STS, 21 de Octubre de 2011

Ante la Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso contencioso administrativo número 901/2008 , interpuesto por la parte recurrente contra la Resolución del Ministro del Interior de 21 de octubre de 2008, que deniega a Dª. Casilda el reconocimiento del estatuto de apátrida.

La expresada Sala de lo Contencioso administrativo de la Audiencia Nacional dicta Sentencia el 25 de junio de 2010 , cuyo fallo es el siguiente:

" Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Casilda , contra Resolución del Ministro del Interior, de fecha 21 de octubre de 2008, que deniega el reconocimiento del Estatuto de Apátrida del recurrente, reconociendo al recurrente la condición de apátrida, debiendo ser documentado en tal sentido por el Ministerio de Interior. Sin imposición de costas."

Notificada la referida Sentencia a las partes, el Sr. Abogado del Estado en representación de la Administración General del Estado, presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 7 de septiembre de 2010, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido, compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrente, Sr. Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta, presentando escrito de interposición de recurso de casación en fecha 18 de octubre de 2010, en el que, formula como motivo de impugnación, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción :

1. - La infracción por aplicación errónea del artículo 1.1 del Convenio de 28 de septiembre de 1954 , sobre el Estatuto de los Apátridas, así como de los artículos 4 y 34 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero , sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, reformada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre ;

2. - Infracción del artículo 1.2 de la Convención de 1954 sobre el estatuto de apátrida, así como de los artículos 4 y 34 de la L.O. 4/2000 reformada por L. O. 8/2000 .

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al expresado recurso, lo que verificó con fecha 1 de marzo de 2011.

Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el 19 de octubre de 2011, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, Magistrada de la Sala

La sentencia de fecha 25 de junio de 2010 dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional impugnada en casación por la Administración del Estado, estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Resolución del Ministro del Interior de 21de octubre de 2008, por la que se le deniega el reconocimiento del estatuto de apátrida a Dª. Casilda .

La sentencia de instancia se remite íntegramente en su fundamentación jurídica a la Sentencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 22 de diciembre de 2008 , que estimando el recurso de casación interpuesto por un recurrente saharaui, declara su derecho a la concesión del estatuto de apátrida cuyo contenido transcribe literalmente, en su Fundamento de Derecho Primero :

"(...) la regulación originaria de la Ley Orgánica 4/2000 viene caracterizada por: a) la necesidad de que el extranjero acredite que el país de su nacionalidad no le reconoce la misma; b) el carácter potestativo de la concesión del Estatuto de Apátrida ("podrá").

En cambio, tras la modificación introducida por la Ley 8/2000 no se exige al extranjero la acreditación de que el país de su nacionalidad no le reconoce la misma, pues la norma se refiere ahora a los extranjeros que "manifiesten" carecer de nacionalidad; y, por otra parte, nos encontramos con un régimen que no es ya potestativo sino imperativo, al señalar el precepto que el Ministro del Interior "reconocerá" la condición de apátridas y les "expedirá" la documentación prevista en la Convención sobre el Estatuto de Apátridas.

Por lo demás, en consonancia con esta última formulación legal, el Reglamento de Reconocimiento del Estatuto de Apátrida aprobado por Real Decreto 865/2001, de 20 de julio establece en su artículo 1.1 que "Se reconocerá el estatuto de apátrida conforme a lo dispuesto en la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas, hecha en Nueva York el 28 de septiembre de 1954 , a toda persona que no sea considerada como nacional suyo por ningún Estado, conforme a su legislación, y manifieste carecer de nacionalidad.

Para hacer efectivo dicho reconocimiento, deberá cumplir los requisitos y procedimiento previstos en el presente Reglamento".

Ahora bien, una vez señalado el cambio introducido por la Ley Orgánica 8/2000 respecto a la exigencia probatoria establecida en la normativa anterior, debe también destacarse que en la normativa legal y reglamentaria ahora aplicable el reconocimiento de la condición de apátrida aparece vinculado, como precisa el citado artículo 1.1 del Reglamento , a la circunstancia de que la persona solicitante "no sea considerada como nacional suyo por ningún Estado, conforme a su legislación".

