STS, 27 de Julio de 2011

Con fecha 15 de septiembre de 2008, la Procuradora Doña Pilar Moyano Núñez, en nombre y representación de la Asociación de Municipios Ribereños de los Embalses de Entrepeñas y Buendía, presentó ante esta Sala del Tribunal Supremo escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros, de fecha 18 de julio de 2008, por el que se autorizó, para el periodo de 1 de julio a 31 de septiembre de 2008, un trasvase de 21,86 hectómetros cúbicos a través del acueducto Tajo-Segura para el abastecimiento humano y la supervivencia de las plantaciones leñosas-cítricas, al que se adjuntó copia de la resolución impugnada y del acuerdo de la Junta Directiva de la Asociación para interponer dicho recurso.

Requerida la Procuradora comparecida para que acreditase su representación, lo llevó a cabo mediante copia de poder, y, con fecha 9 de octubre de 2008, se le tuvo por comparecida y parte en la representación ostentada, y se mandó requerir a la Administración del Estado demandada para que remitiese copia compulsada del acuerdo del Consejo de Ministros impugnado, lo que llevó a cabo con fecha 10 de noviembre de 2008, por lo que, mediante providencia de 17 de diciembre de 2008, se admitió a trámite el recurso contencioso-administrativo interpuesto y se ordenó requerir a la Administración demandada para que remitiese el expediente administrativo, practicase los emplazamientos previstos en la Ley, al mismo tiempo que se ordenó anunciar la interposición del presente recurso en el Boletín Oficial del Estado.

En virtud de los emplazamientos practicados, comparecieron ante esta Sala la Procuradora Doña Paloma Alonso Muñoz, en nombre y representación del Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo-Segura, y la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana, representada por la Abogada de la Generalidad, a los que se tuvo por comparecidos y parte demandada, y, una vez recibido en esta Sala, el 30 de marzo de 2009, el expediente administrativo y la publicación de los emplazamientos practicados, se hizo entrega de aquél a la representación procesal de la Asociación recurrente para que, en el plazo de veinte días, dedujese la oportuna demanda, lo que efectuó con fecha 8 de octubre de 2009, aduciendo, en primer lugar, que se plantease una cuestión prejudicial previa al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas acerca de la necesidad de practicar evaluación de impacto ambiental para desembalsar agua de los embalses de Entrepeñas y Buendía, y, después de alegar una serie de hechos, adujo que el acuerdo de autorización de trasvase de agua vulnera el artículos 45 de la Constitución, el Real Decreto 1664/1998 , por el que se aprueba el Plan Hidrológico del Tajo, el Texto Refundido de la Ley de Aguas 1/2001 y concretamente sus artículos 33 y 98, así como la Directiva 85/337/CEE, de 27 de junio de 1985 , el Real Decreto Legislativo 1302/1986 y el Real Decreto Legislativo 1131/1988 , que establecen la exigencia de evaluación de impacto ambiental para los proyectos de política hidráulica, canalización y regulación de cursos de agua y acueductos a grandes distancias, terminando con la súplica de que se declare nulo o, subsidiariamente, se anule el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado, de fecha 18 de julio de 2008, por el que se autoriza el trasvase a través del acueducto Tajo-Segura, solicitando, por otrosí, el recibimiento del proceso a prueba y los extremos sobre los que debería versar, adjuntando al escrito de demanda una serie de fotografías efectuadas en los pantanos de Entrepeñas y Buendía.

Mediante providencia de fecha 14 de octubre de 2009, se tuvo por presentada la demanda, de la que se dio traslado con entrega del expediente al Abogado del Estado para que, en el plazo de veinte días, la contestase, lo que efectuó el mismo día que se le notificó la resolución declarando caducado el trámite de contestación, en cuya contestación dio por reproducidos los hechos del expediente y recordó las normas que rigen en la actualidad la explotación del acueducto Tajo-Segura, para seguidamente exponer que los hechos demuestran que las referidas normas se han respetado en la adopción del acuerdo impugnado, mientras que, en cuanto a la evaluación de impacto ambiental, rigen los preceptos estatales y no los autonómicos, y en las propias normas reguladoras del trasvase de la cabecera del Tajo al Segura se disponen las cautelas y garantías que deben respetarse, las que en el caso enjuiciado se han respetado, por lo que terminó con la súplica de que se desestime la demanda y que se confirme la resolución recurrida por ser ajustada a derecho con imposición de costas a la Asociación recurrente.

