STS, 27 de Diciembre de 2011
| Ponente | SEGUNDO MENENDEZ PEREZ |
| ECLI | ES:TS:2011:9051 |
| Número de Recurso | 411/2010 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 27 de Diciembre de 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Diciembre de dos mil once.
VISTO por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el recurso contencioso- administrativo interpuesto por D. Rafael , Presidente del INSTITUTO DE ESPAÑA, representado por la Procuradora de los Tribunales Dª Yolanda Ortiz Alfonso, contra el Real Decreto 1160/2010, de 17 de septiembre de 2010, por el que se regula el Instituto de España.
Se han personado en este recurso, como parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia, la REAL ACADEMIA DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y FINANCIERAS, representada por el Procurador de los Tribunales D. Pablo Sorribes Calle, y la REAL ACADEMIA DE DOCTORES DE ESPAÑA, representada por la Procuradora de los Tribunales Dª Rocío Sampere Meneses.
Con fecha 18 de septiembre de 2010 fue publicado en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto 1160/2010, de 17 de septiembre, por el que se regula el Instituto de España.
La representación procesal de D. Rafael , Presidente del INSTITUTO DE ESPAÑA ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra el Referido Real Decreto, formalizando demanda mediante escrito en el que termina suplicando a la Sala que "...anule su contenido por no ser conforme a derecho al no haberse ajustado al procedimiento legalmente establecido, restableciendo a su vez, la situación jurídica de mi mandante, permitiéndole finalizar el desempeño del cargo que le fue encomendado".
La representación procesal de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, formuló contestación a la demanda interpuesta y suplica en su escrito a la Sala "...dictar sentencia desestimando el recurso".
La representación procesal de la REAL ACADEMIA DE CIENCIA ECONÓMICAS Y FINANCIERAS, también formuló contestación a la demanda interpuesta y suplica en su escrito a la Sala "...dictar Sentencia, inadmitiéndolo, por falta de legitimación del demandante, o, subsidiariamente, desestimándolo, por falta de las infracciones alegadas sobre el fondo del asunto".
La representación procesal de la REAL ACADEMIA DE DOCTORES DE ESPAÑA, formuló contestación a la demanda interpuesta y suplica en su escrito a la Sala "...dictar sentencia por la que se desestime el presente recurso contencioso administrativo.
Cumplimentado el trámite de conclusiones por las partes en providencia de fecha13 de septiembre de 2011 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 13 de diciembre de 2011, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, Magistrado de la Sala.
El entonces Presidente del Instituto de España, alegando que la norma que impugna "opera una modificación sustancial de la naturaleza misma" de éste y "tiene por consecuencia directa la remoción o cese anticipado" en su cargo, interpuso este recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1160/2010, de 17 de septiembre, que regula aquel Instituto (en lo sucesivo, RD).
En su demanda esgrime como motivos de impugnación los dos siguientes:
Primero , que el Instituto (IE, en lo sucesivo) pasa de ser una Corporación de académicos (art. 1º de los Estatutos de 1947) a una Corporación de Academias (art. 1º del RD), lo que supone "una configuración nueva de su personalidad jurídica", convirtiéndole "en una persona jurídica distinta", ya que si la naturaleza de las Corporaciones de Derecho público parte de su base asociativa, será decisivo en su caracterización el elemento personal. Y de ahí -afirma acto seguido- la vulneración del principio de reserva de ley , pues aunque la Constitución (CE) no contiene una reserva formal de ley expresa y explícita para la regulación del IE, ésta viene impuesta: (1) Por su art. 103.2 , que al disponer que "Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley", impone que "las personas jurídicas de Derecho Público sólo pueden crearse por Ley", sin que contradiga lo anterior el hecho de que el IE fuera establecido en su momento por una norma con rango de Decreto, ya que el sistema de reserva de ley, tal y como lo conocemos tras la CE, no es homologable al que regía anteriormente y, además, debe entenderse sin perjuicio de la vigencia, en su caso, de las regulaciones preconstitucionales materializadas a través de instrumentos normativos de inferior rango (así, por todas, en SSTC 11/1981 , 83/1984 , 219/1989 y 111/1993 ). (2) Por coherencia con la que establece su art. 52 para la regulación de Corporaciones profesionales, empresariales, etc., ya que las Reales Academias y el IE presentan similitudes con organizaciones empresariales (sic) a pesar de diferir de éstas. (3) Por la configuración legal que ordena su art. 103.3 respecto del régimen específico de los funcionarios públicos, al ser ésta la consideración de los empleados del IE. (4) Y, en fin, porque la inexistencia previa de una norma de cobertura con rango de ley que regulara éste, imposibilita acudir a una norma reglamentaria y obliga al Gobierno a abstenerse de regular a la espera de la norma legal necesaria.
