STS, 13 de Noviembre de 2007

La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.-Estimando como estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad Fundación Cultural Euskara Kultur Elkargoa representada por el procurador Sr.Echauri y defendido por el Abogado Sr.Urbiola contra el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 5 de Febrero de 2.001 por el que se aprueba el Plan de actuación para la aplicación de la normativa sobre el uso del vascuence en la zona Vascófona debemos anular y anulamos la mencionada disposición por no ser conforme a Derecho, y todo ello sin hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas. ".

Notificada la anterior sentencia la representación procesal de la Comunidad Foral de Navarra, presentó escrito ante el Tribunal Superior de Justicia de Navarra preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación articulado en los siguientes motivos:

Al amparo del art. 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional, por quebrantamiento de la formas esenciales del juicio, por entender que la sentencia recurrida ha resuelto sobre cuestiones no alegadas por las partes, ni debatidas en el proceso, generando a la recurrente indefensión.

Segundo y

Al amparo de lo dispuesto en el art. 88.1.c) de la Ley de la jurisdicción, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por incongruencia y falta de motivación de la sentencia recurrida.

Al amparo de lo dispuesto en el art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción del art. 19.1.a) de la Ley de la Jurisdicción .

Bajo el mismo amparo procesal que el anterior, por infracción de los arts. 51 y 53 de la LRJPAC .

Sexto y

Bajo el mismo amparo procesal que los anteriores, por infracción de los arts. 82 y

83.1 de la LRJPAC

Bajo el mismo amparo procesal que los anteriores, por infracción de los arts. 51.1 y 62.2 de la LRJPAC Noveno.- Bajo este epígrafe la recurrente aduce la "Plena legalidad del Decreto Foral 372/2000, declarado nulo por la sentencia que se recurre".

Solicitando finalmente sentencia estimatoria, que case la recurrida resolviendo en los términos interesados en el recurso.

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplaza a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalice escrito de oposición.

Evacuado el trámite de oposición conferido, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 6 de Noviembre de 2.007, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Margarita Robles Fernández,

Por la Comunidad Foral de Navarra se interpone recurso de casación contra Sentencia dictada el 18 de Julio de 2.002 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en la que estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Fundación Cultural Euskara Kultur Elkargoa se anula el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 5 de febrero de 2.001, por el que se aprueba el Plan de actuación para la aplicación de la normativa sobre el uso del vascuence en la Zona Vascófona.

La Sentencia de instancia estima el recurso interpuesto procediendo en primer lugar a rechazar las causas de inadmisión del mismo que se formulaban con la siguiente argumentación:

"SEGUNDO.- Se oponen dos causas de inadmisibilidad : no ser susceptible de impugnación el plan de actuación recurrido y no estar legitimados los recurrentes para impugnar ese plan .Las dos van a ser desestimadas.

1. -El plan de actuación para la aplicación de la normativa sobre el uso del vascuence en la zona vascófona publicado en el B.O. de Navarra de 14-2-2001 no constituye una instrucción u orden de servicio dirigida por el Gobierno de Navarra a sus órganos sino un verdadero acto Normativo que complementa o desarrolla el Decreto Foral 372/00 .

   Como el objeto de dicho acuerdo es regular el uso del vascuence en la zona vascófona de conformidad con el Decreto Foral 372/2000 de 11 de Diciembre ( B.O. de Navarra de 5-1-2001 ) las medidas de carácter general establecidas en el mismo están dirigidas a la Administración de la Comunidad Foral y de sus organismos autónomos (artículo 1 :ámbito de aplicación) pero no a modo de instrucciones de carácter interno sino como regulación complementaria de las previsiones contenidas en el Decreto Foral 372/2000 .

   No son instrucciones o criterios para la aplicación de una norma en el ámbito funcional de la Administración, sino un conjunto de medidas que integran el contenido propio de una norma, y que en el presente caso regulan actividades y servicios relacionados con la atención a los

   ciudadanos y la participación de estos (notificaciones,traducción, ingreso y provisión de puestos de trabajo etc.), y tal es así que su artículo 7, dispone que"....se propondrán al Gobierno de Navarra las

   modificaciones normativas que resulten exigibles por el ordenamiento jurídico vigente para dar aplicación plena a lo establecido en este Plan.....".

   Por su objeto y alcance el mencionado Plan de actuación y el Decreto Foral 370/2000 guardan una relación de complementariedad acorde a las previsiones de ejecución y desarrollo establecidas en la disposición final primera del Decreto Foral .

   Es muy clara la distinción conceptual, aplicada al presente caso, entre instrucciones o circulares y disposiciones generales ( T.S. 3ª, sentencias de 19-12-1997;16-11-1999 etc).