Formalizada la contestación a la demanda por el Abogado del Estado, se dio traslado a las representaciones procesales de los comparecidos como codemandados para que, en el plazo de veinte días, presentasen también sus respectivos escritos de contestación, lo que llevó a cabo la Abogada de la Generalidad Valenciana con fecha 9 de febrero de 2010, aduciendo que el Presidente del Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo-Segura, con fecha 25 de junio de 2008, solicitó un trasvase urgente de agua para el riego dada la situación insostenible debido a la sequía, que, después de ser tramitada, se resolvió por el acuerdo del Consejo de Ministros ahora impugnado, sin que proceda plantear cuestión prejudicial alguna porque las Directivas aducidas de contrario no exigen la declaración de impacto ambiental en supuestos de trasvase, y la vulneración de la Directiva 319/2005 ya fue planteada en otro proceso anterior por la misma Asociación demandante y fue rechazada por esta Sala en Sentencia de fecha 28 de julio de 2009, mientras que, en cuanto a la Directiva 92/43 /CEE, no se ha acreditado que exista ningún espacio incluido en la Red Natura 2000 afectado por el trasvase, sino que se aporta un escueto informe, que hace referencia a un LIC al noroeste del municipio de Montiel sin indicar su distancia ni que pueda resultar afectado por el trasvase, por lo que no existe dificultad de interpretación de la normativa comunitaria aducida, sin que se haya vulnerado en el acuerdo impugnado el artículo 45.2 de la Constitución, siendo el eje central de la planificación hidráulica la regulación de las transferencias de recursos hídricos entre ámbitos territoriales de distintos Planes de Cuenca, pues los trasvases constituyen el medio más apropiado y conveniente para corregir los desequilibrios espaciales y temporales, de modo que las transferencias de recursos hídricos tienen un carácter excepcional respecto al principio de unidad de gestión por ámbitos de Planes Hidrológicos y constituye un contenido de la Ley del Plan Hidrológico Nacional, para a continuación indicar las leyes que regulan el aprovechamiento conjunto Tajo-Segura y el régimen económico de la explotación del acueducto Tajo-Segura, que prevén que el trasvase debe producirse con aguas excedentarias de la cuenca del Tajo, como ocurre en el caso enjuiciado, en que no se ha conculcado el artículo 23 del Real Decreto 1664/1998, de 24 de julio , habiéndose dado por la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional , rango de Ley al concepto de caudales excedentarios, fijándose en la Ley 52/1980 , de explotación del acueducto Tajo-Segura, las dotaciones entre los distintos usuarios, apareciendo en el expediente administrativo todos los trámites seguidos hasta llegar al acuerdo de aprobación del trasvase por el Consejo de Ministros, con las manifestaciones de todos los intervinientes en la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura, así como el preceptivo informe del Director General del Agua, sin que la propuesta de la aludida Comisión resulte vinculante, por lo que el acuerdo impugnado autorizó el trasvase en los términos en él contenidos, habiéndose rechazado todos los motivos de impugnación que ahora esgrime la Asociación demandante en la sentencia anterior pronunciada por esta misma Sala con fecha 28 de julio de 2009 en el recurso contencioso-administrativo número 319/2005 en relación con otro acuerdo de trasvase de la cabecera del Tajo, cuyos fundamentos jurídicos se transcriben parcialmente en la contestación a la demanda, de manera que hay que concluir que, al igual que entonces, no se han vulnerado los artículos 33 del Texto Refundido de la Ley de Aguas y 38 del Plan Hidrológico Nacional, quedando excluido el trasvase del trámite de declaración de impacto ambiental, por lo que terminó con la súplica de que se rechace el planteamiento de cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y se declare ajustado a Derecho el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado.