Y, segundo , que en el procedimiento de elaboración del RD dejó de darse audiencia al Presidente del IE, a pesar de traer como consecuencia inmediata su cese, y a los Académicos, pese a perder la condición de miembros de éste, vulnerando así lo dispuesto en los artículos 105.a) CE y 24.1.c) de la Ley 50/1997 , y la jurisprudencia que es de ver en las SSTS de 23 de septiembre de 2003 y 16 de marzo de 2005 , sin que quepa considerar cumplido ese trámite de audiencia al haberse dado traslado a las diferentes Reales Academias o al propio IE, ya que no representan a los afectados ni a sus intereses personales y profesionales.
Huelga recordar en este recurso contencioso-administrativo el exacto significado del principio de reserva de ley, en sentido material y formal, así como el del concepto y ámbito del denominado Reglamento independiente, pues los argumentos que trae a colación el actor en el primero de sus motivos de impugnación son de por sí insuficientes para acogerlo.
Es así, en primer término, porque de ninguno de los preceptos que invoca se deriva que la regulación del IE sea una "materia" que la CE reserve a la ley. El IE no es en sentido propio un "órgano" de la Administración del Estado, sino, más bien, una corporación de derecho público que se vincula con ésta a través o mediante su relación administrativa con el Ministerio de Educación. Tampoco es, ni tan siquiera por razón de analogía, una organización profesional que contribuya a la defensa de algún interés económico que le sea propio, sino, con un carácter bien alejado, una entidad en la que se integran Reales Academias de ámbito nacional para, en suma, favorecer la mejor generación del conocimiento y de su trasferencia a la sociedad. Ni la hipótesis de que sus empleados tengan o deban tener la consideración jurídica de funcionarios públicos atrae como consecuencia la que se pretende, pues el objeto del RD no es, ni se alega que sea, introducir alteración alguna en el estatuto funcionarial.
Y lo es, en fin, porque el escrito de demanda, pese a la carga procesal que grava a quien impugna una disposición de carácter general pretendiendo su expulsión del ordenamiento jurídico, no llega a alegar de modo claro, y en todo caso no alcanza a argumentar seria o fundadamente, que la regulación que establece el RD sobrepase el ámbito meramente organizativo y ad intra en el que es admisible la figura normativa del denominado Reglamento independiente. En esta línea, el argumento inicial del que arranca la impugnación, referido a que el repetido RD da una configuración nueva a la personalidad jurídica del IE, convirtiéndole en una persona jurídica distinta, ni tiene la entidad ni la trascendencia que quiere ver el actor, pues la caracterización distintiva y esencial del IE fue desde su creación la de ser un instrumento de integración, relación, comunicación, coordinación y proyección al exterior de las funciones que son propias de las Reales Academias de ámbito nacional; ni por sí solo o en sí mismo, siendo esto lo que aquí importa, supone, implica o conlleva que la nueva regulación rebase por ello aquel ámbito.
Asimismo, no es serio ni fundado el argumento que tacha de insuficiente la audiencia abierta en el procedimiento de elaboración del RD, pues ese trámite, incluso prescindiendo de los dos escritos del entonces Presidente del IE que obran en el expediente administrativo, quedó plenamente cumplido y satisfecho al dar la posibilidad de que tanto el IE como todas las Reales Academias que lo integran, e incluso las cuatro de ámbito nacional no integradas en él, aportaran sus respectivas alegaciones, como en efecto hicieron. Ni el actor ni los académicos dejaron de tener la posibilidad cierta, real, de conocer el texto normativo que se elaboraba. Ni aquél, que como miembro de la Mesa Directiva del IE incorporó sus propias observaciones al escrito que, junto con las emitidas por los representantes de cada una de las ocho Reales Academias, se remitió en bloque al Ministerio de Educación (documento núm. 12 del expediente), ni los segundos, a través de las organizaciones que los agrupan, es decir, mediante uno de los cauces que contempla aquel art. 24.1.c), fueron privados de la posibilidad de expresar su parecer en aquel procedimiento de elaboración.
No apreciamos que concurran las circunstancias de mala fe o temeridad a que se refiere el art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción .
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Rafael contra el Real Decreto 1160/2010, de 17 de septiembre. Sin imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, todo lo cual yo el Secretario, certifico.
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