto de promotores" porque "precisamente se desea que haya diferenciación entre modalidades de promotores, dadas las diferentes circunstancias de éstos". Y el Abogado del Estado, al contestar a la demanda, aduce igualmente otra serie de explicaciones al respecto, basadas en la mayor dificultad de las cooperativas para conseguir los "préstamos convenidos" en el mismo plazo que los promotores "ordinarios", a partir de la fecha de calificación provisional.

   Las cooperativas de viviendas tienen un régimen jurídico singular ( artículos 89 y siguientes de la Ley 27/1999, de 16 de julio , entre otras disposiciones) amparado en la Constitución Española cuyo artículo 129.2 ordena a los poderes públicos que fomenten "mediante una legislación adecuada las sociedades cooperativas". Este dato normativo, del máximo nivel, hace de suyo ineficaz la apelación al derecho a la igualdad de trato entre el resto de los promotores inmobiliarios y las cooperativas de viviendas si con aquella invocación se trata de impugnar las medidas legislativas o reglamentarias de fomento que se refieran a estas últimas.

   En efecto, las medidas de fomento que los poderes públicos establezcan respecto de las cooperativas (en este caso, de viviendas) no tienen por qué ser iguales a las fijadas para el resto de agentes económicos (en este caso, promotores inmobiliarios) sin que por ello se vulnere el artículo 14 de la Constitución . Precisamente porque otro de los preceptos de la misma Constitución permite un régimen diferenciado para las cooperativas, en cuanto fórmulas singulares de actuación colectiva de los ciudadanos que han de ser objeto de incentivos públicos, no se produce la infracción del artículo 14 por el hecho de que la disposición reglamentaria impugnada contemple una solución de derecho transitorio para las viviendas protegidas a cargo de aquéllas distinto del establecido para las viviendas promovidas por otros agentes económicos.

   Noveno.- Procede, en suma, la desestimación del recurso, sin condena en costas al no existir temeridad o mala fe en las pretensiones de las partes.

   Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español