STS, 26 de Septiembre de 2011

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León dictó sentencia de fecha 5 de marzo de 2010, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 421/2009 , cuya parte dispositiva es la siguiente: " FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso-administrativo 421/2009 ejercitado por LA CONFEDERACIÓN REGIONAL DE C.G.T. DE CASTILLA Y LEÓN contra los anexos III.2 y XI.4 del Decreto autonómico 2/2009 , debemos anular y anulamos los mismos por ser disconformes con el ordenamiento jurídico en cuanto establecen el complemento específico para los puestos de la Escala de Agentes Medioambientales ".

Por escrito de entrada en este Tribunal en fecha 5 de julio de 2010, se formaliza la interposición del presente recurso de casación por la Letrada de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, en el que, tras exponer cuantos hechos y fundamentos jurídicos tuvo por conveniente, solicita de esta Sala se dicte sentencia por la que se estime el recurso promovido.

Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima y por providencia de 5 de octubre de 2010 se concedió traslado del escrito de interposición del recurso a la parte recurrida, a fin de que en el plazo conferido formalizara escrito de oposición, trámite evacuado por la Procuradora Doña Valentina López Valero mediante escrito de 25 de noviembre de 2010, en el que, tras alegar cuanto estimó oportuno, solicitó a la Sala la desestimación del recurso de casación y la confirmación de la sentencia recurrida.

Mediante providencia se fijó para la votación y fallo de este recurso el día 21 de septiembre de 2011, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,

Por la Confederación Regional de la C.G.T. de Castilla y León se interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Decreto autonómico 2/2009, de 15 de enero , por el que se fijaban las cantidades retributivas para el año 2009 del personal al servicio de la Administración de la Comunidad de Castilla y León, argumentando en contra del concreto complemento específico asignado a la Escala de Agentes Medioambientales del Cuerpo de Ayudantes Facultativos, en los factores B, C y D, establecido en los Anexos III.2 y XI.4 del citado Decreto.

La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de 5 de marzo de 2010 , estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto, procediendo a la anulación de los anexos arriba citados por apreciar su disconformidad a derecho, con base en la siguiente argumentación contenida en sus Fundamentos de derecho segundo y tercero:

"SEGUNDO.- Para la fijación del complemento específico se ha de atender también a una previa valoración que justifique los criterios que han sido tenidos en cuenta para su establecimiento A esta cuestión nos referíamos en nuestra sentencia de 16 de Noviembre de 2007, recaída en el recurso 1113/2006 y la que en ella se cita. Expresábamos en esta sentencia que se hace eco de la de fecha 17 de octubre de 2006 , dictada en el recurso no 1690/00 , que aun referida a una relación de puestos de trabajos (sic) sus argumentos son extrapolables al presente procedimiento, lo siguiente:

"Conviene significar que la disposición que ahora se recurre se dicta en el ejercicio de la denominada potestad organizatoria, entendida esta en sentido genérico como el conjunto de facultades de las que goza la Administración para configurar su estructura. Precisamente una de sus manifestaciones es la que se refiere a las relaciones de puestos de trabajo, que son, y siguiendo la definición que de las mismas da el art. 15.1 de la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública, en virtud de la modificación operada en el misma por la Ley 23/1.988 , "el instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal, de acuerdo con las necesidades de los servicios y se precisan los requisitos para el desempeño de cada puesto"; estableciéndose en el mismo precepto que "indicarán en todo caso, la denominación y características esenciales de los mismos, los requisitos exigidos para su desempeño; el nivel de complemento de destino y, en su caso, el complemento específico que corresponda a los mismos, cuando hayan de ser desempeñados por personal funcionario, o la categoría profesional y régimen jurídico aplicable cuando sean desempeñados por personal laboral."