   Para concluir sobre este punto no vamos a decir que el acuerdo de que se trata es una disposición porque se ha publicado como tal, sino que se ha publicado en la sección "otras disposiciones" porque tiene este carácter (artículo 52-1 Ley 30/92 ).

2. - Respecto a la segunda causa de inadmisibilidad debe señalarse al efecto que debe tomarse con la debida cautela como indica reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional (por todas Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 11 de Junio de 1996 ). Entrando ya desde tiempo en juego no solo el considerado antaño interés directo sino también el interés legítimo (S.T.S. de 1 de Octubre de 1997 ) tanto para personas físicas como jurídicas, asentando el Tribunal Constitucional (Sentencia 60/1982, de 11 de Octubre ) que la noción de interés legítimo (constitutivo de la "legitimatio") es mas amplio que el interés directo y ello por imperio constitucional del principio pro actione y tutela judicial efectiva (art. 24.1 de la Constitución).

   Y ya descendiendo al plano del caso concreto, claro que esto es así y que la fundación hoy actora está legitimada, teniendo en cuenta que tiene su domicilio en Navarra (Pamplona, C Zapatería 50, 1º C, estipulación primera in fine del acta notarial de constitución de la fundación), apareciendo en el art. 1º de los Estatutos de la misma que se constituye de acuerdo con la Ley 44 de la Compilación de Derecho Civil Foral de Navarra

   , siendo su objeto fundacional (art. 6 de los Estatutos) promover, realizar, organizar, apoyar, estimular y financiar todo tipo de actividades en pro del euskera y de la cultura vasca, de su conocimiento y práctica, desarrollo, transmisión y difusión. No cabe duda que su legitimación es clara y directa, sin que sean necesarias mayores complicaciones exegéticas en esta materia."

   A continuación la Sala de instancia razona:

   "TERCERO.- Las infracciones en el procedimiento de elaboración de una disposición general no pueden ser examinadas en el recurso indirecto, pues en el presente caso no se puede hablar de impugnación indirecta del Decreto Foral 372/2000, porque el Acuerdo recurrido no es un acto dictado en aplicación de esa norma, sino para su aplicación.

   Una disposición de carácter general no puede impugnarse a través de otra disposición del mismo carácter; sino de los actos que se produzcan en aplicación de la misma (artículo 26-1 LJCA ). Por lo que debería desestimarse la pretendida impugnación indirecta, si bien en este caso además consta el desistimiento al respecto en escrito de fecha 5-7-2001.

   La doctrina legal también invocada por la Administración demandada según la cual no es necesario reproducir en la elaboración de una disposición general los trámites observados en la elaboración de la disposición superior no se podría aplicar en casos como el presente en que se alegan infracciones de esa índole respecto a la disposición de desarrollo.

   El Acuerdo de 5-2-2001 fue aprobado por el Gobierno de Navarra a propuesta del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior. No se observaron otros trámites.

   Para dilucidar si en la elaboración de esa norma se ha prescindido de trámites esenciales del procedimiento es ineludible el examen del procedimiento de elaboración del D.F. 372/2001, pues de haberse cumplimentado esos trámites en este procedimiento quedaría subsanado su defecto en el procedimiento de elaboración del Acuerdo aprobatorio del Plan de actuación en la zona vascófona.

   Si, por el contrario, eludimos ese examen, habría que declarar la nulidad del Acuerdo aunque en la elaboración del Decreto Foral se hubieran observado trámites de innecesaria repetición.

Consideramos que en la elaboración del Decreto Foral se ha prescindido de dos trámites esenciales, estos son, los informes del Consejo Navarro del euskera y de la Dirección General de la Función Pública.

Respecto al primer informe hay que empezar por decir que el Decreto Foral 135/1996 de 11 de Marzo (B.O. de Navarra de 22 y 25 de Marzo ) de creación del Consejo Navarra del Euskera no dispone que sea preceptivo el informe de este órgano, lo cual no quiere decir que no lo sea, ya que tampoco se dispone lo contrario.

Si considerasemos necesaria la expresión "informe preceptivo" la consulta de este órgano quedaría siempre al arbitrio de la Administración, no obstante su catalogación como órgano colegiado con funciones no sólo de asesoramiento, sino también de participación, tan amplia que no se reduce a la institucional, en materia de normalización linguística (artículos 1 y 2 ).

La primera de las funciones de ese órgano enumeradas en su artículo 4 es la de

informar los planes generales y los preceptos normativos relativos a la normalización lingüísticas

antes de su aprobación .

