STS, 29 de Noviembre de 2011

Ante Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso contencioso administrativo nº 671/06 , contra la Resolución de la Dirección General de Tráfico de 25 de enero de 2006, que declara nulo de pleno derecho el canje del permiso de conducir de nacionalidad portuguesa por el correspondiente español expedido con fecha 6 de abril de 1999 por la Jefatura Provincial de Tráfico de Pontevedra, a favor del recurrente.

La expresada Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dicta Sentencia el 4 de abril de 2008 , cuyo fallo expresa:

" Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso interpuesto por el procurador Sr. Pérez Fernández-Turégano en representación de D. Nemesio , sin costas."

Notificada la referida Sentencia a las partes, el Procurador de los Tribunales Sr. Pérez Fernández-Turégano en representación de D. Nemesio , presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 12 de junio de 2008, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, el Procurador de los Tribunales Sr. Pérez Fernández-Turégano en representación de D. Nemesio , interpuso el 1 de septiembre de 2008 el citado recurso de casación, haciendo valer distintos motivos impugnatorios:

1) Al amparo del apartado c), por infracción de los artículos 1, 7.1, 31.2, 71.1.b) y 114.2 de la Ley de la Jurisdicción , y los artículos 24 y 25.1 de la CE causando indefensión. Se considera también vulnerada la jurisprudencia del TS ( STS, de 21 de Enero de 2002, Sección 7ª, rec. casación 2176/1999 ).

2) Al amparo del apartado d), por aplicación errónea del artículo 62.1 .f), por no serle aplicable al caso objeto de la litis, al entender que son de aplicación los artículos 27 y 38 en relación con el 29 del mismo, que establecen los requisitos y características del canje del permiso de conducir.

También considera infringidos los artículos 42 y 54 , en relación con los artículos 62 y 102 de la Ley 30/1992 y artículo 207 LEC , en cuanto a la prueba practicada en el proceso, ya que, a juicio de la recurrente no quedó probado que el documento portugués fuese falso.

Personado en las actuaciones el Abogado del Estado, se opone a la admisión del recurso de casación por carecer de fundamento, de acuerdo con el artículo 93.2.a) de la LJCA , y ser notorio que no concurre incongruencia omisiva, por lo que, previo traslado de dicho escrito a la parte recurrente, se rechaza la causa de inadmisión mediante Auto de 23 de abril de 2009, que admite a trámite el recurso de casación interpuesto, dando traslado a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al expresado recurso, lo que verificó la Abogacía del Estado, con fecha 8 de septiembre de 2009.

Formalizada la oposición al recurso de casación interpuesto, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el 29 de noviembre de 2011, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, Magistrada de la Sala

La Sentencia de 4 de abril de 2008, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, desestima el recurso número 671/06 , contra la Resolución de la Dirección General de Tráfico de 25 de enero de 2006, que declara nulo de pleno derecho el canje del permiso de conducir de nacionalidad portuguesa por el correspondiente español expedido con fecha 6 de abril de 1999 por la Jefatura Provincial de Tráfico de Pontevedra, a favor del recurrente.

La Sentencia de instancia confirma la resolución recurrida, basando su fallo desestimatorio en las consideraciones siguientes:

[...] La parte alega en primer lugar la caducidad del expediente porque, dice, se inició el 3-3-05 y la resolución es de 25- 1-06. Este argumento no puede prosperar porque: a) el 22-6-05 se acordó suspender el procedimiento para oír a Consejo de Estado; b) el Consejo de Estado emite informe en sesión de 6-10-05 favorable a la anulación pero se ignora cuándo llegó a la D.G.T. si bien hay un fechado de 20-1-06 que razonablemente es el de salida; c) la resolución se dicta cinco días después tan solo d) en todo caso estaríamos ante un supuesto de nulidad de pleno derecho del art. 62.1.f) de la Ley 301992en cuanto la validez del permiso original era una condición ineludible de la validez del permiso español que traía causa de aquel.

Tampoco hay, como se dice, aplicación retroactiva del Reglamento de Conductores porque se trata de un supuesto de nulidad continuada y, además, no es un expediente sancionador.

[...] Siempre se tuvo la duda acerca de la validez del permiso portugués e incluso en vía penal recayó sentencia absolutoria porque el Ministerio Fiscal no aportó con su acusación el documento, pero aquí, y a prueba expresa de la parte, las autoridades portuguesas y por vía consular han confirmado la falsedad, lo que determina el fracaso de la pretensión.