Añadíamos en el fundamento de derecho cuarto: "conscientes de que en las disposiciones generales la exigencia de motivación no tiene la misma entidad que cuanto (sic) se trata de actos administrativos, sin embargo, y en lo que se refiere al concreto problema ahora controvertido en que se trata de determinar la conformidad a derecho de una disposición que ha reducido el complemento específico de un puesto de trabajo, si tenemos en cuenta que el mismo cumple la función de retribuir la características objetivas del mismo, la necesidad de una motivación cobrará una especial relevancia para averiguar si tal decisión está o no justificada en base a tales parámetros. Y para ello lo más adecuado en estos casos es acudir a la valoración del nuevo puesto de trabajo que debe realizarse atendiendo a aquellas características definitorias del complemento específico, siendo la misma el instrumento idóneo para justificar que el criterio seguido en el puesto de trabajo controvertido se ha apartado del general. Pero resulta que esa valoración no consta en ninguno de los documentos obrantes en el expediente administrativo, con lo que ya se adivina que la decisión de la Sala no podrá ser otra que la de estimar el presente recurso contencioso administrativo.

Ciertamente, ninguna tacha cabe hacer a la postura de la Administración demandada cuando recuerda las facultades de autoorganización que ostenta a la hora de aprobar y modificar las RPTs, lo que por otro lado no discute la actora; pero ello es distinto a que en el uso de tal facultad se puedan quebrantar los límites legales y reglamentarios establecidos, y en particular en este caso los criterios legales que definen el complemento específico, lo que para ser comprobado exige, como antes se decía, que en el expediente conste algún documento (como podría ser la memoria u otro documento que contuviera la valoración del puesto) que pudiera servir de razón justificativa administrativa adoptada".

TERCERO.- Teniendo presente las respuestas que ha ofrecido esta Sección en sus sentencias de 9 de enero y 24 de febrero de 2010 , dictadas respectivamente en los recursos 471/2007 y 171/2009 , cabe analizar las siguientes consideraciones: -Se carece de toda justificación sobre la asignación de un concreto complemento específico a los funcionarios de la Escala Medioambiental ya que no existen estudios previos que justifiquen la atribución de un inferior nivel de complemento especifico en relación con los factores que se han debido tener en cuenta para su establecimiento respecto a los agentes medioambientales. Tan solo se alude a que existió negociación sobre el particular con las centrales sindicales, mas ello no puede servir de elemento para obviar el contenido necesario de la retribución que se asigna, los factores que han de ser tenidos en cuenta para su fijación, en relación con la función desempeñada, y que han de ser objeto de valoración, la cual aquí ha sido omitida.

-Existe una motivación positiva respecto al cuerpo objeto de comparación, el Cuerpo de Agentes Forestales Escala de Guardería, contenida en el acuerdo de 4 de julio de 2002, de la Mesa Sectorial de Desarrollo del Acuerdo para Promoción de la Guardería Forestal, entre la Administración de la Comunidad de Castilla y León y las Centrales Sindicales, la relativa a que estos funcionarios que no superaron el proceso selectivo para promoción a agentes medioambientales van a necesitar "un mayor grado de atención y dedicación en sus tareas" Esta justificación puede en su caso servir para estos funcionarios pero no para los agentes medioambientales, que realizando las similares funciones que aquellos obtienen, por contra, una inferior retribución por complemento especifico.

-Si se efectúa una comparación de las funciones desempeñadas por los funcionarios integrados en el Cuerpo de Ayudantes Facultativos, Escala de Agentes Medioambientales en relación con la que se despliegan por los funcionarios del Cuerpo de Auxiliares Facultativos, Escala de Guardería, articulo 5 del Decreto 136/2002, de 26 de diciembre respecto a aquéllos primeros funcionarios, en relación con el artículo 7 del Decreto 103/1996, de 22 de abril , respecto a estos últimos, se llega siempre a la conclusión de que los funcionarios del Cuerpo a que pertenece el recurrente no realizan en ningún caso funciones inferiores a las que llevan a cabo quienes están integrados en la Escala de Guardería.

- Aún perteneciendo a un cuerpo integrado en un grupo funcionarial superior, que tiene atribuidas funciones no inferiores al cuerpo de origen, se han valorado los elementos del complemento especifico en menor cuantía, sin atender, por lo tanto, a los factores que han de servir para modular la atribución del complemento.