Este es "por excelencia" el caso previsto en el apartado a) de la norma citada, de suerte que lo que cohonesta con la materia de la antedicha disposición es el informe preceptivo del Consejo Navarra del euskera . Dicho con otras palabras: no es que ese informe sea preceptivo porque así lo diga expresamente la norma, sino que resulta preceptivo de acuerdo con sus propios motivos atendidas la naturaleza y materia de la disposición no informada.

Si distinguimos entre voluntas legislatoris y voluntas legis puede admitirse que la primera no ha sido inequívocamente la de dar carácter preceptivo al informe del Consejo Navarro del euskera, aún en casos como el presente, pero nos inclinamos a pensar que la segunda voluntad, acomodada al carácter de ese órgano, su composición, índole y relevancia institucional y social del Decreto Foral 372/2001, es la de considerar preceptivo el informe de ese Consejo.

Deviene ese carácter como decimos, fundamentalmente, del carácter y materia de la antedicha norma.

Y extraña sobremanera que no haya sido oído el Consejo Navarro del euskera creado por el propio Gobierno de Navarra,y si otros órganos de representación y asesoramiento de relevancia institucional o social no superiores como la Comisión Foral de Régimen Local cuyo informe ha sido considerado preceptivo (informe del Secretario Técnico del Departamento de Presidencia) aunque no viene exigido con ese carácter por la norma.

El artículo 20 del Decreto Foral 344/99 (B.O.de Navarra de 8-10-1999 )dispone que la Dirección General de Función Pública ejercerá las siguientes funciones:"la elaboración de proyectos de disposiciones generales en materia de función pública y la elaboración, con carácter preceptivo, de informes sobre los anteproyectos de Ley Foral y proyectos de disposiciones generales en los aspectos que afectan a dicha materia, tanto en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra como en sus organismos autónomos."

El Decreto Foral 372/2000 regula en su título III el conocimiento preceptivo y valoración del vascuence en el ingreso y provisión de las puestos de trabajo dedicando el capítulo I a la zona vascófona.

El plan de actuación regula esa materia en los artículos 5 y 6 .

Hay una relación directa entre conocimiento del idioma y función pública cuando el primero constituye requisito para el ingreso o provisión de puestos en ese ámbito, más aún si esa regulación afecta a los principios constitucionales de mérito y capacidad recogidos en el artículo 103-3 de la Constitución.

Así lo ha dicho el Tribunal Constitucional: el conocimiento del idioma se sitúa dentro de esos principios; de suerte que el propio principio de mérito y capacidad supone la carga para quien quiera acceder a una determinada función pública de acreditar las capacidades, conocimientos e idoneidad exigibles para la función a la que aspira, por lo que la exigencia del idioma que es oficial en el territorio donde actúa la Administración a la que se aspira a servir es perfectamente incluible dentro de los méritos y capacidades requeridas (S.del

T.C 46/91 de 28-2-1991, B.O.E de 27-3-1991, sobre la constitucionalidad del artículo 34 de la Ley 17/1985 de la Función Pública de la Administración de la Generalidad de Cataluña .)

Esa misma sentencia dice con cita del fundamento jurídico 4º de la S del T.C. 27/1991 que no debe entenderse la exigencia de conocimiento (del catalán) como un requisito"ad extra" independiente del mérito y capacidad acreditados sino al igual que cualquier otro conocimiento o condición exigida para el acceso a la función pública, una exigencia con cuya acreditación ya da satisfacción a dichos principios constitucionales en la medida que se trata de una capacidad y un mérito que según.... ha de acreditarse y valorarse en relación con la función a desempeñar y por lo tanto guarda la debida relación con el mérito y capacidad tal como impone el artículo 103 de la C.E . En consecuencia, la regulación a que antes nos referimos afecta a un aspecto fundamental de la función pública, con relevancia constitucional, lo que hace inexcusable el informe de la Dirección General de la Función Pública.

En conclusión, y de conformidad con el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 hay que declarar la nulidad del Acuerdo de 5-2-2001 y no,en el presente recurso, del Decreto Foral 372/2001, porque no ha sido recurrido ni directa ni indirectamente, aún pretendiéndose lo segundo en principio ( (luego desistido al respecto).

Por la actora se formulan ocho motivos de recurso. El primero al amparo del art. 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional, alegando que en la Sentencia se resuelve sobre una cuestión no debatida en el proceso, sin el preceptivo trámite de audiencia, cual es la relativa al carácter preceptivo de los informes del Consejo Navarro del Euskera y de la Dirección General de la Función Pública, en la elaboración del Decreto Foral 372/2000 y no del concreto acto administrativo impugnado.