El recurso de casación interpuesto por el Procurador de los Tribunales Sr. Pérez Fernández-Turégano en representación de D. Nemesio , hace valer como primer motivo impugnatorio, al amparo del artículo 88.1 c) de la LJCA , la infracción de los artículos 1, 7.1, 31.2, 71.1.b) y 114.2 de la Ley de la Jurisdicción , los artículos 24 y 25.1 de la CE , así como de la jurisprudencia del TS - STS, de 21 de enero de 2002, Sección 7ª, recurso de casación 2176/1999 -. El recurrente denuncia en este motivo la incongruencia de la sentencia al no pronunciarse sobre todos los motivos de impugnación alegados por la parte actora: caducidad, falta de motivación del acto administrativo, inaplicabilidad por tres causas del artículo 62.1.f) Ley 30/1992 y falta de prueba de la falsedad del documento portugués.

Debe recordase lo mantenido por el Tribunal Constitucional al respecto del vicio de incongruencia. Así, puede citarse la Sentencia 61/2009, de 9 de marzo en la que se mantenía que:

"[...] debemos partir de la doctrina constitucional consolidada sobre el vicio de incongruencia destacando que éste viene referido al deber de decidir por parte de los órganos judiciales, que deben resolver los litigios que se sometan a su conocimiento ofreciendo respuestas a todas las pretensiones formuladas por las partes evitando que se produzca un desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formularon sus pretensiones, concediendo más o menos o cosa distinta de lo pedido (por todas STC 40/2006, de 13 de febrero , F. 2 ). Al conceder más, menos o cosa distinta a lo pedido, el órgano judicial incurre en las formas de incongruencia conocidas como omisiva, extra petitum e incongruencia por error. La primera, la incongruencia omisiva o ex silentio, que es la que se aduce en la demanda de amparo, se produce cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución, y sin que sea necesaria, para la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva, una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen por las partes como fundamento de su pretensión, pudiendo bastar, en atención a las circunstancias particulares concurrentes, con una respuesta global o genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales.

En relación con el vicio de incongruencia este Tribunal distingue entre las que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones y estas últimas en sí mismas consideradas, pues si con respecto a las primeras puede no ser necesaria una respuesta explícita y pormenorizada de todas ellas y, además, la eventual lesión del derecho fundamental deberá enfocarse desde el prisma del derecho a la motivación de toda resolución judicial, respecto de las segundas la exigencia de respuesta congruente se muestra con todo rigor siempre y cuando la pretensión omitida haya sido llevada al juicio en el momento procesal oportuno. La anterior reflexión, de la que puede ser exponente la STC 141/2002, de 17 de junio , cobra especial relevancia en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa, en la cual es su propia norma reguladora la que ordena que el enjuiciamiento se produzca «dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición» (art. 33.1 LJCA ). Hemos de tener en cuenta que en el proceso Contencioso-Administrativo se ejercita necesariamente una pretensión de declaración de disconformidad del acto o resolución recurrida con el Ordenamiento jurídico, a lo que puede añadirse la pretensión del reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para su pleno restablecimiento, entre ellas la indemnización de los daños y perjuicios. Este Tribunal ha declarado que adquieren especial relevancia los motivos aducidos en defensa de la ilegalidad de la actuación administrativa, si bien ello no enerva la distinción entre motivos sustanciales y no sustanciales susceptibles de ser resueltos tácitamente ( STC 40/2006, de 13 de febrero , F. 2 )" .

Reiterada doctrina del Tribunal Constitucional en STC 36/2006, de 13 de febrero , ha declarado que el derecho a la motivación de las resoluciones judiciales no impone "una determinada extensión de la motivación jurídica, ni un razonamiento explícito, exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión sobre la que se pronuncia la decisión judicial". Reputa suficiente que "las resoluciones judiciales vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos esenciales fundamentadores de la decisión, o, lo que es lo mismo, su ratio decidendi" ( STC 75/2007, de 16 de abril , FJ 4). La motivación constituye una garantía esencial para el justiciable mediante la cual es posible comprobar que la decisión judicial es consecuencia de la aplicación razonada del ordenamiento jurídico y no el fruto de la arbitrariedad sin que se reconozca un pretendido derecho al acierto judicial en la selección, interpretación y aplicación de las disposiciones legales ( STC 26/2009, de 26 de enero , FJ 2).