-De no haber obtenido la promoción accediendo al cuerpo superior, se tendrían unas retribuciones superiores en los aspectos complementarios analizados, lo que supone una promoción invertida, generando una nivelación entre ambos grupos funcionariales que en la práctica viene a ser contraria al sentido de la promoción, que ha permitido accede (sic) a un grupo superior mas generando ello una minoración de las retribuciones complementarias, con lo que se han diluido los efectos de la promoción.

A tenor de los razonamientos precedentes es procedente la estimación del recurso, anulando el Decreto recurrido en los aspectos impugnados, siendo procedente que la Administración tras la valoración oportuna en relación con las funciones efectuadas por los funcionarios del Cuerpo de Ayudantes Facultativos, Escala de Agente Medioambientales, establezca el complemento específico que proceda, relacionando estas funciones con las que ejecutan los funcionarios de la Escala de Guardería del Cuerpo de Ayudantes Facultativos".

El recurso interpuesto por la Letrada de la Comunidad Autónoma de Castilla y León presenta dos motivos de casación articulados ambos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional .

En el primero de ellos, se denuncia la infracción del artículo 14 de la Constitución y de la jurisprudencia de esta Sala contenida en las sentencias de 26 de febrero de 2002 (recurso de casación en interés de la Ley 4883/1999 ); 14 de julio de 2000 y 19 de junio de 2006 (recurso 529/05), aduciendo que la Sala de instancia estima el recurso partiendo de la aplicación del principio de igualdad, al afirmar, como punto de partida, que cuando existe plena identidad de circunstancias concurrentes en dos o más puestos de trabajo deben corresponderles las mismas retribuciones para, posteriormente, y tras efectuar un análisis de las concretas características del complemento debatido, concluir que el mismo atiende precisamente a las características de un determinado puesto de trabajo y no a los cuerpos o escalas de los funcionarios que las desempeñan, sin que exista documento alguno en el expediente administrativo (como una memoria o documento que contuviera valoración del puesto) que pudiera servir de razón justificativa de la diferencia retributiva acordada por la Administración. Frente a dicha afirmación, la recurrente sostiene que " abunda (...) en el expediente administrativo la documentación justificativa de la decisión adoptada por la Administración" .

Considera que la sentencia, al estimar la pretensión formulada por la parte recurrente que, según refiere, pertenece al Cuerpo de Ayudantes Facultativos, Escala de Agentes Medioambientales, y ordenar la equiparación retributiva -a efectos del complemento específico- con las personas que pertenecen al mismo Cuerpo, pero en otra Escala, la de Guardería, viene a establecer una clara discriminación pues aplica indebidamente el principio de igualdad, extendiendo la percepción del complemento atendiendo a la igualdad de funciones, con carácter exclusivo, y en el entendimiento que las propias del Cuerpo al que pertenece el recurrente en ningún caso son inferiores a las que llevan a cabo quienes están integrados en la Escala de Guardería, si bien, a juicio de la Administración recurrente, está sobradamente justificado que los funcionarios de esta última Escala se ven obligados a emplear una mayor dedicación y atención en su trabajo, cuestión que no fue discutida por la parte actora ni negada en la sentencia.

Concluye que, aunque dos Escalas diferentes, como ocurre en este caso, desempeñen similares funciones (no idénticas en sentido estricto), ello no debe determinar la igualdad retributiva absoluta por lo que se refiere al complemento específico, sino que el mismo habrá de establecerse atendiendo también a las circunstancias, algunas subjetivas, concurrentes.

Por último, postula que la sentencia de instancia contraviene la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el principio de igualdad en materia retributiva de los funcionarios públicos, con cita expresa de los Autos 4/1996, de 26 de febrero ; 63/1996, de 12 de marzo y 37/1996, de 29 de octubre , según la cual no existe norma alguna, ni siquiera el artículo 14 de la Constitución española, que determine que todas las categorías de funcionarios con igual titulación o función hayan de tener asignada una misma retribución. Asimismo, denuncia la vulneración de la jurisprudencia de esta Sala contenida en las sentencias arriba citadas, que viene admitiendo que puedan existir diferencias retributivas en el complemento específico respecto a puestos de iguales características derivadas de las diferencias que existen entre Cuerpos, requisitos de acceso, preparación y capacidad profesional.

