STS, 9 de Octubre de 2007
| Ponente | PEDRO JOSE YAGÜE GIL |
| ECLI | ES:TS:2007:6657 |
| Número de Recurso | 1451/2005 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 9 de Octubre de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a nueve de Octubre de dos mil siete.
Visto el recurso de casación nº 1451/05, interpuesto por el Procurador Sr. Vázquez Guillén, en nombre y representación del Ayuntamiento de Vigo, contra el auto de fecha 29 de Abril de 2004, (confirmado en súplica por el de 22 de Noviembre de 2004), dictado por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en ejecución de sentencia pronunciada en fecha 20 de Septiembre de 2001 en el recurso contencioso administrativo nº 4495/97.
No ha comparecido ninguna parte como recurrida.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó auto de fecha 29 de Abril de 2004 (confirmado en súplica por el de 22 de Noviembre de 2004 ). Notificado el último auto a las partes, por la representación del Ayuntamiento de Vigo se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 12 de Enero de 2005, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 8 de Marzo de 2005, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando los autos recurridos y dictando sentencia por la que se casen y anulen los autos recurridos.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 19 de Septiembre de 2006 y en la de 7 de Diciembre de 2006, a la vista de no haberse personado ninguna parte como recurrida, se ordenó quedaran los autos pendientes de señalamiento para cuando por turno les correspondiera.
Por providencia de fecha 10 de Septiembre de 2007, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 2 de Octubre de 2007, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil,
Se impugna en este recurso de casación nº 1451/05 el auto que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Sección 2ª) dictó en fecha 29 de Abril de 2004 (y confirmó en súplica en otro de 22 de Noviembre de 2004), pronunciados en trámite de ejecución de la sentencia de fecha 20 de Septiembre de 2001, dictada en el recurso contencioso administrativo nº 4495/97 .
En aquella sentencia se resolvió (en lo que aquí interesa) estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Vigo de fecha 8 de Noviembre de 1996, por el que se concedió licencia a la entidad "Doblada S.A." para construir un edificio en la prolongación de la calle Pintor Lugrís, licencia que anuló por no ser conforme a Derecho. La razón de la anulación fue la siguiente:
"Con todo, el vicio más grave que afecta a la tramitación del acuerdo es la infracción del procedimiento legal que debió seguirse para su aprobación; dispone el artículo 4º del Reglamento de Disciplina que el procedimiento de otorgamiento de licencias se ajustará a lo establecido en la legislación de Régimen Local (a saber el artículo 8 el Reglamento de Servicios ), pero agrega que en todo expediente constará informe técnico y jurídico; en el presente caso pueden encontrarse informes técnicos, pero no puede decirse lo mismo respecto de los jurídicos: falta en absoluto cualquier informe del Secretario del Ayuntamiento, insuficientemente sustituido por los de una funcionaria técnica de Administración Xeral que a continuación se enumeran: a) de 7 de Julio de 1995, (anterior a la inicial denegación de licencia) de contenido desfavorable;
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de 7 de Junio de 1996, en el que sobre dicha licencia se inclina por la firmeza de la citada denegación (trata también del tapado de medianeras, extremo ahora ya intranscendente); c) de 3 de Julio de 1996, únicamente sobre el tapado de medianeras; y d) de 7 de Noviembre de 1996 que a diferencia del primero de ellos no contiene valoración jurídica alguna que avale la pretendida legalidad del acuerdo a tomar: se limita a hacer una propuesta soslayando todo el tema de su legalidad y especificando exclusivamente las exigencias posteriores que había que cumplir; esto no es el informe jurídico que el Reglamento de Disciplina requiere, y de hecho, ni al Ayuntamiento ni a la empresa demandada se les ha ocurrido darle ese carácter, antes bien, en sus respectivas contestaciones dejan sin contestar esa objeción planteada en la demanda. SEXTO: El incumplimiento del procedimiento legalmente exigido obliga a estimar el recurso respecto de este acuerdo sin que se deba entrar en los aspectos sustantivos contemplados en la demanda, so pena de prejuzgar el contenido del futuro acuerdo que el Ayuntamiento deberá tomar después de observar el procedimiento legalmente establecido".
Debe hacerse constar que así como en la sentencia anterior de 3 de Abril de 2000 (recurso contencioso administrativo 6716/96) la Sala de instancia había apreciado otra causa de anulación de la licencia (a saber, no haber sido pedida y haberse concedido en contra de un acto anterior firme y consentido), en la que nos ocupa ese argumento, aunque expuesto, no es determinante para el resultado final, pues, a pesar de ello, dijo la Sala que podía darse a la concesión de licencia la naturaleza de "revocación tácita pero concluyente" de la anterior denegación de 7 de Junio de 1996.
En definitiva, la razón de la anulación de la licencia fue exclusivamente la falta de informe jurídico en el expediente.
Los avatares posteriores en la ejecución de la sentencia han sido los siguientes:
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- La parte actora pidió, en escrito presentado en fecha 26 de Mayo de 2003, la ejecución de la sentencia.