Conforme a la doctrina del TC, recogida en la STC 196/2003, de 1 de diciembre , FJ 6, "el derecho a obtener una resolución fundada en Derecho, favorable o adversa, es garantía frente a la arbitrariedad e irrazonabilidad de los poderes públicos ( SSTC 112/1996, de 24 de junio, J 2 ; 87/2000, de 27 de marzo , FJ 6). Ello implica, en primer lugar, que la resolución ha de estar motivada, es decir, contener los elementos y razones de juicio que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión ( SSTC 58/1997, de 18 de marzo, FJ 2 ; 25/2000, de 31 de enero , FJ 2); y en segundo lugar, que la motivación debe contener una fundamentación en Derecho ( STC 147/1999, de 4 de agosto , FJ 3). Hemos declarado reiteradamente que el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE ) no incluye un pretendido derecho al acierto judicial en la selección, interpretación y aplicación de las disposiciones legales, pero sí comprende, entre otras dimensiones, el derecho a obtener una resolución judicial motivada que, a su vez, según la doctrina constitucional, presenta varias manifestaciones. Supone, en primer lugar, que la resolución ha de estar suficientemente motivada, es decir, contener los elementos y razones de juicio que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión; y en segundo lugar, que la motivación debe contener una fundamentación en Derecho, lo que conlleva la garantía de que la decisión no sea consecuencia de una aplicación arbitraria de la legalidad, ni resulte manifiestamente irrazonable, incursa en un error patente o en una evidente contradicción entre los fundamentos jurídicos, o entre éstos y el fallo, ya que, en tal caso, la aplicación de la legalidad sería tan sólo una mera apariencia ( SSTC 147/1999, de 4 de agosto , FJ 3 ; 25/2000, de 31 de enero, FJ 2 ; 87/2000,de 27 de marzo , FJ 3 ; 82/2001, de 26 de marzo , FJ 2 ; 221/2001, de 31 de octubre, FJ 6 ; 55/2003, de 24 de marzo, FJ 6 ; 223/2005, de 12 de septiembre, FJ 3 ; y 276/2006, de 25 de septiembre , FJ 2, entre otras muchas).

En este orden de consideraciones, advertimos que la parte recurrente realiza un inadecuado planteamiento del recurso que nos ocupa, puesto que las infracciones cuya comisión por la sentencia impugnada denuncia carecen de fundamento y viabilidad.

Hemos afirmado con reiteración que los órganos judiciales no vienen obligados a responder a cualesquiera de los concretos argumentos de la demanda o de la contestación a ésta, ni con su misma extensión o planteamiento. El derecho a la tutela judicial efectiva no comprende el de obtener una respuesta detallada y exhaustiva a todos y cada uno de los argumentos formulados por las partes sino a aquéllos que sean sustanciales para fundar la pretensión.

Así pues, entendemos que la sentencia recurrida decide todas las cuestiones controvertidas en el proceso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 209 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , como resulta del examen del fundamento de derecho tercero de la misma, en el que se consignan las razones por las que la Sala de instancia considera que no concurren los motivos impugnatorios hechos valer en la demanda. Efectivamente, la Sentencia impugnada se pronuncia, escueta y explícitamente, sobre la caducidad del procedimiento, así como sobre la inaplicabilidad del artículo 62.1.f) de la Ley 30/92 , la retroactividad del Reglamento General de Conductores, la falta de prueba acerca de la falsedad del permiso de conducir portugués, e incluso sobre la falta de motivación de la resolución recurrida, haciendo suyas las razones contenidas en ésta, relativas a la falta de validez del permiso original como condición ineludible de la validez del permiso español que trae causa de aquél. Únicamente la ausencia de pronunciamiento por la Administración respecto de las alegaciones vertidas y la prueba solicitada por el interesado en vía administrativa ha dejado de obtener una expresa respuesta por la Sala de instancia, si bien ésta constituiría una irregularidad no invalidante, que no afecta a alegaciones relevantes en el desarrollo argumental de las partes del proceso, y por ello carece de trascendencia a los efectos de entender que concurre incongruencia omisiva.

En conclusión, aplicando la doctrina precedentemente reflejada debemos rechazar el motivo impugnatorio planteado, por cuanto de la lectura detenida de la Sentencia de instancia resulta evidente la completa falta de fundamento de las imputaciones relacionadas con la incongruencia omisiva y la ausencia de motivación, habida cuenta de que la Sala ha dado a las cuestiones que se le planteaban una respuesta desestimatoria así como los motivos que la fundamentan, que en modo alguno se nos revelan arbitrarios, y que ha permitido a las partes conocer las razones en las que se funda, así como el acceso a los recursos de que es susceptible, como el presente recurso de casación de que se ha hecho uso.

Como segundo motivo impugnatorio plantea la parte recurrente, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la LJCA , por aplicación errónea del artículo 62.1.f), de la LO 30/92 , por no serle aplicable al caso objeto de la litis, al entender que son de aplicación los artículos 27 y 38 en relación con el 29 del Reglamento General de Conductores, aprobado por RD.772/1997, de 30 de mayo , que establecen los requisitos y características del canje del permiso de conducir y la irretroactividad de dicho canje cuando se cumplen las normas mencionadas. Entiende la actora que no puede entenderse la nulidad de pleno derecho del acto administrativo en cuestión, pues en este acto no faltan requisitos esenciales y además no da lugar, como requiere el precepto de la Ley de Procedimiento, al nacimiento de un derecho o facultad, sino que únicamente remueve un obstáculo existente al ejercicio de un derecho preexistente.

