STS, 10 de Noviembre de 2011

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó, con fecha 8 de junio de 2007, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 978 de 2005 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Estimamos en parte el recurso interpuesto por la Procuradora doña Eva Domingo Martínez, en nombre y representación de Don Victorino , en su condición de Concejal, contra la aprobación, por el Ayuntamiento de Benissa, de Ordenanza reguladora de las Transferencias y Reservas de Aprovechamiento y del Establecimiento y Aplicación del Cuadro Indicativo de Valores de Repercusión de Suelo (BOP. 18 de mayo 2005), cuyos arts. 2.3 y 4, y 3.2, y, en relación con los mismos, el 5.3 y el Anexo 1, declaramos contrarios a derecho u anulamos. No hacemos expresa imposición de costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico primero: «Aunque la demanda no es, ciertamente, una muestra de perfección no aprecia esta Sala un defecto de tal índole que determine su desestimación por defecto en su proposición, tal como alega el Ayuntamiento demandado al caracterizarla como un "totum revolutum", ya que permite conocer a esta Sala qué es lo impugnado y con qué fundamento pese, como se ha dicho, al defecto de concreción exigible en su escrito en el que se deduce la impugnación del acto recurrido y debe precisarse la correspondiente pretensión. La cuestionada Ordenanza, por su naturaleza de disposición general y carácter normativo, no es un acto de desarrollo ni de ejecución de las determinaciones ni normativa del Plan General de Ordenación Urbana, siendo, por tanto, susceptible de impugnación autónoma sin que, mediante la misma, proceda, tampoco, la impugnación indirecta del Plan porque no es un acto aplicativo del mismo y, por ello, ninguna pretensión cabe deducir contra aquél».