En el segundo motivo de recurso, al amparo del art. 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, se alega incongruencia y falta de motivación de la Sentencia, por cuanto en la misma no se argumenta en ningún momento sobre la nulidad del Acuerdo que se anula, sin que unicamente se razona sobre el Decreto Foral 372/2000 que regula el uso del vascuence en las Administraciones Públicas en Navarra y que no ha sido objeto de recurso.

En el tercer motivo, al amparo del art. 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional se alega incongruencia y falta de motivación de la Sentencia, por cuanto se argumenta que en la misma se anula lo que se califica de Disposición General, sin especificar cuál es la Ley que se infringe por el Plan de Actuación, que es el concreto acto administrativo impugnado, con razonamientos sólo relativos al Decreto Foral 372/2000 .

En el cuarto motivo de recurso, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, se alega vulneración del art. 19.1.a) de la Ley Jurisdiccional por cuanto la sentencia reconocería legitimación a la actora en la instancia pese a que la misma carece de derecho o interés legítimo para recurrir.

En el quinto motivo de recurso, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, se alega indebida aplicación del art. 51 de la Ley 30/92 e inaplicación del art. 53 de esa misma ley, al haber calificado erróneamente la sentencia el acto recurrido como "disposición general", cuando el mismo no constituye un ejercicio de potestad reglamentaria, pudiendo únicamente ser calificado como Instrucción u Orden de servicio de las previstas en el art. 21 de la Ley 30/92, que no innova el ordenamiento jurídico. Añade que al no tratarse de una Disposición de carácter general no cabe aplicarle las causas de nulidad previstas para las mismas.

En el sexto motivo de recurso, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, se alega infracción de los arts. 82 y 83.1 de la Ley 30/92 al atribuir indebidamente carácter preceptivo al informe del Consejo Navarro del Euskera. Según la recurrente dicho Informe no es preceptivo pues ninguna norma de procedimiento lo establece como tal, limitándose el Decreto Foral 135/96 de creación del propio Consejo, a habilitar a dicho órgano para que pueda informar, pero sin establecer ello de forma obligatoria.

En el séptimo motivo de recurso, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, se alega nuevamente vulneración de los arts. 82 y 83.1 de la Ley 30/92, razonando igualmente que el Informe de la Dirección General de Función Pública del Gobierno de Navarra no tiene carácter preceptivo.

En el octavo motivo de recurso, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, se alega vulneración de los arts. 51.1 y 62.2 de la Ley 30/92, argumentando que el Decreto Foral 372/2000, Disposición general de naturaleza reglamentaria, en cuya nulidad se funda la Sentencia, para anular un Acuerdo del Gobierno de Navarra, no vulnera la Constitución, ni la Ley, ni ninguna otra Disposición general de rango superior.

Así planteados los motivos de recurso de casación, es necesario realizar una serie de consideraciones con carácter previo. En el recurso contencioso administrativo que da lugar al presente procedimiento, la Fundación recurrente señala que interpone recurso directo frente al Acuerdo de 5 de Febrero de 2.001 por el que se aprueba el Plan de actuación para la aplicación de la normativa sobre el uso del vascuence y recurso indirecto contra el Decreto Foral 372/2000 por el que se regula el uso del vascuence en las Administraciones públicas de Navarra. En su escrito de demanda la actora manifiesta que desiste del recurso indirecto contra el Decreto Foral, por cuanto contra este ya se seguía en la misma Sala un recurso directo.

El Acuerdo impugnado es del siguiente tenor:

"El Gobierno de Navarra, en sesión celebrada el día 5 de febrero de 2.001, adoptó entre otros el siguiente Acuerdo:

"El Decreto Foral 372/2000, de 11 de diciembre de 2.000, por el que se regula el uso del Vascuence en las Administraciones Públicas de Navarra, en sus Artículos 4 y concordantes, establece que el Gobierno de Navarra aprobará planes de actuación para ejecutar las actividades relacionadas con la aplicación de las medidas relacionadas con el uso del Vascuence en el ámbito de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y de los organismos autónomos de ella dependientes, determinando, en su caso, los órganos colaboradores departamentales y coordinador interdepartamental que resulten necesarios y convenientes.

Coincidiendo con la entrada en vigor del citado Decreto Foral entendiendo que debe darse la cobertura necesaria a las actividades y actuaciones de ejecución del mismo, el Gobierno de Navarra, a propuesta del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior.

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley rectora de la Jurisdicción, procede la imposición de costas a la recurrente, con el límite, en lo que se refiere a los honorarios del Letrado, de la cantidad de mil euros (1.000 #).