STS, 21 de Diciembre de 2011

Ponente:JOSE DIAZ DELGADO
Número de Recurso:120/2011
Procedimiento:RECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución:21 de Diciembre de 2011
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

APROPACION DE PROYECTO DE LEY. INCOMPETENCIA. No estamos en presencia de un acto de la Administración Pública, sujeto al derecho administrativo, cual exige el artículo primero de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para que ésta pueda desarrollar su función fiscalizadora, sino que es objeto de impugnación jurisdiccional un acto del Gobierno, en cumplimiento de la potestad constitucional de iniciativa legislativa que le corresponde (art. 87.1 de la Constitución), diferente, desde luego, de los que se adopten en el ejercicio de las funciones ejecutiva, en su faceta administrativa, y reglamentaria, cuya culminación es la aprobación de la ley, y que tiene sus propios mecanismos de control; sin que, en consecuencia y por tanto, pueda ejercer esta Jurisdicción su función, ni tan siquiera so pretexto de los invocados aspectos reglados y arbitrarios que esta Sala ha ponderado ante supuestos de distinta naturaleza y contenido al aquí enjuiciado ( ATS de 3/12/98 ). Se inadmite el recurso contencioso administrativo. Se desestima la casación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiuno de Diciembre de dos mil once.

Visto por la Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados antes citados, el recurso de casación número 120/2011, seguido por el procedimiento de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Sra. Montes Agustí, en representación de la Confederación Sindical EUZKO LANGILLEEN ALKARTASUNA/SOLIDARIDAD DE TRABAJADORES VASCOS, "ELA/STV, contra el Auto número 148/2010 de 14 de septiembre dictado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco , confirmado por el Auto desestimatorio de recurso de reposición presentado, de 10 de noviembre de 2010 dictado por la misma Sala, recaídos en el recurso contencioso-administrativo número 752/2010 , por quebrantamiento del art. 28 de la C.E . en lo referente al derecho fundamental a la negociación colectiva, contra el Acuerdo adoptado el día 11 de junio de 2010 por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Euskadi de aprobación del proyecto de ley de modificación de la ley por la que se aprueban los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma para el ejercicio 2010 (Boletín Oficial del Parlamento Vasco de 18 de junio de 2010 ). Ha sido parte recurrida la COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO, representada por el Procurador de los Tribunales Sr. Juanas Blanco.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

El auto recurrido de 14 de septiembre de 2010 contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

«En atención a lo expuesto este Tribunal, ACUERDA: Primero.- Declarar la inadmisibilidad del presente recurso contencioso administrativo por incompetencia de jurisdicción. Segundo.- No hacer expresa imposición de las costas.».

Junto a esta resolución se unió Voto particular suscrito por uno de los Magistrados que formaban Sala.

Por otro lado, el Auto de fecha 11 de junio de 2010 se limitó a desestimar el recurso de reposición que se presentó, confirmando la anterior resolución.

SEGUNDO

Notificada la anterior resolución final, por la representación procesal de la Administración recurrente, se presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, preparando recurso de casación contra la misma, teniéndolo por preparado la Sala de instancia y remitiendo las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

TERCERO

Recibidas las actuaciones, la Letrada de la confederación sindical recurrente, en la representación y defensa que legalmente ostenta, formalizó el recurso de casación por escrito que tuvo entrada en este Tribunal en fecha 27 de enero de 2011, en el que tras alegar cuantos motivos de casación tuvo por conveniente, terminó suplicando que <<tenga por presentado este escrito, con sus copias y por interpuesto recurso de casación frente al Auto de 10 de noviembre de 2010 , confirmatorio del de 14 de septiembre anterior, dictados por la Sala de lo contencioso- administrativo del TSJ del País Vasco, por los que se declaró la inadmisión del recurso contencioso interpuesto contra el acuerdo del Gobierno Vasco de 11 de junio de 2010, por el que se aprueba el proyecto de ley de modificación de la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para el ejercicio de 2010 , dictando en definitiva resolución por la que, revocando la anterior, se declare la admisión del presente recurso contencioso- administrativo, y la continuación del procedimiento por sus trámites.>>.