También contiene la sentencia recurrida el siguiente razonamiento en su fundamento jurídico tercero: «Hechas tales precisiones, y dado el objeto de la Ordenanza (art 1 ), suart. 2.4 es nulo al referir los Valores de repercusión al suelo urbano y urbanizado, sin distinguir entresuelo clasificado como urbano y el consolidado por la urbanización, con infracción del art. 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, de aplicación directa y preferente respecto del art. 19 de la Ley Valenciana 14/1997, de 26 de diciembre , que, por ello, no cabe entender infringida. En este sentido, es oportuno, aunque sea conocida, transcribir, parcialmente, laSentencia del Tribunal Constitucional 365/2005, de 21 de diciembre , según la que: "lo dispuesto en el art. 14 LRSV se incardina dentro de la competencia atribuida al Estado por el art 149.1.1 CE para el establecimiento de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales. De una parte, porque no existe extralimitación competencial desde el momento en que "los criterios de distinción entre suelo urbano consolidado y no consolidado los establece -en los límites de la realidad- cada Comunidad Autónoma" ( STC 164/2001 , FJ 20). De otra, en atención a que "el art. 47 CE ordena la participación de la comunidad en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos; y según resulta de la STC 61/1997 , FFJJ 6 a) y 17c), el art. 47 CE no atribuye competencias sino que fija un objetivo común para los distintos entes públicos. Por ello, tanto el Estado como las Comunidades Autónomas deberán, en el marco de sus competencias, procurar la participación de la comunidad en aquellas plusvalías urbanísticas. La identificación y valoración de plusvalías urbanísticas es ... una tarea instrumental en el ejercicio de las distintas competencias a través de las cuales se puede cumplir el fin redistributivo del art. 47 CE . Por eso el Estado, al fijar las condiciones mínimas para la igualación de los propietarios (art. 149.1.1 CE ), debe tomar en consideración qué propiedades se benefician con más intensidad de las plusvalías urbanísticas. Esa identificación y valoración de las plusvalías es, en todo caso, instrumental para el ejercicio de la competencia estatal ex art. 149.1.1 CE y no impide una identificación y valoración distinta de cada Comunidad Autónoma en el ejercicio de sus competencias. Añadimos, por último, que para la participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas (mediante la regulación de las condiciones básicas de ejercicio del derecho de propiedad) el Estado dispone de un amplio margen de configuración. El art. 47 CE no impide, en este sentido, que la participación en las plusvalías se concentre en determinadas clases de suelo. De esta forma, la hipotética existencia de plusvalías urbanísticas en suelo urbano consolidado, cuya realidad no corresponde dilucidar a este Tribunal, no excluye a priori una norma estatal que alivie de cesiones de aprovechamiento a sus propietarios" (ibidem). Posteriormente, en la STC 54/2002, de 27 de febrero , este Tribunal declaró que "el art. 14.2 c) LRSV ... únicamente prevé deberes de cesión de aprovechamiento urbanístico en suelo urbano 'no consolidado por la urbanización'. En cambio, el art. 14.1 LRSV se limita a establecer, como deberes específicos de los propietarios de terrenos en suelo urbano 'consolidado', el de completar a su costa la urbanización hasta que alcancen la condición de solar y el de edificarlos en los plazos establecidos por el planeamiento. Ello implica, como se razonó en el FJ 20 de la STC 164/2001 que, conforme a dicha norma, los propietarios de suelo urbano 'consolidado' no soportan (a diferencia de los propietarios de suelo urbano 'no consolidado') deberes de cesión de aprovechamiento urbanístico, ni siquiera en solares o terrenos ya edificados pero sujetos a obras de rehabilitación. De otro lado, todas las partes personadas en este proceso constitucional coinciden en tal interpretación que, en última instancia, resulta también de los antecedentes normativos: tanto el art. 2.1 del Real Decreto-ley 5/1996 como el art 2.1 de la Ley 7/1997 , antecedentes directos del art. 14.1 LRSV , establecían expresamente que a los propietarios de suelo urbano no incluido en unidades de ejecución correspondía todo el aprovechamiento urbanístico proyectable sobre sus fincas (ora el fijado directamente por las normas urbanísticas, ora el resultante de un instrumento de equidistribución como el 'área de reparto'). Tenemos, así, que la norma de 'condiciones básicas' del art. 14.1 LRSV , dentro del amplio margen de configuración de que dispone el Estado y en línea con las determinaciones expresas de sus antecedentes normativos, determina que todos los propietarios de suelo urbano 'consolidado' de España patrimonializan el 100 por 100 del aprovechamiento urbanístico correspondiente a cada parcela o solar" (FJ 5). Y añadió que "la exclusión de toda cesión obligatoria de aprovechamiento urbanístico en el suelo urbano 'consolidado' no admite modalización alguna de origen autonómico. Pues si la igualación de todos los propietarios de suelo urbano 'consolidado' reside tanto en los deberes positivos a que se ha hecho referencia como en la inexistencia de deberes de cesión de aprovechamiento urbanístico -y sentado que aquélla es una opción estatal válida, según razonamos en el FJ 4-, la imposición de deberes de cesión de aprovechamiento urbanístico por las Comunidades Autónomas frustraría el fin igualador buscado por los arts. 149.1.1 CE y 14.1 LRSV. Con lo expuesto en nada se cuestionan ni limitan, claro es, las competencias de cada Comunidad Autónoma para precisar, en su ámbito territorial y 'en los límites de la realidad' qué debe entenderse por suelo urbano 'consolidado' ( STC 164/2001 , FFJJ 19 y 20), ni cuál sea la fórmula de determinación del aprovechamiento urbanístico que rija en su territorio ( STC 164/2001 , FJ 22)" (ibidem). Esta doctrina condujo, en la STC 54/2002 , a la declaración de inconstitucionalidad y nulidad del artículo único, apartado 1 de la Ley del Parlamento Vasco 11/1998, de 20 de abril , por la que se modificaba la Ley 3/1997, de 25 de abril , de determinación de la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística, en la medida en que dicho precepto legal imponía a los propietarios de suelo urbano consolidado un deber de cesión del 10 por 100 del aprovechamiento urbanístico lucrativo o, en el supuesto de obras de rehabilitación, del incremento del aprovechamiento urbanístico"».