La representación procesal del Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo-Segura presentó su escrito de contestación a la demanda con fecha 17 de febrero de 2010, en el que alega, en primer lugar, que esta Sala ha desestimado otro recurso presentado por la actora con los mismos fundamentos que el presente en su Sentencia de fecha 28 de julio de 2009, dictada en el recurso 319//2005 , para seguidamente remitirse a los hechos obrantes en el expediente administrativo y rechazar las afirmaciones de la Asociación demandante sin otro fundamento que un planteamiento interesado y demagógico, pues el embalse de Entrepeñas y Buendía no es una laguna sino un vaso artificial para recoger y regular las aguas en épocas de lluvias, mientras que la Ley 21/71, de 19 de junio , prevía un aprovechamiento conjunto Tajo-Segura, por lo que la Comunidad de Castilla- La Mancha recibe el importe del apartado a) de la tarifa del trasvase, como dispone el artículo 6 de la Ley 52/80 , reguladora del Régimen Económico de la explotación del Acueducto Tajo-Segura, para seguidamente describir la secuencia del procedimiento tramitado hasta llegar al acuerdo del Consejo de Ministros, ahora combatido, y, después, alegar que es improcedente el planteamiento solicitado de cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, poniendo de relieve que el trasvase acordado lo es de aguas consideradas legalmente excedentarias, sin que para decidirlo fuese necesaria una evaluación de impacto ambiental, pues no es aplicable el ordenamiento autonómico sino el estatal por ser de competencia exclusiva del Estado, y el trasvase aprobado no es sino un acto de ejecución de la normativa especial reguladora de las transferencias Tajo- Segura, sin que sea aplicable lo establecido en el artículo 33 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , pues el trasvase Tajo- Segura se regula por una normativa especial, que contempla una Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura, y la Directiva a que se alude en la demanda la propia Asociación actora reconoce que ha sido objeto de transposición al Derecho interno, mientras que la cuestión de los sedimentos del vaso del pantano ya fue examinada y rechazada en la aludida sentencia de esta Sala, terminando con la súplica de que se desestime el recurso y se declare conforme a derecho el acto impugnado con imposición de costas a la recurrente.

Por auto de fecha 7 de abril de 2010, se recibió a prueba el recurso contencioso-administrativo, y la representación procesal de la Asociación demandante pidió que se practicase prueba documental para que se oficiase a la Confederación Hidrográfica del Tajo a fín de que remitiese a la Sala estudio sobre sedimentos acumulados en los embalses, diversos informes, declaración de impacto ambiental, así como para que se oficiase también a la Dirección General del Agua de la Junta de Comunidades de Castilla - La Mancha y a la Delegación de la Consejería de Medio Ambiente de la misma Junta en Guadalajara para que aquélla remitiese informe y ésta requiriese al técnico autor del informe ambiental aportado para que se ratificase en el mismo, prueba que fue admitida a excepción de las dos últimas documentales, frente a cuya denegación se interpuso recurso de súplica por la Asociación peticionaria de las prueba rechazadas, que, después de oír a las demás partes, que se opusieron a su estimación, fue desestimado por auto de fecha 16 de febrero de 2011, habiéndose practicado la prueba aducida con el resultado que aparece en las actuaciones.

Tanto la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma comparecida como la del Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo-Segura interesaron en sus respectivos ramos de prueba que se tuviesen por reproducidos los documentos obrantes en el expediente administrativo.

Terminado el periodo de proposición y práctica de prueba, se declaró, mediante providencia de fecha 22 de marzo de 2011, concluso y se concedió a la representación procesal de la Asociación actora el plazo de diez días para que presentase conclusiones sucintas, lo que efectuó con fecha 7 de abril de 2011, en las que reiteró que se plantease cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas por las razones que esgrimió, para seguidamente aducir que el trasvase acordado, al igual que los demás, desde los pantanos de la cabecera del Tajo, son un atentado contra el medioambiente de la zona cedente, según se deduce de los documentos que se indican, sin que se haya practicado la prueba pedida acerca de los sedimentos acumulados en los embalses de Entrepeñas y Buendía, sino que lo remitido por la Confederación Hidrográfica ha sido un informe linmológico, en el que sólo se expresa que «la textura limosa presenta dos capas diferenciadas, una superior de color marrón y otras inferior de color gris», por lo que se ignora la cantidad de agua que hay embalsada, aunque en el estudio de aterramiento del CEDEX para 1979, en el pantano de Entrepeñas, la pérdida de capacidad del embalse se había reducido el 0'63%, es decir 5, 6 hm.3, y en el de Buendía se asegura que no se detecta pérdida de capacidad en la batimetría efectuada en 1983 con aportación de un gráfico, de lo que se deduce que es imposible conocer si la cantidad de agua embalsada es inferior o superior a los 240 hm 3, fijados como umbral mínimo, por debajo del cual no se puede trasvasar, por lo que sin efectuar esas medidas, que deben practicarse cada diez años, no cabe aprobar los trasvases, y sin que en los cálculos de la Comisión de Desembalse se encuentren deducidos los volúmenes de aterramiento, por lo que no es posible determinar si el volumen que resta es superior al legal de 240 hm3, mientras que el no valorar el impacto ambiental de los trasvases, que determinan un continuo llenado y vaciado sin adoptar medidas correctoras, supone burlar todas las medidas de protección del medio ambiente que establece la legislación Comunitaria, recogida por la legislación nacional, para lo que no es argumento el que la obra del acueducto fuese anterior a las referidas normas por cuanto los trasvases son posteriores a la vigencia de tales normas, por lo que terminó con la súplica de que se analice y plantee la cuestión prejudicial y, si se desestima, se declare aplicable la legislación medioambiental citada y se consideren necesarios los estudios medioambientales que en ella se recogen, y se considere acreditado que las necesidades hídricas de la cuenca del Tajo no se encontraban cubiertas cuando se aprobó el trasvase recurrido, por lo que se debe declarar que el mismo es contrario a Derecho, decretándose su nulidad.