Este inciso es plenamente congruente con la remisión que tanto el precepto reglamentario como la norma legal a la que éste sirve de desarrollo hacen a la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas hecha en Nueva York el 28 de septiembre de 1954, pues el artículo 1.1 de dicha Convención dispone que "el término apátrida designará a toda persona que no sea considerada como nacional suyo por ningún Estado, conforme a su legislación".

A la luz de tales disposiciones, y sin que ello suponga exigir al solicitante del estatuto de apátrida una cumplida acreditación de que el país de su nacionalidad no le reconoce la misma, no cabe ignorar que la consideración de apátrida sólo procede respecto de la persona "que no sea considerada como nacional suyo por ningún Estado, conforme a su legislación".

Por tanto, más allá de la mera manifestación del solicitante de que carece de nacionalidad, debe existir algún dato que indique la concurrencia de la circunstancia señalada en la norma, pues sin ella el reconocimiento del estatuto de apátrida resulta improcedente."

Además sobre una situación igual a la examinada ha establecido lo siguiente en sentencias recientes entre las que cabe citar la STS de fecha 19/12/08 , en la que se recoge la doctrina expuesta en las SSTS de 20/11/07 y 18/7/08 , todas ellas en supuestos en los que la Administración basó la denegación del estatuto de apátrida, en dos razones: que el solicitante ya recibía protección de un organismo de las Naciones Unidas y que Argelia concede pasaportes a los saharauis. Razones que han sido consideradas insuficientes en dichas sentencias.

Se dice en las referidas sentencias:

"(...) Argelia nunca ha efectuado manifestación alguna -expresa ni tácita- tendente al reconocimiento u otorgamiento de la nacionalidad argelina a los saharauis que, como refugiados, residen en los campamentos de Tinduff.

Lo acontecido con la recurrente -y con otros saharauis en condiciones similares- es que Argelia, por razones humanitarias, documenta a los saharauis refugiados en su territorio -en concreto, en el desierto cercano a Tinduff- con la finalidad de poder salir por vía aérea a países que -como España- no tienen reconocido como país a la República Árabe Saharaui Democrática; documentación consistente en la emisión de pasaporte al que el Consulado Español en Argel acompaña el correspondiente visado. Mas, con tal actuación, en modo alguno se está procediendo al reconocimiento de la nacionalidad argelina por los saharauis, la cual, por otra parte, como ocurre con el Reino de Marruecos, tampoco es solicitada o deseada por los mismos. No se trata, pues, del otorgamiento del vínculo de la nacionalidad, sino de una mera actuación de documentación de un indocumentado con la expresada finalidad humanitaria de poder desplazarse para -como en este caso aconteció- poder recibir atención médica. Por ello, la exigencia, tanto del Ministerio de Interior como de la sentencia de instancia, de tener que recurrir a las vías administrativas y judiciales argelinas para obtener la renovación del pasaporte concedido en los términos expresados, en modo alguno resulta aceptable, cuando consta acreditado que el Consulado de Argelia en Madrid se niega a la mencionada prórroga -por carecer los solicitantes de nacionalidad argelina- remitiéndolos a la Oficina de la RASD en España que, al no estar reconocida por España, carece de la posibilidad de emitir pasaportes o renovarlos a quienes -como la recurrente- devienen indocumentados en España por la expiración del pasaporte con el entraron en nuestro país.

Resulta conveniente distinguir dos situaciones diferentes: la una es la que -como en el supuesto de autos acontece- consiste en proceder a documentar a quien por diversos motivos carece de documentación que le impide su simple desplazamiento e identificación; y otra, diferente, la concesión de la nacionalidad de un país. La primera cuenta con un carácter formal, no exige la solicitud y voluntariedad del destinatario y no implica una relación de dependencia con el Estado documentante; la segunda, el otorgamiento de la nacionalidad, por el contrario, exige el cumplimiento de una serie de requisitos previstos por la legislación interna del país que la otorga, e implica su previa solicitud y su posterior y voluntaria aceptación -que se plasma en la aceptación o el juramento del texto constitucional del país-, surgiendo con el nuevo país un vínculo jurídico de derechos y obligaciones que la nacionalidad implica y representa. La nacionalidad no originaria implica, pues, la aceptación -por supuesto, voluntaria- de un nuevo status jurídico si se cumplen las condiciones legales previstas internamente por cada país, mas, en modo alguno, la nacionalidad puede venir determinada por la imposición, por parte de un país, con el que se mantienen determinados vínculos - por variados motivos- en relación con quien no desea dicha nacionalidad, por no concurrir un sustrato fáctico entre ambos que permita la imposición de la relación jurídica configuradora de la citada relación.