Finalmente, en otro fundamento jurídico tercero (sic) de la sentencia recurrida es expresa que: «Asimismo es contrario a derecho, por defecto de motivación suficiente el art 2.3 que establece un coeficiente de referencia al mercado (Rm) sin que conste estudio alguno sobre el particular sino, tan sólo, la mera o simple referencia a indeterminadas transacciones que se dicen "conocidas". Al contrario, la remisión de las determinaciones contenidas en la ponencia de valores catastrales de los bienes inmuebles urbanos, aprobada por Acuerdo del Director General del Catastro de 21 de junio de 2004 (BOP. De 30 de junio siguiente) no es contraria a precepto legal o reglamentario alguno ni crea indefensión porque, publicada dicha ponencia, permite conocer, sin duda, la correspondiente valoración e, incluso, impugnarla de estimarla injustificada o ilegal, lo cual no priva de fundamento a la Ordenanza de que se trata sobre el particular. El art. 3.2 es, asimismo, contrario a derecho cuanto, para la expropiación, fija un criterio de valoración asumiendo, así, competencias que impropias del Ayuntamiento y olvidando que la valoración del suelo expropiado se fija por la Ley Estatal y, en su caso, Autonómica y no por un reglamento local. En definitiva, el señalado defecto de distinción entresuelo urbano y suelo urbano consolidado y, por tanto, la atribución de idénticos deberes a los propietarios de ambas clases de suelo, la fijación de un criterio de valoración a efectos de expropiaciones y el defecto de motivación precisa, justificada y suficiente del coeficiente relativo al valor mercado, son razones que ponen de manifiesto la ilegalidad de la Ordenanza de que se trata».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del Ayuntamiento de Benissa presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 3 de julio de 2007, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sala la Procuradora Doña María Jesús Mateo Herranz, en nombre y representación del Ayuntamiento de Benissa, quien con fecha 20 de septiembre de 2007 presentó escrito de interposición del recurso de casación, que fue admitido a trámite en Providencia de la Sección Primera de esta Sala de 31 de enero de 2008, que ordenó remitir las actuaciones a esta Sección Quinta.

El único motivo de casación alegado por el Ayuntamiento de Benissa contra esta sentencia se articula al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la L.R.J .C.A, denunciándose la infracción de los artículos 33 y 56.1 de la Ley Jurisdiccional 29/1998 .

Alega la corporación municipal recurrente en casación que, en su demanda, el concejal actor pidió la declaración de nulidad íntegra o global de la Ordenanza impugnada, sin identificar en ningún momento preceptos concretos de la misma que reputara nulos, y por ende sin individualizar sus alegaciones respecto de extremos concretos de su articulado y anexos. Ocurre, sin embargo, que la Sala, sin hacer uso de la facultad procesal conferida por el artículo 33 de la Ley Jurisdiccional (singularmente su apartado 2º ), centró su examen en determinados preceptos de la Ordenanza, que la propia Sala entendió que eran los concernidos por las alegaciones del actor, sin dar al Ayuntamiento la posibilidad de argumentar en contrario y proponer prueba. Manifiesta el Ayuntamiento de Benissa, a título de ejemplo, su desacuerdo con las razones esgrimidas en la sentencia para declarar la nulidad de algunos de dichos preceptos (concretamente los artículos 2.4 y 3.2 ), y añade que el "fallo" extiende la declaración de nulidad a unos preceptos, el artículo 5.3 y el Anexo 1 , sobre los que nada se dice en los fundamentos de Derecho. Considera, en definitiva, el Ayuntamiento recurrente en casación que la Sala de instancia se erigió en demandante, anulando los preceptos de la Ordenanza que consideró contrarios a derecho, sin dar al Ayuntamiento la posibilidad de saber (y consiguientemente refutar) cuáles eran los argumentos que conducían a la nulidad finalmente declarada.

No habiéndose personado parte recurrida, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 26 de octubre de 2011, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Según hemos indicado en el antecedente séptimo, el único motivo de casación aducido por el Ayuntamiento de Benissa contra la sentencia recurrida se articula al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, denunciándose la infracción de los artículos 33 y 56.1 de la Ley Jurisdiccional 29/1998 .

Alega la corporación municipal recurrente en casación que, en su demanda, el concejal actor pidió la declaración de nulidad íntegra o global de la Ordenanza impugnada, sin identificar en ningún momento preceptos concretos de la misma que reputara nulos, y, por tanto, sin individualizar sus alegaciones respecto de extremos concretos de su articulado y anexos, pero la Sala de instancia, sin hacer uso de la facultad procesal conferida por el artículo 33 de la Ley Jurisdiccional (singularmente su apartado 2º ), centró su examen en determinados preceptos de la Ordenanza, que la propia Sala entendió que eran los concernidos por las alegaciones del actor, sin dar al Ayuntamiento la posibilidad de argumentar en contrario y proponer prueba, de manera que manifiesta su desacuerdo con las razones esgrimidas en la sentencia para declarar la nulidad de algunos de dichos preceptos, concretamente los artículos 2.4 y 3.2 , y añade que el "fallo" extiende la declaración de nulidad a unos preceptos, el artículo 5.3 y el Anexo 1 , sobre los que nada se dice en los fundamentos de Derecho, considerando, en definitiva, el Ayuntamiento recurrente en casación que la Sala de instancia se erigió en parte y anula los preceptos de la Ordenanza que considera contrarios a derecho, sin dar al Ayuntamiento demandado la posibilidad de saber, y consiguientemente refutar, cuáles eran los argumentos que conducían a la nulidad finalmente declarada.

