STS, 6 de Octubre de 2011

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 2 de abril de 2008 (recurso nº 5/2007 ) en la que se estima el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Bellreguard, Dª. Agueda , Dª Angelica , D. Agustín , Dª Esteban , D. Amador , D. Arturo , D. Benedicto , Dª Catalina , Dª Covadonga , D. Jorge , Dª. Piedad , Dª Ruth , D. Maximino , D. Olegario , Dª María Luisa , D. Salvador , Dª Almudena , D. Virgilio , D. Carlos Jesús , Dª Carmela , Dª Delfina , Dª Estela , D. Pedro Enrique , D. Alberto , D. Arcadio , Dª Joaquina , D. Candido , Dª Nieves , D. Edmundo , D. Eutimio , D. Germán , D. Hipolito , D. Jacobo , Dª Virginia , Dª María Teresa y D. Luis contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 26 de junio de 2006 por la que se aprueba el deslinde de dominio público marítimo terrestre de un tramo de costa de 747 metros de longitud correspondiente a todo el término municipal de Bellreguard, anulándose dicha Orden.

En el proceso que dicha sentencia vino a resolver los demandantes solicitaban la anulación del deslinde impugnado aduciendo la caducidad del expediente así como la nulidad del procedimiento por haberse tramitado sin dar suficiente audiencia a los interesados.

La sentencia declara la caducidad del procedimiento de deslinde por haber sido resuelto cuando ya había transcurrido el plazo de 24 meses que establece el artículo 12.1 de la Ley de Costas según la redacción dada a dicho precepto por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre . que es la que se considera aplicable al caso. Razona la Sala de Instancia no que resulta aplicable la jurisprudencia citada por el Abogado del Estado, contraria a la caducidad del expediente, pues tal jurisprudencia se refiere a supuestos en los que cuando se inició el expediente de deslinde no había entrado en vigor la reforma de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre introducida por la Ley 4/1999, de 13 de enero , que modificó la regulación de la caducidad, ni la mencionada Ley 53/2002, de 30 de diciembre , que vino a fijar un plazo máximo para notificar la resolución del expediente de deslinde.

Sobre esta cuestión se exponen en el fundamento jurídico segundo de la sentencia las siguientes razones:

(...) SEGUNDO: En orden lógico procede pronunciarse en primer lugar sobre la posible caducidad del procedimiento y ello pues la parte recurrente considera que ha transcurrido en exceso el plazo de dos años que señala la Ley 53/2002 entre la fecha del Acuerdo de inicio del expediente (23/10/2003 ) y la fecha de aprobación de la Orden aprobatoria del deslinde (26/6/2006).

Señala la Abogacía del Estado que a los procedimientos de deslinde, por su propia naturaleza no les es aplicable el instituto de la caducidad, tal y como ha reconocido el TS en sentencia 19 de mayo de 2004 , que si bien se trata de un pronunciamiento realizado al amparo de la Ley 30/1992 en su versión originaria, antes de la reforma operada por la Ley 4/1999 , considera el Abogado del Estado que sus consideraciones generales resultan aplicables al caso objeto de estudio.

Se trata en este caso de un procedimiento incoado no solo con posterioridad a la reforma de la Ley 30/1992 operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero , sino también con posterioridad a la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social que entró en vigor el día 1 de enero de 2003, es decir, casi diez meses antes un procedimiento incoado no solo con posterioridad a la operada por Ley 4/1 999, de 13 de enero, sino también 53/2002, de 30 de diciembre , de Medidas Fiscales, Social, que entró en vigor el día 1 de enero de 2003, es de incoarse el citado procedimiento de deslinde.

Esta Ley 53/2002, introduce un nuevo párrafo en el apartado 1 del artículo 12 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , con la siguiente redacción "El plazo para notificar la resolución de los procedimientos de deslinde será de veinticuatro meses'.

En supuestos como el presente debido a la normativa en vigor cuando se incoó el procedimiento de deslinde, no resulta aplicable la doctrina jurisprudencial citada por el Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda, ya que dicha doctrina - como él mismo ha reconocido- se establece en relación con supuestos en que no había entrado en vigor ni la Ley 4/1 999 por la que se modifica la LRJPA, ni la Ley 53/2002 por la que se fija un plazo máximo para notificar la resolución del expediente de deslinde.