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- Requerido a tal efecto, el Ayuntamiento de Vigo envió testimonio de la resolución del Sr. Vicepresidente de la Gerencia de Urbanismo que había convalidado, previo informe de la Secretaría General Adjunta, la primitiva licencia de 8 de Noviembre de 1996, anulada por la Sala.
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- La parte actora manifestó entonces que esa actuación del Ayuntamiento no cumplía la sentencia, ya que debía haberse iniciado un nuevo expediente, con nueva solicitud de licencia y audiencia de los interesados, y solicitó por ello la anulación de la convalidación.
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- El Ayuntamiento contestó a esa alegación diciendo que el defecto formal en que se había basado la anulación de la licencia podía ser convalidado según el artículo 67 de la Ley 30/92, (como había hecho la Gerencia Municipal de Urbanismo) y que no se puede ampliar un proceso fenecido a nuevos actos posteriores, cuyo enjuiciamiento además, corresponde a otros órganos jurisdiccionales, en concreto, a los Juzgados de lo Contencioso Administrativo.
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- Por auto de fecha 29 de Abril de 2004 (aquí recurrido en casación), la Sala anuló la convalidación de la licencia, con base en los siguientes razonamientos:
"La distinción entre nulidad absoluta y anulabilidad tiene importancia antes de que haya recaído resolución al respecto, pues hacen referencia a las causas motivadoras y a las posibilidades de supervivencia del acto de que se trate, que son nulas en el primer caso, no así en el segundo; pero una vez declarada la nulidad la distinción desaparece, y tan nulos son los acuerdos que adolecieran de una como de la otra clase de vicio, o dicho con otras palabras, una vez declarada no hay nulidades duras y nulidades suaves; en el presente caso, la licencia de 8 de Noviembre de 1996 fue anulada por la sentencia que rige esta ejecutoria, y a partir de su firmeza ya no se puede convalidar pues lo que es nulo no es convalidable; lo que sí se podrá, en su caso, es otorgar nueva licencia, y esto no es un mero juego de palabras, sino que se requiere la incoación y tramitación con audiencia de los interesados del oportuno expediente de legalización que permita ir en su día a una declaración de inejecutabilidad de la sentencia, a falta de cuya aprobación ---que indiscutiblemente no estará exenta de control jurisdiccional--- la edificación está huérfana de licencia y abocada a su demolición".
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- Interpuesto por el Ayuntamiento demandado recurso de súplica, la Sala lo desestimó en otro de 22 de Noviembre de 2004, que dijo lo siguiente:
"El recurso de súplica es admisible pues trata de un tema decidido, cuando menos indirectamente, en la propia sentencia ya que el acto sobre el que recae pretende nada menos que asumir la identidad de aquél que fue objeto de los autos principales, lo que pone en duda la viabilidad de una posible casación contra él y abre las puertas a la súplica; ahora bien, las razones alegadas en él no desvirtúan la fundamentación del auto apelado: la distinción entre declarar la nulidad de un acto o anularlo es meramente terminológica cuanto esta nulidad no tiene por base actos posteriores (en cuyo caso no se trataría de una nulidad, sino que estaríamos hablando de revocación o rescisión) sino en vicios propios del acto y simultáneos o anteriores a él; y una vez declarada esa nulidad el acto ya no es convalidable, sin perjuicio de que se pueda, o aún se daba dictar otro que venga a ocupar el vacío dejado por él, previa la tramitación de expediente en el que sí podrán reutilizarse las diligencias y materiales probatorios libres de defectos; en este punto lleva razón la parte cuando defiende la aplicación del principio de conservación de los actos no contaminados; no la lleva en cambio cuando entiende que la competencia para conocer de este incidente la sitúa en el Juzgado de lo Contencioso Administrativo, pues se trata de incidencia propia de la ejecución o inejecución de sentencia de la que debe conocer el órgano sentenciador, y si para resolverla hubiera sido preciso tener a la vista el expediente administrativo la Sala hubiera solicitado del Ayuntamiento su nuevo envío a tal efecto".
Contra esos autos de 29 de Abril de 2004 y de 22 de Noviembre de 2004 ha formulado el Ayuntamiento de Vigo recurso de casación, en el cual esgrime tres motivos de impugnación, que son los siguientes:
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- Infracción del artículo 18.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, del artículo 517.2.1º de la Ley de Enjuiciamiento Civil y del artículo 107 de la Ley Jurisdiccional 29/98, y ello porque la sentencia de cuya ejecución se trata es meramente declarativo y no incluyó ningún pronunciamiento de condena hacia el Ayuntamiento; en consecuencia, la ejecución de esa sentencia sólo exigía la inscripción y publicación del fallo, pero no la restauración de la legalidad urbanística, ya que éste es ya un procedimiento nuevo y distinto, que ha de ser revisado, en su caso, en un procedimiento independiente.
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- Infracción de los artículos 103.5, 8.1 y 45 y s.s. de la Ley Jurisdiccional 29/98 y de los artículos 91 y 239 de la L.O.P.J .