Este único motivo casacional no puede ser estimado por su deficiente articulación procesal.

Una doctrina jurisprudencial constante viene señalando que para que el recurso de casación sea admisible es preciso que exista una correlación entre el motivo o motivos que sirven de fundamento al recurso, que son los taxativamente autorizados por el artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción , y el desarrollo argumental desplegado en apoyo de los mismos, exigencia implícita en el deber legal de expresar "razonadamente" (ex artículo 92.1 LJCA ) el motivo o motivos en que venga amparado el recurso

Pues bien, en este caso, como hemos visto, tanto en la preparación como en la interposición del recurso se ha articulado este único motivo con expreso amparo en el subapartado d) del artículo 88.1 de la ley Jurisdiccional , denunciándose en el enunciado del motivo la vulneración de los artículos 33 y 56.1 de la Ley Jurisdiccional , y argumentándose en su desarrollo que la Sala de instancia sobrepasó en su sentencia el ámbito legítimo de sus facultades de enjuiciamiento, al haber examinado concretas cuestiones que la parte recurrente no había planteado ni argumentado en su demanda, y declarar en su parte dispositiva la nulidad de determinados preceptos de la Ordenanza impugnada sobre los que nada se había razonado en los fundamentos de Derecho precedentes; todo ello sin hacer uso del mecanismo procesal de audiencia a las partes contemplado en el apartado 2º del referido artículo 33 (la llamada "tesis").

Denuncia, en definitiva, la Administración recurrente una incongruencia de la sentencia, y así lo reconoce de forma explícita al folio 5 de su escrito de interposición, donde afirma que la Sala de instancia ha hecho una integración del contenido de la demanda sin hacer uso de la posibilidad prevista en el referido artículo 33.2 y sin darle a la demandada la posibilidad de defenderse, lo que ha conducido a que la Sala haya pronunciado "una sentencia absolutamente incongruente" (sic).

Fácilmente se aprecia, por tanto, que el motivo de casación no puede prosperar, como decimos, por su deficiente articulación procesal, dado que tal alegación debería haberse suscitado al amparo del subapartado c) del mismo artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción , y no al amparo del subapartado d), como se ha hecho, ya que el vicio aquí denunciado, como vicio "in procedendo" referido a los deberes de motivación y congruencia de las sentencias, no puede acogerse en ningún caso a este último subapartado, que según jurisprudencia uniforme se halla constreñido a la denuncia de los vicios "in iudicando", esto es, relativos a la cuestión de fondo.

No es esta una cuestión indiferente o baladí, pues, como hemos dicho en multitud de resoluciones, la expresión del "motivo" casacional en el escrito de interposición no es una mera exigencia rituaria desprovista de sentido, sino elemento determinante del marco dentro del que ha de desarrollarse la controversia y en torno al que la sentencia debe pronunciarse; sin que, por lo demás, pueda aceptarse que esta inexcusable carga procesal, que sólo a la parte recurrente afecta, pueda ser suplida por la colaboración del órgano jurisdiccional.

Por lo demás, es verdad que al hilo de la argumentación desplegada en el desarrollo del motivo se deslizan algunas consideraciones sobre el tema de fondo, pero eso se hace sin citar las normas que pudieran reputarse infringidas por tal razón, con evidente incumplimiento de la carga procesal establecida en el artículo 92.1 en relación con el 93.2.b), ambos de la Ley Jurisdiccional , sin que tal omisión pueda ser suplida de oficio por esta Sala.

Al ser desestimable el motivo alegado, procede declarar que no ha lugar al recurso de casación interpuesto con imposición al Ayuntamiento recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo .

Vistos los preceptos citados y los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.