También considera infringidos los artículos 42 y 54 , en relación con los artículos 62 y 102 de la Ley 30/1992 y artículo 207 LEC , en cuanto a la prueba practicada en el proceso, ya que, a juicio de la recurrente no quedó probado que el documento portugués fuese falso. Sobre este extremo en el que un Tribunal español, mediante resolución judicial firme y definitiva, se pronuncia declarando no probada la citada falsedad, y por tanto ha de considerarse su autenticidad, se aporta la cita de la STS de 6 de febrero de 2001 , referente a la aplicabilidad de los pronunciamientos judiciales de una causa penal al procedimiento administrativo.

El recurrente presentó a canje un permiso de conducir obtenido en Portugal, que en un incidente posterior fue detectado como obtenido ilícitamente, y, previo el correspondiente expediente, mediante la resolución hoy impugnada se acordó la nulidad radical del permiso de conducir de nacionalidad portuguesa por el correspondiente español número 36.040.097, expedido el 6 de abril de 1999 por la Jefatura Provincial de Tráfico de Pontevedra.

El artículo 27 del Reglamento General de Conductores aprobado por el Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo , en la redacción aplicable al caso de autos, establece en su apartado 3 que la Jefatura Provincial de Tráfico a la que se dirija la solicitud, después de comprobar, en su caso, la autenticidad, validez y vigencia del permiso presentado, concederá o denegará, según proceda, el canje solicitado.

Y es que la validez de los permisos de conducción constituye un presupuesto indispensable para que se produzca el canje de referencia. Así, el artículo 21 del Reglamento de anterior cita, señala que los permisos de conducción expedidos por los Estados miembros de la Unión Europea con arreglo a la normativa comunitaria, mantendrán su validez en España en las condiciones en que hubieran sido expedidos en su lugar de origen, con la salvedad de lo dispuesto en relación con la edad requerida.

En el presente caso, si bien es cierto que el Juzgado de lo Penal número 1 de Pontevedra ha absuelto libremente al hoy recurrente de la imputación de un delito de falsificación en documento oficial por la ausencia de la práctica de prueba pericial alguna en orden a poder apreciar las supuestas alteraciones realizadas en el permiso de conducir portugués, el examen de los autos pone de manifiesto el informe emitido por la Dirección General de Viaçao, remitido por el Consulado General de España en Portugal, en el que se hace constar que el permiso de circulación portugués L4896231-5 no es auténtico ni fue emitido legalmente. La ausencia de autenticidad de dicho documento público posee una indudable trascendencia, y, en lo que aquí importa, determina que no concurriendo una condición esencial para la validez del permiso de conducir canjeado, resulta procedente la declaración de nulidad de pleno derecho del canje efectuado.

En consecuencia, resulta oportuna la aplicación por la Dirección General de Tráfico del artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que prescribe que son nulos de pleno derecho los actos de las Administraciones públicas expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico, por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

No podemos estar de acuerdo con las manifestaciones de la parte recurrente relativas a que del canje no nacen derechos o facultades, por cuanto que es precisamente el canje el que habilita para conducir en España mediante los permisos expedidos en Estados miembros de la Unión Europea, y de lo expuesto resulta claramente que el interesado no gozaba con anterioridad a tal cambio, de autorización administrativa para conducir que fuera válida.

Por tanto, de conformidad con el artículo 102.1 de la meritada Ley, la Administración , por iniciativa propia, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado, ha declarado de oficio la nulidad del acto administrativo por el que se autoriza al canje del permiso de conducir expedido en Portugal, que se halla comprendido, como hemos visto, en uno de los supuestos previstos en el art. 62.1 de dicho texto legal, por lo que no podemos sino confirmar la actuación administrativa.

Por último, sostenía la parte recurrente la inaplicabilidad del artículo 38 del Reglamento General de Conductores , en la medida en que a su juicio, infringe el principio de irretroactividad, por cuanto dicho precepto es redactado por el apartado trece del artículo único del R. D. 1598/2004, de 2 de julio , por el que se modifica el Reglamento General de Conductores -aprobado por el R. D. 772/1997, de 30 de mayo-, el cual entró en vigor el 19 de octubre de 2004 , fecha muy posterior a la solicitud y aprobación del canje objeto de la presente litis. A este respecto hemos de indicar que merece igual suerte desestimatoria dicha cuestión, habida cuenta de que en su redacción original dicho precepto era muy semejante, ya que disponía que las autorizaciones administrativas para conducir reguladas en el presente Título serán nulas o anulables en los casos previstos en los artículos 62 y 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional , procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del presente recurso.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.