CUARTO

Se dio traslado del escrito de interposición del recurso de casación a la parte recurrida así como al Ministerio Fiscal, a fin de que en el plazo conferido, formalizaran sus escritos, alegando lo que estimasen pertinente. El Procurador de los Tribunales Sr. Juanas Blanco, formalizó su oposición, en representación de la COMUNIDAD AUTONÓMA DEL PAIS VASCO y tras alegar los fundamentos jurídicos que tuvo por pertinente, solicitó que se << acuerde desestimar el recurso de casación interpuesto por la Confederación Sindical ELA- STV, confirmando el Auto que en dicho recurso impugnan>>. El Ministerio Fiscal presentó escrito interesando que se dictase una sentencia que declarase no haber lugar al recurso de casación deducido, con imposición de las costas al recurrente, de conformidad al art. 139 LRLJCA .

QUINTO

Conclusas las actuaciones, se señaló para la votación y fallo el día 14 de diciembre de 2011, habiéndose cumplido en la tramitación de este recurso las prescripciones legales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La parte recurrente funda su recurso de casación en un solo motivo <<Al amparo del motivo recogido bajo la letra a) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional (defecto en el ejercicio de la jurisdicción), se denuncia la infracción del artículo del art. 25.1LJCA (actividad administrativa impugnable), en relación con el art. 24.1 CE (derecho a la tutela judicial efectiva)>>, repitiendo los términos empleados en el escrito de preparación del recurso.

No obstante, este motivo se divide, según el escrito de interposición, en otros submotivos no anunciados, que denuncian a consecuencia de la inadmisión acordada, el primero de ellos, la infracción del art. 25 en relación con los arts. 114.2, 31.1 y 2 .a), todos de la LJCA; y el segundo, la infracción del art. 24.1 CE , que proclama el derecho a la tutela judicial efectiva, sin que pueda producirse indefensión, en relación con el art. 25.1 LJCA .

SEGUNDO

La naturaleza del procedimiento especial de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales impone una serie de características, sobre el recurso de casación, que se ha declarado con frecuencia. De forma que estas reglas legales sobre la admisión y tramitación del proceso de la LPJDF, Ley 62/1978 , deben interpretarse conforme a la finalidad de garantía supletoria y reforzada que dicha Ley incorpora. Una interpretación contraria al referido criterio no puede considerarse acorde con la Constitución ( STC 34/1989 ). Este planteamiento condujo a reconocer la admisibilidad del procedimiento especial frente cualquier tipo de acto (definitivo, de trámite e incluso simple vía de hecho) siempre claro está que de él pudiera derivar una real infracción de los derechos fundamentales (SSTS 7/121982, 19/6 y 23/7 de 1984 ; 5/02/1985 y 11/7/1988 ) y se trate de un acto recurrible ante la Jurisdicción Contencioso- administrativa.

No obstante, este Tribunal ha declarado repetidas veces (por todos, Auto de 16 de noviembre de 1996 ), que la naturaleza extraordinaria del recurso de casación obliga a la observancia de los requisitos formales que la ley establece para su viabilidad, requisitos que no constituyen un prurito de rigor formal sino una clara exigencia del carácter de recurso extraordinario que aquel ostenta, sólo viable, en consecuencia, por motivos tasados, y cuya finalidad no es otra que la de depurar la aplicación del derecho, tanto en el aspecto sustantivo como procesal, que haya realizado la sentencia de instancia. De ahí que no sea susceptible de admisión aquel recurso en que no se cumplan las previsiones del artículo 92.1 de la Ley Jurisdiccional , sin que, por otro lado, pueda aceptarse que esta inexcusable carga procesal, que sólo a la parte recurrente afecta, pueda ser suplida por la colaboración del órgano jurisdiccional.

En el presente caso, a pesar de la admisión, efectuada por la Sala de instancia, del escrito preparando el recurso de casación , debe señalarse como cuestión inicial que éste reviste una serie de graves defectos que hacen no se ajuste a lo que dispone el artículo 89.2. de la Ley Jurisdiccional . En el mismo, manifiesta la parte recurrente que el recurso se fundamenta en el apartado a) del artículo 88.1 de la LRJCA -por defecto en el ejercicio de la jurisdicción-, si bien invoca únicamente como infringido el artículo 25.1 de la LJCA (actividad administrativa impugnable), en relación con el genérico art. 24.1 de la C.E . (derecho a la tutela judicial efectiva). Pero ello pugna y es incompatible con la doctrina reiterada en esta Sala, en la interpretación y aplicación del citado art. 25 de la LJCA , puesto que la denuncia de indebida o incorrecta inadmisión a trámite de un recurso del citado tipo, siquiera sea el procedimiento especial en defensa de los derechos fundamentales, no tiene encaje en el motivo de casación alegado, es decir en el contemplado en el art. 88.1.a) de la L.R.J .C.A. dado que, como ha tenido ocasión de establecer de manera reiterada la Sala, véase por todas las SS.T.S. de 11/05/2009 (RC 2965/2007 ) y de 13/02/2004 (RC 8334/1998 ), el motivo casacional alegado se halla reservado para denunciar el abuso, exceso o defecto de jurisdicción, que no afecta, repetimos, al citado art. 25 de la Ley Jurisdiccional y que debe entenderse referido a los supuestos de decisiones judiciales que desconozcan los límites de esta jurisdicción respecto de otros órdenes jurisdiccionales o los demás poderes del Estado, en la regulación establecida en el art. 2 de la LJCA .