En el segundo de los motivos del recurso de casación se denuncia, también al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , la vulneración del artículo 35.3 de la Ley 9/1987, de 12 de junio , de Órganos de representación, determinación de condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas, al estimar la Administración recurrente que la sentencia recurrida obvia la abundante documentación obrante en el expediente, constituida por una larga serie de Acuerdos suscritos entre la Administración y las distintas organizaciones sindicales más representativas, que determinaron las funciones a desarrollar por cada una de las referidas Escalas, citando expresamente el contenido de los Acuerdos de la Mesa General de Negociación de 22 de agosto de 1996; de 8 de octubre de 1999 y otro complementario del anterior, de idéntica fecha, así como el Acuerdo de la Mesa Sectorial de Desarrollo del Acuerdo para la promoción de la Guardería Forestal, de 4 de julio de 2002.

La representación procesal de la Confederación General del Trabajo de Castilla y León se opone al recurso de casación señalando, en primer lugar, que el escrito de interposición presentado por la Administración recurrente incurre en ciertas imprecisiones, por contener referencias ajenas al recurso y a la sentencia de instancia. Entrando ya en el primer motivo de casación, aduce que la pretensión de la Administración autonómica, además de pretender una revisión de la valoración de la prueba practicada en la instancia, es completamente contradictoria por cuanto trata de retribuir con mayor complemento a funcionarios que, si tienen que prestar mayor atención y dedicación al trabajo que desempeñan, no lo es debido a las características y exigencias inherentes a su puesto de trabajo sino en atención a sus circunstancias personales, por carecer de la debida preparación técnica y conocimientos. Asimismo, sostiene que el Decreto recurrido contrariaba el principio de igualdad retributiva, tal y como apreció la sentencia recurrida, y expone que los autos del Tribunal Constitucional citados por la recurrente, respecto de los que matiza no constituyen jurisprudencia, así como las sentencias de esta Sala citadas no sustentan en absoluto la pretensión aducida por aquélla. En lo que respecta al segundo motivo del recurso de casación y, tras analizar uno a uno los concretos Acuerdos referidos por la Administración recurrente, niega que exista incumplimiento de los mismos y recuerda que, en todo caso, la aplicación de dichos Acuerdos, así como del artículo 35.3 de la Ley 9/1987 , ha de estar siempre supeditada al respeto de los derechos fundamentales.

Fijadas así las posiciones de las partes y sin perjuicio de las imprecisiones que, efectivamente, son de apreciar en el escrito de interposición del presente recurso de casación, se ha de significar que esta Sala ya se ha pronunciado sobre un supuesto análogo -diferencia retributiva entre el complemento específico asignado al personal funcionario perteneciente a la Escala de Agentes Medioambientales en relación con el fijado al integrante de la Escala de Guardería de la Administración de la Comunidad de Castilla y León- mediante sentencia de 24 de junio de 2011 (recurso de casación nº 782/2009 ) en la que, en relación con dos motivos de contenido muy similar a los formulados en el presente recurso, se mantenía que:

" CUARTO.- Planteado en estos términos el motivo de casación, en primer lugar hemos de rechazar la inadmisibilidad que del mismo pretende la parte recurrida, pues no puede negarse a los efectos ahora analizados que el principio de igualdad consagrado en el artículo 14 de la Constitución, cuya infracción denuncia, reúne a priori el carácter de norma relevante y determinante del fallo recurrido, requerido por el artículo 86.4 de la LJCA , realizando la recurrente respecto del mismo el preceptivo juicio de relevancia exigido por el artículo 89.2 de esa misma Ley .

No obstante lo anterior el motivo ha de ser desestimado por las razones que de inmediato se expondrán.