En este sentido se estima ilustrativo hacer referencia a la reciente STS, Sala 3 de 23 de enero de 2007 (Rec. 5837/2003 ), en la que se analiza la caducidad de un procedimiento de deslinde y se parte para ello del examen del artículo 42 de la LRJPA en la redacción de 1992 , que era la aplicable temporalmente al supuesto contemplado por el Tribunal Supremo. Dicha sentencia señala que "En relación con el procedimiento de deslinde del dominio público marítimo terrestre, debe señalarse que ni la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas ni su Reglamento de ejecución tenían establecido un plazo máximo para la resolución. Por otra parte es cierto que el procedimiento de deslinde (artículo 20. 1 del Reglamento de la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 10 de diciembre , RC) puede incoarse "de oficio o a petición de cualquier persona interesada", mas, en el supuesto de autos, lo ha sido mediante decisión de la Administración, circunstancia que, de conformidad con lo anteriormente señalado, impide la aplicación al mismo de plazo alguno para su resolución, pues ni el mismo se expresa en la normativa que cita la sentencia de instancia, ni, en consecuencia, le es de aplicación el también mencionado plazo supletorio de tres meses.

Pero la citada sentencia, tras señalar lo anterior, prosigue diciendo que "Tema distinto, es que resultara conveniente el establecimiento de un plazo máximo para resolver este tipo de procedimientos, pero tal decisión tan solo se ha producido, por parte del legislador, con la aprobación de la Ley 4/1999, de 13 de enero, de Modificación de la LRJPA , que, como hemos señalado, no es de aplicación al supuesto de autos; así como con la modificación de la LC, por parte de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, introduciendo en el artículo 12.1 de la LC , el plazo máximo de 24 meses para la resolución de los procedimientos de deslinde".

De la lectura de dicha sentencia se trasluce que la doctrina jurisprudencial invocada por la Abogacía del Estado se circunscribe a supuestos en los que el procedimiento de deslinde se tramitó de acuerdo con una normativa que por razones temporales, como hemos visto, no les es aplicable al presente supuesto.

En el caso de autos, como hemos visto nos encontramos ante un procedimiento de deslinde iniciado de oficio, por acuerdo de fecha 23 de Octubre de 2003 que ha concluido con resolución de 26 de Junio de 2006, es decir, dictada y en consecuencia también notificada, con posterioridad al transcurso del plazo de 24 meses que establece el artículo 12.1 de la Ley de Costas , después de la reforma operada por la Ley 53/2002 .

Procede, en consecuencia, al haberse dictado la OM de deslinde fuera del plazo de 24 meses establecido en el artículo 12.1 de la Ley de Costas , declarar la caducidad del procedimiento de deslinde; sin perjuicio de que la Administración pueda, en su caso, incoar nuevo procedimiento de deslinde ya que los bienes de dominio público marítimo-terrestre son imprescriptibles, conforme preceptúan los artículos 132.1 de la Constitución y 7 de la Ley de Costas .

Este mismo criterio, en relación a deslindes incoados con posterioridad a la entrada en vigor de la nueva redacción del articulo 12 de la Ley de Costas ha sido mantenido por esta Sala en sentencias recientes como la dictada en el recurso 97/2006 y 92/2006

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Por todo ello, la sentencia de instancia estima el recurso contencioso-administrativo y anula la Orden de aprobación del deslinde, por haber sido dictada cuando ya se había producido la caducidad del procedimiento.

El Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 31 de octubre de 2008, en el que formula un único motivo de casación, al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, alegando la infracción del artículo 44.2 de la Ley 30/1992 , así como el artículo 92.4 del mismo texto legal, al atribuir el efecto de la caducidad al transcurso del plazo establecido en el artículo 12.1 de la Ley de Costas , cuando el procedimiento de deslinde no es un procedimiento en el que se ejerciten potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen y, en cualquier caso, al concurrir un interés general contrario a este efecto.

Termina el escrito solicitando que se estime el recurso, casando y anulando la sentencia recurrida, para en su lugar resolver desestimando el recurso contencioso-administrativo y declarando la conformidad a derecho de la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 26 de junio de 2006.

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala de 17 de septiembre de 2009 se acordó admitir a trámite el recurso de casación y la remisión de las actuaciones a esta Sección Quinta, conforme a las reglas de reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por providencia de 23 de octubre de 2009 se acordó dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida -Ayuntamiento de Bellreguard, Dª Agueda , Dª Angelica , D. Agustín , D. Amador , D. Arturo , D. Benedicto , Dª Catalina y Dª Covadonga - para que en el plazo de treinta días formalizase su oposición, lo que hizo mediante escrito presentado el 11 de diciembre de 2009 en el que señala que es acertada la declaración de caducidad del procedimiento de deslinde y que no resulta de aplicación la jurisprudencia invocada por la Administración del Estado por estar referida a la redacción del artículo 44 de la Ley 30/1992 anterior a la modificación operada por la Ley 4/1999 , y no ser, por tanto, aplicable al caso. Alega además que los procesos de deslinde producen efectos desfavorables, sin que exista procedimiento administrativo que no afecte a los intereses generales y su adecuada preservación. Termina el escrito solicitando la desestimación del recurso de casación.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 4 de octubre de 2011, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación nº 3289/08 lo dirige la Administración del Estado contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de 2 de abril 2008 (recurso contencioso-administrativo 5/2007 ) en la que, estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Bellreguard y demás recurrentes que hemos dejado identificados en el antecedente primero, se anula la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 26 de junio de 2006 por la que se aprobó el deslinde de dominio público marítimo terrestre de un tramo de costa de 747 metros de longitud correspondiente a todo el término municipal de Bellreguard.