En el escrito de interposición se prescinde, por otro lado y de manera completa, de cualquier mínimo juicio de relevancia o de trabazón lógica, siquiera, que anude el motivo de casación alegado con el precepto que se denuncia como vulnerado, incorporándose en el escrito de interposición y de manera sorpresiva nuevas referencias a otros preceptos que no fueron anunciados previamente; ello supone la inadmisión del recurso, de conformidad a la doctrina establecida reiteradamente por esta Sala, véanse por todos los AA.T.S. de 16 de octubre de 2008 (RC 3898/2007 ) y 10 de febrero de 2011 (RC 2927/2010 ).

No obstante de estos defectos que determinan que el recurso sea inadmisible de conformidad a lo prevenido en el art. 93.2º de la Ley Jurisdiccional , inadmisión que en el presente momento procesal supone la desestimación del recurso, es procedente efectuar un pronunciamiento sobre los motivos de fondo planteados.

TERCERO

El primero de los submotivos planteados indica la infracción del art. 25.1 , en relación con los artículos los arts. 114.2, 31.1 y 2 .a), todos de la LJCA al haber declarado la Sala de instancia que el objeto del recurso planteado, el Acuerdo del Gobierno autonómico aprobando un proyecto de ley y acordando remitirlo a la Cámara Parlamentaria, constituía un acto de naturaleza legislativa sustraído al conocimiento de los órganos integrados en la jurisdicción; todo ella conforme al art. 2.a) de la Ley 29/1998 , que establece los límites del Orden jurisdiccional Contencioso- Administrativo, al art. 87 de la Constitución Española que establece los órganos constitucionales revestidos de iniciativa legislativa dentro del Título III (Las Cortes Generales) y al art. 27.4º del Estatuto de Autonomía del País Vasco que se refiere a la iniciativa legislativa del Gobierno. Señalando en definitiva, la resolución recurrida que no se halla dentro de los límites del ejercicio de la potestad jurisdiccional la revisión, modificación o anulación de una norma con rango de Ley, de manera que la duda de constitucionalidad únicamente se podría resolver mediante el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad.

Frente a esta ratio decidendi , apretada síntesis de los argumentos expresados por la Sala de instancia sobre la inadmisión a trámite del recurso planteado por la actora, el primer submotivo del recurso de casación interpuesto opone la afirmación de que el acuerdo impugnado es un acto que sí se haya sometido al conocimiento de los órganos jurisdiccionales, y a tal fin (aunque no se haya citado la infracción de doctrina jurisprudencial en el motivo) presenta como infringida doctrina contenida en la SS.T.S. de 18 de marzo de 2008 (RC 4059/2005 ) y 21 de marzo de 2002 (RC 1074/2001 ). Pero este argumento, fundado sobre tales referencias jurisprudenciales no puede prevalecer.

La primera de las resoluciones citadas, ciertamente, sí contiene una mención a la actividad legislativa de un Consejo de Gobierno de Comunidad Autónoma, la de Navarra, pero además de que ello apenas supone una mención obiter dicta que no integra la ratio decidendi de su Fallo, es una mera reflexión de pasada que no entra en ningún modo a reflexionar sobre algo aproximado al objeto del presente asunto.

La segunda se las Sentencias, tiene ocasión de pronunciarse sobre un acto político del Gobierno, analizando la problemática inmanente en tales actos frente a la posibilidad de fiscalización por parte de los órganos de la jurisdicción contenciosa. Pero como puede apreciarse nada de ello nos afecta ahora.