La recurrente construye el desarrollo argumental del motivo a partir de una premisa errónea, como es la relativa a que la sentencia impugnada ordena la equiparación retributiva a efectos del complemento específico de los funcionarios pertenecientes a la Escala de Agentes Medioambientales del Cuerpo de Ayudante Facultativo, como es el Sr. Eliseo , actual recurrido en casación, con los pertenecientes a la Escala de Guardería del mismo Cuerpo citado, de la que deriva la clara discriminación por aplicación indebida del principio de igualdad fundamento del motivo de casación que analizamos. Pero lo cierto es que la sentencia impugnada no contiene pronunciamiento alguno en tal sentido, sino que lo que ordena a la Administración, es que, tras la valoración oportuna de las funciones efectuadas por los funcionarios del Cuerpo de Ayudantes Facultativos, Escala de Agentes Medioambientales, en relación con las ejecutadas por los funcionarios de la Escala de Guardería del mismo Cuerpo, establezca motivadamente el complemento específico que proceda respecto a los primeros.

Y ello, al apreciar una completa ausencia de justificación de los factores tenidos en cuenta para el establecimiento del concreto complemento específico asignado por el Decreto impugnado a los funcionarios pertenecientes a la Escala de Agente Medioambiental, en sus factores B (incompatibilidad), C (libre disponibilidad) y D (peligrosidad y penosidad), sin los cuales resulta imposible determinar si la Administración ha respetado los límites legales y reglamentarios establecidos, y en particular los criterios legales que definen el complemento específico, teniendo en cuenta que aquél cumple la función de retribuir las peculiares características objetivas del puesto de trabajo, exigencia de motivación que resulta, si cabe, más necesaria, atendidas las demás circunstancias concurrentes determinadas en primer lugar, por la similitud existente entre las funciones desempeñadas por los funcionarios de las respectivas Escalas citadas, no siendo en ningún caso inferiores las desempeñadas por los funcionarios de la Escala de Agentes Medioambientales respecto a las desarrolladas por los de la Escala de Guardería. En segundo lugar, por la clasificación de los funcionarios de la Escala de Agentes Medioambientales en un grupo superior (Grupo C) respecto a los de la Escala de Guardería (Grupo D). Y en tercer lugar, por haber accedido a la citada Escala superior desde la inferior de Guardería en virtud de promoción interna, con la consecuencia de que, de no haber obtenido la promoción, se tendrían unas retribuciones superiores en los aspectos complementarios objeto de litigio, situación que viene a ser contraria al sentido de la promoción, argumentos éstos que constituyen la razón de decidir de la sentencia impugnada y sobre los que nada dice el recurso de casación.

Por ello, a mayor abundamiento, la sentencia tampoco vulnera la doctrina constitucional ni la jurisprudencia que se afirma infringida, pues se refiere a supuestos que nada tienen que ver con el aquí apreciado, en el que no se efectúa juicio alguno sobre la adecuación o no a derecho del diferente complemento específico establecido para los funcionarios pertenecientes a cada una de las Escalas tantas veces citadas, al faltar el presupuesto previo de motivación necesario para ello.

Así la sentencia de 26 de febrero de 2002 (recurso de casación en interés de la Ley 4883/1999 ) fijó la siguiente doctrina legal: «La inclusión en las relaciones de puestos de trabajo de varios de estos con la misma denominación, pero con diferentes niveles de complemento de destino y distinto complemento específico, no implica necesariamente que no puedan existir diferencias entre ellos en lo que hace a algunos aspectos de su contenido funcional y a las condiciones particulares que legalmente permiten el reconocimiento del complemento específico» al entender (F.D.2º) que «(...) con independencia de que resulte lo más conveniente, ha de aceptarse que es posible que la RPT consigne para determinados puestos de trabajo con igual denominación diferente nivel de complemento de destino y distinto importe de complemento específico y, a pesar de ello, no precise de manera detallada cuales son los datos y condiciones particulares que determinan esas diferencias. Y de ello se deriva que esta omisión, por sí sola, no impone la necesidad, como parece entender la sentencia recurrida, de calificar como injustificadamente discriminatoria esa distinción establecida sobre esos complementos, en cuanto que ello no descarta que efectivamente puedan existir elementos o aspectos adicionales, no indicados en la RPT, que justifiquen esa diferencia de complementos».