Han quedado señalados en el antecedente segundo los datos y razones con los que la Sala de instancia fundamenta la estimación del recurso contencioso-administrativo, que se basa, como hemos visto, en la apreciación de la caducidad del procedimiento. Procede entonces que pasemos a analizar el único motivo de casación aducido por la Administración del Estado, cuyo enunciado hemos dejado reseñado en el antecedente tercero.

Según hemos visto, en el motivo de casación se alega la infracción del artículo 44.2 de la Ley 30/1992 y del artículo 92.4 del mismo texto legal, porque la sentencia atribuye el efecto de la caducidad al transcurso del plazo establecido en el artículo 12.1 de la Ley de Costas siendo así que el de deslinde no es un procedimiento en el que se ejerciten potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen y, en cualquier caso, al concurrir un interés general contrario a este efecto de la caducidad. Pues bien, desde ahora anticipamos que el motivo de casación debe ser desestimado.

Ante todo, nadie cuestiona que transcurrieron más de veinticuatro meses desde que se inició la tramitación del procedimiento, 23 de octubre de 2003, hasta que se dictó la resolución aprobatoria del deslinde, 26 de junio de 2006. Y, partiendo de tales datos, es innegable que el procedimiento fue incoado no solo con posterioridad a la reforma de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero , sino también con posterioridad a la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que entró en vigor el día 1 de enero de 2003, y que introdujo un nuevo párrafo en el apartado 1 del artículo 12 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , con la siguiente redacción: "el plazo para notificar la resolución de los procedimientos de deslinde será de veinticuatro meses".

Hemos visto que la Sala de instancia declara la caducidad del procedimiento de deslinde señalando, por un lado, que es aplicable, por razones temporales, el plazo de 24 meses previsto en el artículo 12.1 de la Ley de Costas según la redacción que le dio la Ley 53/2003 , dado que el procedimiento se inició con posterioridad la entrada en vigor de dicha norma; y, de otra parte, que no resulta aplicable la jurisprudencia invocada por la Abogacía del Estado, contraria a la caducidad en los procedimientos del deslinde, pues dicha jurisprudencia se refiere a supuestos en los que el expediente se había incoado antes de que entrase en vigor la Ley 4/1999, de 13 de enero , y, por tanto, antes también de la Ley 53/2002. Pues bien, compartimos plenamente las razones que expone la Sala de instancia y la conclusión a la que llega.

Ya antes de que resultase de aplicación la reforma del artículo 12.1 de la Ley de Costas introducida por la Ley 53/2002 , esta Sala ya declaró que el instituto de la caducidad era de aplicación respecto de los procedimientos de deslinde iniciados con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero , pues, según una jurisprudencia consolidada, en relación a la caducidad de estos procedimientos (tanto los deslindes de vías pecuarias como los del dominio público marítimo- terrestre) la solución debía ser distinta según que, atendiendo a la fecha de inicio del procedimiento de deslinde, sean de aplicación los preceptos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , en su redacción originaria, o en la redacción que les dio la Ley 4/1999, de 13 de enero .

Así, la sentencia de 26 de mayo de 2010 (casación 2842/2006 ), citando doctrina consolidada de la Sala en relación al deslinde de vías pecuarias, vino a establecer la misma conclusión respecto a la caducidad de los procedimientos de deslinde del dominio público marítimo-terrestre iniciados con posterioridad a la Ley 4/1999 : y lo explica del siguiente modo:

(...) CUARTO.- Esta Sala Tercera del Tribunal Supremo tiene ya declarado, entre otras, en nuestras Sentencias de 28 de enero de 2009 (recurso de casación 4043/2005 ), 29 de abril de 2009 (recurso de casación 5036/2005 ), 25 de mayo de 2009 (recurso de casación 3046/2006 ) y 19 de mayo de 2010 (recursos de casación 2839/2006 y 2993/2006 ), que el plazo de caducidad establecido en el artículo 42 de la Ley 30/1992 es aplicable a los procedimientos de deslinde de vías pecuarias porque el artículo 44.2, redactado por Ley 4/1999, de 13 de enero , contempla la caducidad de los procedimientos en que la Administración ejercita potestades de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, lo que hace referencia a cualquier persona concreta afectada y no como en la redacción anterior que aludía a la ciudadanía en general.