Por el contrario, y pese a la intención de la Confederación Sindical de traer el objeto del proceso al campo de los actos políticos de los Consejos Ejecutivos de las Comunidades Autónomas o del Gobierno de la Nación, lo cierto es que los Autos recurridos y que fueron dictados por la Sala de lo Contencioso del País Vasco fundaron su decisión en que carecía de jurisdicción la Sala para fiscalizar un acto legislativo en el que participaba el Gobierno Vasco. Y debe señalarse la completa corrección de la conclusión, puesto que coincide con la doctrina jurisprudencial consolidada en este Tribunal. Así resulta, entre otras, de las SS.T.S. de 2 de marzo de 2009 (RC 1846/2006 ) y de 26 de octubre de 1999 (RC 3478/1992 ), que recogen la doctrina jurisprudencial vigente. Así esta última resolución señala:

La iniciativa legislativa que corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras, amén de las prerrogativas que tienen las Asambleas de las Comunidades Autónomas para solicitar del Gobierno la adaptación de un proyecto de Ley o remitir a la mesa del congreso una proposición de Ley, no es susceptible de impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, pues tal iniciativa no es el simple producto de un actuar de la Administración, sino del ejercicio de una funciones específicas que la Constitución encomienda al gobierno -entre otros-, en cuanto que, en el Consejo de Ministros concurre una doble naturaleza; ya que si bien y, por una parte, está integrado en la Administración Pública constituyendo su órgano superior, por otra, cuando realiza una actividad en la que predomina un principio de conveniencia y oportunidad política, cual es la "iniciativa legislativa" en orden a la aprobación y remisión de las Cortes generales de un determinado proyecto de Ley, se trata de una actividad política que culmina en un acto de tal naturaleza no susceptible de impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, conforme a lo dispuesto a "sensu contrario" en los arts. 37 y 1 de la Ley reguladora de esta jurisdicción y, asimismo, a tenor de lo establecido en el art. 2 -b) de la misma ( STS 25/10/90 ).

b) No toda la actuación del Gobierno, cuyas funciones se enuncian en el art. 97 del texto constitucional , está sujeta a Derecho Administrativo. Es indudable, por ejemplo, que no lo está, en general, la que se refiere a las relaciones con otros órganos jurisdiccionales, como son los actos que regula el Título V de la Constitución, o la decisión de enviar a las Cortes un proyecto de Ley u otras semejantes, a través de las cuales el Gobierno cumple también la función de dirección política que le atribuye el mencionado art. 97 de la Constitución ( STC 15/05/90 ).

c) Estas ideas, formuladas en términos generales respecto de las relaciones entre Gobierno y Cortes, son también aplicables a las relaciones entre los ejecutivos autonómicos y las correspondientes Asambleas Legislativas, ya que la solución contraria podría desnaturalizar el juego democrático entre aquellas instituciones ( STC 29/11/90 y ATC 10/12/90 ).

d) No estamos en presencia de un acto de la Administración Pública, sujeto al derecho administrativo, cual exige el artículo primero de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para que ésta pueda desarrollar su función fiscalizadora, sino que es objeto de impugnación jurisdiccional un acto del Gobierno, en cumplimiento de la potestad constitucional de iniciativa legislativa que le corresponde (art. 87.1 de la Constitución), diferente, desde luego, de los que se adopten en el ejercicio de las funciones ejecutiva, en su faceta administrativa, y reglamentaria, cuya culminación es la aprobación de la ley, y que tiene sus propios mecanismos de control; sin que, en consecuencia y por tanto, pueda ejercer esta Jurisdicción su función, ni tan siquiera so pretexto de los invocados aspectos reglados y arbitrarios que esta Sala ha ponderado ante supuestos de distinta naturaleza y contenido al aquí enjuiciado ( ATS de 3/12/98 ).

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Este primer motivo, con aplicación de la expresada doctrina debe ser desestimado.

CUARTO

Respecto al segundo motivo expresado en el escrito de interposición del recurso de casación, al no haber sido anunciado en el escrito de preparación, sólo procede sea inadmitido sin más dilación, máxime si tenemos en cuenta que incurre en una mención argumental genérica que viene a reiterar lo ya dicho en el anterior motivo.

En definitiva, cabe desestimar íntegramente el presente recurso.

QUINTO

La desestimación del presente recurso conlleva la imposición de las costas procesales a la parte recurrente, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

FALLAMOS

  1. - No ha lugar al recurso de casación número 120/2011, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Sra. Montes Agustí, en representación de la Confederación Sindical EUZKO LANGILLEEN ALKARTASUNA/SOLIDARIDAD DE TRABAJADORES VASCOS, "ELA/STV, contra el Auto de 11 de junio de 2010 y el Auto de 10 de noviembre de 2010, que lo confirmó, dictados por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco , en el recurso contencioso- administrativo en protección de los derechos fundamentales número 752/2010.

  2. - Se condena en costas a la parte recurrente, en los términos del último fundamento jurídico de esta resolución.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.