Presentadas las conclusiones escritas por la representación procesal de la Asociación demandante, se dio traslado a los representantes procesales de los demandados para que, en el plazo de diez días, presentasen las suyas, lo que hizo el Abogado del Estado con fecha 25 de abril de 2011, dando por reproducido lo alegado y pedido en su escrito de contestación a la demanda, y otro tanto hizo la Abogada de la Generalidad Valenciana con fecha 15 de abril de 2011, mientras que la representante procesal del Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo-Segura presentó sus conclusiones con fecha 4 de mayo de 2011, alegando también que daba por reproducido lo expresado en su escrito de contestación a la demanda y que esta Sala del Tribunal Supremo había pronunciado sentencias de fechas 28 de julio de 2009 y 11 de marzo de 2011 desestimatorias de idénticos motivos de impugnación aducidos contra sendos acuerdos de trasvase de aguas de la cabecera del Tajo aprobados por otros tantos acuerdos del Consejo de Ministros, y sin que la prueba practicada afecte al acto objeto de impugnación, ya que los trasvases Tajo-Segura se encuentran regulados por su ordenamiento singular, según el cual son recursos hídricos excedentarios los que superan los 240 hm3, y, en el caso enjuiciado, el agua embalsada ascendía a 392 hm3, por lo que había 152 hm3 legalmente excedentarios y el trasvase aprobado fue de sólo 18 hm.3 para uso en riego.

Presentados los referidos escritos de conclusiones por las representaciones procesales de los demandados, mediante diligencia de ordenación de 10 de mayo de 2011, se declararon conclusas las actuaciones quedando pendientes de señalamiento para cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 13 de julio de 2011, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Se plantean en el escrito de demanda por la representación procesal de la Asociación recurrente los mismos motivos de impugnación frente al acuerdo del Consejo de Ministros aprobatorio del trasvase, para el periodo de 1 de julio a 31 de septiembre de 2008, de 3,86 hectómetros cúbicos de agua para abastecimiento de poblaciones y otros 18 hectómetros cúbicos en origen para el riego que garantice la supervivencia de las plantaciones leñosas-cítricas, a través del acueducto Tajo-Segura, desde los embalses de Entrepeñas y Buendía, que ya se han invocado y suscitado en otros procesos anteriores y posteriores a éste (recursos 319/2006, 258/2008, 629/2008 y 159/2009), resueltos todos por sentencias de esta misma Sala y Sección del Tribunal Supremo de fechas 28 de julio de 2009 , 11 de marzo de 2011 , 14 de abril de 2011 y 20 de mayo de 2011 , frente a otros tantos acuerdos del Consejo de Ministros, que aprobaron sendos trasvases de agua desde los embalses de Entrepeñas y Buendía a través del mentado acueducto Tajo-Segura.

En todos estos proceso aparecen como demandante la misma Asociación y como demandados la Administración General del Estado, la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana y el Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo- Segura, salvo en el primero, es decir el 319/2005, en el que no compareció como demandada la referida Administración autonómica.

En los tres últimos también se pidió a esta Sala que plantease cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea en relación con la necesidad de un estudio de impacto ambiental, para llevar a cabo los referidos trasvases, conforme a las mismas Directivas que ahora se citan.

Las pruebas documentales practicadas en este proceso no alteran un ápice las cuestiones de hecho y derecho resueltas en nuestras referidas sentencias, tanto en relación al impacto ambiental por el llenado y vaciado de los embalses como respecto de los sedimentos en el vaso de los mismos y, por tanto, del volumen de agua embalsada, que, según se deduce de las pruebas y del expediente administrativo, a 30 de junio de 2008 era de 392 hectómetros cúbicos.