Se funda el motivo en que el órgano competente para finalizar y anular en su caso aquel acto de convalidación no es la Sala sentenciadora, sino el correspondiente Juzgado de lo Contencioso Administrativo.
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- Infracción del artículo 103.4 de la Ley Jurisdiccional y de los artículos 63, 65, 66 y 67 de la Ley 30/92, porque, anulada la licencia por un exclusivo defecto formal (a saber, falta de dictamen jurídico), el Ayuntamiento pudo lícitamente, como lo hizo, convalidar la licencia anulada, una vez salvado el defecto de forma.
Declararemos no haber lugar al presente recurso de casación, ya que ninguno de los tres motivos de impugnación puede ser estimado. Y así:
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- No es cierto que la sentencia que anula un acto administrativo no tenga nada que ejecutar. Esa sentencia expulsa de la vida jurídica al acto anulado, y en ejecución de la misma el Tribunal sentenciador puede controlar e impedir que la Administración demandada pretenda ejecutar el acto anulado o quiera deducir de él cualquier tipo de efectos.
Aunque no lo diga el artículo 107-1 de la Ley Jurisdiccional, esa conclusión es inherente al derecho a una tutela judicial efectiva (artículo 24 de la C.E .), que incluye el derecho a la ejecución de las decisiones jurisdiccionales. Pues carecería de sentido que quien ha obtenido la anulación de un acto administrativo mediante sentencia firme tuviera que iniciar otro pleito distinto para lograr que la Administración no diera después al acto anulado cualquier tipo de eficacia.
Y esto es lo que ocurre en el caso de autos, pues el Ayuntamiento de Vigo ha pretendido con el acto convalidatorio de la licencia salvar de una forma ilegal la anulación de ésta decretada por los Tribunales, lo que significa incumplir los términos de la sentencia.
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- El artículo 103.5 de la L.J . exige para declarar nulos los actos que sean contrarios a las pronunciamientos de las sentencias, que el órgano judicial tenga competencia para ello, pero no excluye a aquellos que sólo tengan competencia funcional, (como la tendría en segunda instancia la Sala de Galicia para conocer de la apelación contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo que hubiera conocido de la impugnación de la convalidación).
Así lo hemos dicho claramente en sentencia de 4 de Febrero de 2004 (casación 1479/02 ), con estas palabras literales:
"La salvedad recogida en el inciso último del número 5 del artículo 103 de la Ley de la Jurisdicción no opera en un supuesto como el ahora planteado, pues aun aceptando lo que no es más que una mera alegación, esto es, que la competencia para conocer de la pretensión anulatoria de una licencia como la otorgada el 26 de abril de 2001 correspondiera a los Juzgados de lo Contencioso Administrativo por aplicación de lo dispuesto en el artículo 8.1.c) de dicha Ley, no por ello la Sala de lo Contencioso-Administrativo del ámbito territorial en que tales Juzgados radican carecería de competencia para declarar, en el incidente de ejecución de la sentencia que dictó, la nulidad de dicha licencia.
Es así, porque desde el prisma que impone el derecho fundamental a la obtención de tutela judicial efectiva, en el que se integra el de obtener la pronta y cabal ejecución de lo fallado y del que se deriva, como lógica exigencia, impuesta expresamente en la doctrina constitucional, la de la garantía de agotamiento del procedimiento incidental de ejecución (por todas, STC 167/1987, fundamento jurídico 2 ), aquel inciso último del número 5 del artículo 103 de la Ley de la Jurisdicción debe interpretarse en el sentido de excluir para la declaración de nulidad que prevé sólo al órgano judicial que en ningún caso tendría atribuida tal competencia, lo cual no ocurre respecto del órgano que puede conocer en apelación del proceso de impugnación del acto administrativo en cuestión.
En realidad, en un caso como éste, es este órgano de apelación el que propiamente tiene atribuida la competencia de anulación, que le es devuelta cuando ha de conocer de tal recurso".
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- Finalmente, hemos dicho también, en esa misma sentencia, que "la posibilidad de que la Administración convalide los actos anulables subsanando los vicios de que adolezca, deja de operar, en sí misma, una vez que el acto ha sido anulado jurisdiccionalmente".
Esto es lógico, pues un acto anulado no es un acto anulable, sino que ya no es un acto, y no se puede convalidar lo que no es.
Otra cosa, naturalmente, es que en el nuevo procedimiento para el otorgamiento de la licencia puedan conservarse determinados trámites no afectados por el vicio formal que originó la anulación. (Artículo 66 de la Ley 30/92 ), pero ello, repetimos, en un nuevo procedimiento.
Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar al Ayuntamiento de Vigo en las costas del mismo (artículo 139.2 de la L.J .).
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos no haber lugar al presente recurso de casación nº 1451/05 interpuesto por el Ayuntamiento de Vigo contra los autos de fechas 29 de Abril y 22 de Noviembre de 2004, dictados por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en ejecución de la sentencia pronunciada en fecha 20 de Septiembre de 2001 en el recurso contencioso administrativo nº 4495/97 . Y condenamos al citado Ayuntamiento en las costas de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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