La nacionalidad, pues, es el vínculo jurídico entre una persona y un Estado, según se establece en la legislación del Estado, y comprende derechos políticos, económicos, sociales y de otra índole, así como las responsabilidades del Estado y del individuo; mas todo ello, como venimos señalando, en el marco de una relación de voluntariedad y mutua aceptación.

En consecuencia, desde la perspectiva argelina, y de conformidad con la Convención de Nueva York, la recurrente no puede ser "considerada -por parte de Argelia- como nacional suyo,... conforme a su legislación".

Y en cuanto a la protección de los saharauis por parte de las Naciones Unidas dijimos:

"Por último, tampoco podemos considerar a la recurrente como incluida en el supuesto de la excepción prevista en artículo 1.2.i) de la Convención de Nueva York de 1954 , esto es, como "personas que reciben actualmente protección o asistencia de un órgano u organismo de las Naciones Unidas distinto del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, mientras estén recibiendo tal protección o asistencia".

Como ya conocemos la Resolución del Consejo de Seguridad de la ONU núm. 690 (de 24 de abril de 1991), por la que se creó - por unanimidad- la Misión de Naciones Unidas para la Organización del Referéndum en el Sahara Occidental (MINURSO) en modo alguno reconoce a la recurrente la protección y asistencia exigida por la excepción convencional de precedente cita; si se observan los objetivos de la misma se podrá comprobar que tal Misión está dirigida a "supervisar" el cese del fuego entre el Reino de Marruecos y los saharauis; a "verificar" la reducción de tropas de Marruecos en el territorio del Sahara; a "supervisar" la restricción de tropas marroquíes y saharauis a lugares señalados; a "supervisar" el intercambio de prisioneros de guerra; a "hacer efectivo" el programa de repatriación; a "identificar y registrar" las personas con derecho a voto; así como a "organizar y asegurar" la celebración de un referéndum libre y justo, dando a conocer los resultados.

Por tanto, los seis primeros cometidos se relacionan con una situación bélica, que se trata de evitar o minimizar en sus efectos y consecuencias, y, los dos últimos se relacionan con la celebración de un referéndum, cuya espera dura ya dieciséis años desde que se creara la MINURSO. No parece, pues, que con tan específicas competencias la citada Misión pueda otorgar a los saharauis la protección y asistencia que la Convención requiere para excluir a los mismos de su pase a la situación de apatridia. Escasa protección y asistencia puede deducirse de tal Misión por parte de quienes -desde hace mas de treinta años- viven como refugiados en el desierto de una país vecino, y sin que el ordenado referéndum se haya celebrado tras los citados dieciséis años de espera. En todo caso, si descendemos al caso concreto, tal supuesta protección y asistencia sería predicable en relación con quienes se mantienen como refugiados en Argel, mas sin que los efectos de la MINURSO, limitada a los ámbitos expresados, abarque a quienes, como la recurrente residen, en España.

Como hemos dicho, las consideraciones expuestas en estas sentencias, que acabamos de transcribir, resultan plenamente aplicables al caso aquí examinado, por lo que, en definitiva, procede estimar el recurso de casación y, revocando la sentencia de instancia, estimar el recurso contencioso-administrativo en el sentido de reconocer el derecho del recurrente al reconocimiento del estatuto de apátrida.

El Sr. Abogado del Estado interpone contra esta sentencia el presente recurso de casación, que consta de dos motivos, ambos formulados al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional 29/1998 de 29 de julio .

En el primer motivo se denuncia la infracción del artículo 1.1 del Convenio de 28 de septiembre de 1954 , sobre el Estatuto de los Apátridas, así como de los artículos 4 y 34 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero , sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, reformada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre .

Alega el Sr. Abogado del Estado que la sentencia impugnada reconoce a la recurrente la condición de apátrida, en consideración a que se trata tan sólo de proceder a documentar a quien, por diversos motivos, carece de documentación que le impide su simple desplazamiento e identificación, lo cual es diferente a la concesión de la nacionalidad de un país. A continuación, apunta que "la propia sentencia recurrida reconoce que -lo acontecido con la recurrente- y con otros sahararuis en condiciones similares- es que Argelia, por razones humanitarias, documenta a los saharahuis refugiados en su territorio -en concreto, en el desierto cercano a Tinduff- con la finalidad de poder salir por vía aérea a países que -como España- no tiene reconocido como país a la República Árabe Saharaui Democrática, documentación consistente en la emisión de pasaporte al que el Consulado español en Argel acompaña el correspondiente visado". Dicho esto, aduce el Abogado del Estado que el estatuto de apátrida se refiere a personas que de hecho no tienen ni pueden conseguir documentación, lo que no es el caso de la actora en la instancia, pues "la sentencia impugnada documenta a los saharauis refugiados en su territorio". Señala, en este sentido, que "una cosa es no tener una nacionalidad determinada" y otra muy distinta no querer ostentar la que, con razón o sin ella, un Estado quiere atribuirle". Invoca lo dispuesto en el artículo 34 de la L.O. 4/2000 , reformada por L. O. 8/2000 , y apunta que " en el caso del recurrente, después de su entrada ilegal en España, la documentación argelina de que disponía no ha sido presentada acaso porque los saharauis residentes o procedentes de los campamentos de refugiados situados en territorio argelino disfrutan de la protección internacional recogidos en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, como son la garantía de no devolución, la asistencia material y la expedición de documentos como el pasaporte que los identifica y les permite viajar fuera de Argelia y regresar" .

En el segundo motivo se denuncia la infracción del artículo 1.2 de la Convención de 1954 sobre el estatuto de apátrida, así como de los artículos 4 y 34 de la L.O. 4/2000 reformada por L. O. 8/2000 . Alega en este motivo el Sr. Abogado del Estado que las convenciones internacionales distinguen entre los conceptos de refugiado y apátrida, y enfatiza que el artículo 1.2 de la Convención de 1954 excluye de su ámbito de aplicación a las personas que son consideradas como refugiadas en los términos previstos en la Convención de 1951 sobe el derecho de asilo. Y tal es, afirma, el caso, dado que resulta indiscutido que la demandante en la instancia goza de la condición de refugiado, por lo que no le es aplicable la Convención de 1954 sino la de 1951.

La sentencia objeto de impugnación, tras hacerse eco de la doctrina sentada por este Tribunal Supremo, fundamenta la concesión del estatuto de apátrida en que de la valoración conjunta de las actuaciones resulta que la interesada no tiene nacionalidad argelina, no siendo reconocida como nacional por ningún Estado.

La Sentencia del Tribunal Supremo, de 30 de octubre de 2009 , lejos de contener un pronunciamiento aislado y puntual, es una más entre varias sentencias con la misma fundamentación jurídica, todas ellas referidas asimismo a solicitantes del estatuto de apátrida procedentes de los campos de refugiados saharauis. Podemos citar, en este sentido, además de la anotada en la sentencia de instancia, nuestras sentencias de 20 de noviembre de 2007 (RC 10503/2003 ), 25 de junio de 2008 (RC 1415/06 ), 18 de julio de 2008 (RC 555/ 2005 ), 19 de diciembre de 2008 (RC 7337 / 2005 ) y la más reciente de 20 de junio de 2011 (RC 5767/2007 ), entre otras.

Frente a esta doctrina jurisprudencial ya consolidada, que la Sala de instancia recoge y transcribe, no pueden prevalecer las razones aducidas por el Sr. Abogado del Estado en su recurso de casación, que ya han sido examinadas y desestimadas por esta Sala en las aludidas sentencias; por lo que, en definitiva, el presente recurso de casación ha de ser desestimado y confirmada la sentencia de instancia.

De conformidad con el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional se imponen las costas del presente recurso de casación a la parte recurrente.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.