Lo que ya hemos declarado en esas nuestras sentencias lo reiteramos en ésta, en la que damos por reproducidos todos los argumentos y las razones expresadas en aquéllas para rechazar el planteamiento de cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, así como para rechazar todas y cada una de las infracciones que se achacan al acuerdo del Consejo de Ministros ahora impugnado, en el que no se han vulnerado las normas ni preceptos que se invocan por la representación procesal de la Asociación recurrente.

Por lo dicho, nos limitaremos en esta sentencia a transcribir lo declarado en los fundamentos jurídicos segundo a noveno inclusive de la última de las mencionadas Sentencias, concretamente la de fecha 20 de mayo de 2011 (recurso contencioso-administrativo número 258/2008 ): « Resulta oportuno abordar, con carácter preliminar, la cuestión prejudicial que postula la parte recurrente en su escrito de demanda».

Mantiene la recurrente que los trasvases alteran el nivel de los embalses y tienen una importante repercusión ecológica, desde el punto de vista de la supervivencia de determinadas especies, así como desde la perspectiva del paisaje. Por ello, tras citar los textos normativos nacionales completos que considera de aplicación, señala que "ninguna de estas disposiciones legales nacionales contempla la necesidad de realizar evaluación de impacto ambiental para desembalsar agua ni contemplan medida correctora alguna". Igualmente, tras citar las Directivas comunitarias que estima aplicables, concluye que las Directivas son normas de aplicación directa y, por tanto, "no puede resolverse el conflicto planteado únicamente aplicando la legislación nacional citada (...) legislación que no recoge protección ambiental alguna y entendemos contradice las directivas comunitarias citadas en materia de medio ambiente, siendo en todo caso el Tribunal de Justicia de Comunidades Europeas quien debe determinar si las directivas citadas son aplicables al supuesto de este recurso o por el contrario ha de resolverse aplicando la legislación nacional solamente"

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Esta Sala no puede compartir el alegato que sustenta la solicitud de la cuestión prejudicial prevista en el artículo 234 del Tratado de la Unión Europea, ahora artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

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Bastaría para no atender esta cuestión con señalar que el alegato esgrimido no guarda relación con la prejuidicialidad comunitaria que se postula. Así es, la parte recurrente no intenta trasmitir a esta Sala ninguna duda, pues no se expresa vacilación o incertidumbre alguna, sobre la interpretación o validez de una norma concreta de derecho comunitario, que es lo que constituye la esencia de esta prejudicialidad comunitaria. Prueba de ello es que se citan cinco textos normativos nacionales y tres Directivas, de modo completo y genérico, sin cita específica y concreta de normas y, por supuesto, sin realizar ninguna operación de contraste entre las mismas, que evidencie la duda que sustenta esa pretensión

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Conviene tener en cuenta que las exigencias de esta remisión prejudicial demandan una cierta precisión en su caracterización, que resulta incompatible con el modo indeterminado, y, en todo caso, ajeno a la finalidad de esta prejudicialidad, con que se formula en el escrito de demanda

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Pero es que, además, las razones que seguidamente exponemos revelan la improcedencia de la cuestión prejudicial que postula la recurrente

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En primer lugar, mediante la cuestión que se propone lo que se pretende no es que el Tribunal de Justicia de Comunidades Europeas se pronuncie sobre la interpretación o validez de una norma comunitaria, sino que se aplique un determinado marco normativo al caso examinado, lo que es tarea encomendada al juez nacional, y en todo caso ajena a la remisión prejudicial que se procura

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En segundo lugar, si lo que se pretende no es hacer una invocación retórica sino persuadir al Tribunal de una duda sobre la validez o la interpretación de la norma comunitaria, hubiera sido conveniente realizar la correspondiente operación jurídica de contraste y cotejo del contenido de la norma, nacional y comunitaria, en posible contradicción

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Y, en fin, en tercer lugar, que la duda que debió expresar, sobre la interpretación o validez de la norma comunitaria, ha de ser razonable y precisa de tal reenvío prejudicial, es decir, que no pudiera ser resuelta sin poner en riesgo la uniformidad en la interpretación y aplicación del derecho comunitario