También en nuestra sentencia, de fecha 25 de mayo de 2009 (recurso de casación 5447/2006 ), hemos declarado, en relación con un procedimiento de recuperación posesoria de oficio del dominio público marítimo-terrestre, iniciado después de la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero , que resulta aplicable el plazo de caducidad establecido en la nueva redacción del artículo 42.3 de la Ley 30/1992 , al no haber norma alguna reguladora de ese procedimiento que establezca un plazo superior al de tres meses, que fija este precepto.

(...) QUINTO.- Hasta ahora esta Sala Tercera del Tribunal Supremo no se había pronunciado acerca de la aplicación de los plazos de caducidad establecidos por la modificación de los artículos 42, 43 y 44 de la Ley 30/19992 , llevada a cabo por Ley 4/1999, de 13 de enero , a los procedimientos de deslinde marítimo-terrestre iniciados con posterioridad a la entrada en vigor de esta Ley 4/1999, que lo fue el 14 de abril de 1999 , y antes de la vigencia, el 1 de enero de 2003, de la Ley 53/2002 , que fijó un plazo de veinticuatro meses para notificar la resolución en los procedimientos de deslinde marítimo-terrestre.

Pues bien, en armonía con el indicado criterio que hemos establecido para los deslindes de vías pecuarias y para la recuperación posesoria de oficio del dominio público marítimo-terrestre, debido a que, a partir de la vigencia de la Ley 4/1999 , al regular los efectos de la falta de resolución expresa en los procedimientos incoados de oficio ya no se refiere a la ciudadanía en general sino que se limita a sancionar con la caducidad los procedimientos de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, como sucede con el que examinamos, tenemos que entender que, de no dictarse resolución expresa en el plazo establecido en el artículo 42 de la Ley 30/1992 , en la nueva redacción dada por Ley 4/1999 , el procedimiento de deslinde marítimo-terrestre debe declararse caducado con el consiguiente archivo de las actuaciones, lo que no implica que no sea posible iniciar otro al amparo de los correspondientes preceptos de la Ley de Costas (artículos 132.1 de la Constitución, 7 y 11 de la Ley 22/1988, de Costas )

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Además, el fundamento jurídico sexto de dicha sentencia de 26 de mayo de 2010 (casación 2842/2006 ) señala:

« (...) SEXTO (...) Esta interpretación es la que consideramos más acorde con los objetivos que inspiraron la reforma introducida por Ley 4/1999, de 13 de enero , en el procedimiento administrativo común, al señalar en su Exposición de Motivos que «respecto al procedimiento para hacer efectiva la resolución, se parte de la premisa de que un procedimiento administrativo que no sea ágil y breve es difícil que pueda ser una institución al verdadero servicio a los ciudadanos», y más adelante se refiere a los casos en que la Administración ejercita potestades de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, «en los que los interesados podrán entender caducado el procedimiento» ».

En el caso que nos ocupa, hemos visto que el procedimiento de deslinde se inició después de la entrada en vigor de la modificación operada por la Ley 53/2003, por lo que resultaba aplicable el plazo de veinticuatro meses establecido en el artículo 12.1 de la Ley de Costas , transcurrido el cual, sin que se haya dictado y notificado resolución expresa, ha de entenderse producida la caducidad del expediente, a tenor de lo establecido en el artículo 44.2 de la Ley 30/1992 , por tratarse de un procedimiento iniciado de oficio en el que la Administración ejercita potestades de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen. Y no resulta aplicable al caso que examinamos la jurisprudencia invocada por la Administración del Estado recurrente - sentencias de 29 de Julio de 2005 (recursos de casación 3805/2002 y 1062/2002 ) y 22 de Julio de 2005 (recurso de casación 886/2002 y 1051/2002 )-, pues dichos pronunciamientos se refieren a supuestos los que la normativa aplicable era distinta (la Ley 30/1992 en su redacción originaria, que daba un tratamiento diferente a la caducidad; y la Ley de Costas en su redacción anterior a la reforma dada por Ley 53/2003 , que no establecía un plazo máximo para la resolución del expediente de deslinde).

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado. Ello comporta la imposición de las costas a la parte recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción; si bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso, la cuantía de la condena en costas debe quedar limitada a la cifra de mil quinientos euros (1.500 €) por el concepto de honorarios de defensa de la parte recurrida.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.