Por su parte la sentencia de 14 de julio de 2000 (rec. ord. 453/1997 ) [EDJ 2000/25120 ] desestimó el recurso allí deducido por un grupo de Profesores Titulares de Universidad contra los actos presuntos del Consejo de Ministros, que desestimaron sus solicitudes, presentadas con la finalidad de que se declarara la nulidad del RD 1086/1989, de 28 de agosto, y se estableciera su complemento específico en idéntica cuantía a la establecida para los Catedráticos de Universidad, al estimar justificado el distinto tratamiento en base a la diferencia existente entre ambos Cuerpos en cuanto a pruebas de ingreso y requisitos, diciendo que son superiores en la categoría de Catedráticos, diferencia que trasciende necesariamente al ejercicio del puesto docente a desempeñar y justifica objetivamente la diferencia del contenido económico del complemento específico. Y también se incluyó la declaración, tras hacerse referencia al dato de la distinta capacidad profesional, de que se trata de una razón digna de ser ponderada, en cuanto viene a aceptar que, aunque el puesto de trabajo sea de iguales características, en general es razonable predicar que se desempeña mejor por aquellos a quienes la Ley reconoce una mayor preparación científica y académica".

QUINTO.- El segundo motivo del recurso de casación denuncia también al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , la vulneración por la sentencia impugnada del artículo 35.3 de la Ley 9/1987, de 12 de junio , de Órganos de representación, determinación de condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas, al obviar la abundante documentación obrante en el expediente, constituida por una larga serie de Acuerdos suscritos entre la Administración y las distintas organizaciones sindicales más representativas, que fueron determinando las funciones a desarrollar por cada una de las Escalas .

El motivo ha de correr igual suerte desestimatoria que el precedente, pues con independencia de que el último de los Acuerdos citados pueda justificar, como expresamente reconoce la sentencia impugnada, los factores de establecimiento del complemento específico en los aspectos controvertidos para los funcionarios pertenecientes a la Escala de Guardería del Cuerpo de Ayudantes Facultativos, no sirve para los de la Escala de Agentes Medioambientales, para los que la asignación del complemento específico, según hemos dicho en el fundamento inmediatamente anterior, carece de toda justificación en el expediente administrativo (por tanto en ninguno de los Acuerdos mencionados), pretendiendo en definitiva la recurrente mediante la reproducción de idénticos argumentos a los contenidos en el fundamento de derecho sexto (folios 5 a 9) de su escrito de contestación de la demanda, obrante en las actuaciones de instancia, que esta Sala revise la valoración de la prueba realizada por la Sala de Valladolid, lo cual no resulta posible en tanto no se denuncia del modo adecuado para ello, esto es al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA por infracción de los preceptos reguladores de la valoración de pruebas tasadas o que la llevada a cabo resulta contraria a la razón y a la lógica, conduciendo a resultados inverosímiles y evidenciando un ejercicio arbitrario del poder jurisdiccional, vulnerador del artículo 9, apartado 3 , de la Constitución ( sentencias de 8 de abril de 2011 -casación 4757/2009 , FJ 4º-; 17 de noviembre de 2008 -casación 5707/07 , FJ 2º-; 24 de noviembre de 2008 -casación 3394/05, FJ 1 º-; y 16 de febrero de 2009 -casación 6092/05 , FJ 4º -)".

Atendidos los razonamientos antes expuestos, dándose en el presente caso los mismos motivos de casación y tratándose de una cuestión sustancialmente igual a la ya resuelta en la sentencia antes citada, por razones de unidad de criterio procede confirmar la sentencia recurrida por ser conforme a Derecho y declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto.

La desestimación del presente recurso conlleva la imposición de las costas procesales a la parte recurrente, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , y en virtud de la habilitación que se concede en dicho precepto se limita el alcance de los honorarios máximos de la parte recurrida a la suma máxima de 2.000 euros.