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En otro orden de cosas, distinto a la singular orientación de la cuestión prejudicial que se postula, no está de más recordar que el planteamiento de esta cuestión del artículo 234 del Tratado de la Unión Europea (ahora 267 en los términos antes reseñados), es una competencia que corresponde únicamente al Tribunal "a quo", en virtud de la cual el Tribunal de Justicia pueda resolver las dudas surgidas sobre la validez o interpretación de la norma comunitaria, con la salvedad de su obligado planteamiento cuando la decisión procede del órgano jurisdiccional interno cuyas resoluciones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial en el Derecho español

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Por lo demás, respecto de la obligatoriedad en la aplicación directa de las Directivas, interesa dejar claro que este tipo de normas, con carácter general, obligan al Estado miembro en cuanto al resultado que deba alcanzarse, pero deja a las autoridades nacionales la elección de la forma y los medios. Si bien para salir al paso de incumplimientos y retrasos de los Estados miembros al trasponer al Derecho interno una determinada Directiva, la jurisprudencia del TJCE ha señalado que tendrán efecto directo para los ciudadanos, con las cautelas que ha ido perfilando la propia jurisprudencia y que no hace al caso concretar

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Resulta innecesario, en efecto, hacer ninguna precisión adicional si tenemos en cuenta que las Directivas que cita la recurrente han sido ya traspuestas a nuestro Derecho interno

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Así es, la Directiva 85/377/CEE del Consejo de 27 de junio de 1985 se traspone mediante el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio , de evaluación de impacto ambiental, que de este modo adecuaba el ordenamiento jurídico interno a la normativa comunitaria vigente entonces en materia de evaluación de impacto ambiental. Este RD Legislativo, tras una modificación menor en el anexo I operada por la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, la primera modificación significativa se lleva a cabo por la Ley 6/2001, de 8 de mayo , previamente con el Real Decreto-Ley 9/2000, de 6 de octubre , que traspuso la Directiva 97/11 / CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997 , y subsanó determinadas deficiencias en la transposición de la Directiva 85/337/CEE citada, que habían sido denunciadas por la Comisión Europea. En el año 2003, la Ley 62/2003, de 30 de diciembre , de medidas fiscales, administrativas y del orden social modifica el mentado Real Decreto Legislativo 1302/1986 en cuatro de sus preceptos . Y, en fin, en el año 2006 se realiza una modificación trascendental del citado Real Decreto Legislativo. Nos referimos a la Ley 9/2006, de 28 de abril , sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente introdujo importantes cambios para dar cumplimiento a las exigencias comunitarias previstas en las directivas antes citadas, así como para clarificar y racionalizar el procedimiento de evaluación de impacto ambiental

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«Por otro lado, en relación con la Directiva 92/43/CEE del Consejo de 21 de mayo de 1992 , relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, que crea una red ecológica europea coherente de zonas especiales de conservación denominada «Natura 2000», es el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos, la norma interna que, en el artículo 3.1 en relación con el Anexo I, impone la evaluación ambiental respecto de proyectos consistentes en la realización de obras, instalaciones o cualquier otra actividad comprendida en sus anexos I y II, que no es del caso relacionar. Resulta su invocación retórica en este caso, porque no se menciona la afectación de ninguna zona incluida en la citada red».

«En fin, la Directiva 2000/60 / CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000 , por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, se traspone a nuestro derecho interno mediante la Ley 62/2003, de 30 de diciembre , de medidas fiscales, administrativas y del orden social que modifica aspectos sustanciales del TR de la Ley de Aguas. Téngase en cuenta que el artículo 129 de la indicada Ley 62/2003 declara que "se incorpora al derecho español, la Directiva 2000/60 /CE, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas".

Por otro lado y pasando a los motivos de impugnación, la evaluación de impacto ambiental que se aduce, en base fundamentalmente a la aplicación al caso del artículo 5.1 de la Ley 4/2007, de 8 de marzo, de Evaluación de Impacto Ambiental en Castilla-La Mancha , en relación con el Anexo I Grupo 7, apartado c) 1ª de la misma Ley, no puede tener favorable acogida

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«Bastaría para desestimar el presente recurso con señalar que venimos declarando --por todas, Sentencia de 14 de junio de 2010 (recurso contencioso administrativo nº 166/2008 ), siguiendo lo señalado en la Sentencia anterior de 10 de marzo de 2010 (recurso contencioso administrativo nº 613/2007 )-- de modo reiterado que tal norma autonómica no resulta de aplicación en el caso de los trasvases de cuencas intercomunitarias, esto es, aquellas que transcurren por más de una Comunidad Autónoma. De modo que el indicado artículo 5.1 únicamente resulta de aplicación respecto de las cuencas intracomunitarias por discurrir los recursos hídricos por el territorio de la misma Comunidad Autónoma, pues, como dijimos en la citada sentencia «Dicho precepto no es aplicable al trasvase enjuiciado por tratarse de una cuenca intercomunitaria, que se rige exclusivamente por las normas estatales, concretamente por la Ley 52/1980, de 21 de octubre ; Real Decreto 2530/1985, de 27 de diciembre , y el Plan Hidrológico de la cuenca del Tajo, aprobado por Real Decreto 1664/1998, de 24 de julio , así como la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional , modificada por Ley 11/2005, de 22 de junio, cuyas disposiciones estatales fijan los requisitos y condiciones para llevar a cabo el trasvase, todos los que se han cumplido en este caso, de manera que no resulta necesaria la invocada evaluación de impacto ambiental requerida por la citada ley autonómica»».

Pero es que, además de lo señalado en las citadas sentencias, conviene añadir una consideración adicional, como ya hicimos en nuestras Sentencias de 17 de septiembre de 2010 (recurso contencioso administrativo nº 354/2008 ) y 11 de marzo de 2011 (recurso contencioso administrativo nº 159/2009 ). Y es que la inaplicación de la norma contenida en el artículo 5.1 de la expresada Ley autonómica 4/2007 al trasvase acordado por el Consejo de Ministros que se recurre, sólo puede explicarse si partimos del propio diseño competencial, en materia de aguas, constitucionalmente establecido. Dicho de otro modo, la interpretación de la indicada norma autonómica únicamente puede hacerse conforme a la Constitución, de modo que quedan proscritas aquellas interpretaciones que supongan una vulneración de la misma, que es lo que sucedería si en los trasvases relativos a las diferentes cuencas se hiciera tabla rasa de la diferenciación entre cuencas intercomunitarias e intracomunitarias

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Conviene tener en cuenta que la expresada Ley 4/2007, en el Anexo I grupo 7, apartado c), apartado 1 , sujeta a la expresada evaluación ambiental los siguientes proyectos "Proyectos y acciones para el trasvase, cesiones de recursos hídricos al amparo del texto refundido de la Ley de Aguas o cualquier tipo de transferencia, excluidos los trasvases de agua potable por tubería, en cualquiera de los siguientes casos :(...) 1º Que la operación tenga por objeto evitar la posible escasez de agua y el volumen de agua movilizada sea superior a 10.000.000 de metros cúbicos al año". Y el artículo 5.1 dispone, por su parte, que "Los proyectos, públicos o privados, consistentes en la realización de las obras, construcciones, instalaciones o cualquiera otra actividad comprendida en el Anexo I deberán someterse a la Evaluación del Impacto Ambiental en la forma prevista en esta ley, previamente a su autorización por el órgano que corresponda"

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«Pues bien, la interpretación conforme con la Constitución nos lleva al enmarque normativo en el que se dicta la indicada norma que es el siguiente. El Estado tiene competencia exclusiva, ex artículo 149.1.22ª de la CE , para «La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma , y la autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial». Por su parte, las Comunidades Autónomas pueden asumir, como hacen en sus Estatutos de Autonomía, ex artículo 148. 10ª «Los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidraúlicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma; las aguas minerales y termales». Y sin olvidar, en fin, que el artículo 31.8ª del Estatuto de Autonomía de Castilla La Mancha asume la competencia en «Proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés para la región; aguas minerales y termales; aguas subterráneas cundo discurran íntegramente por el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma. (...)Ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran íntegramente por el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma».

En este contexto normativo, según la interpretación de la doctrina constitucional expresada en las SSTC 118/1998, de 4 de junio y 227/1988, de 29 de noviembre , no es de extrañar que la única conclusión que puede alcanzarse es la que antes hemos expresado. Así es, la norma prevista en la citada Ley autonómica 4/2007 , que impone la evaluación medioambiental, no resulta de aplicación en el caso de las cuencas intercomunitarias que están sujetas a las normas estatales legal y reglamentariamente establecidas, al respecto, pero no a lo establecido en la norma legal castellano manchega cuya infracción se denuncia en el presente recurso contencioso administrativo. De modo que el acuerdo del Consejo de Ministros se dicta al amparo de la indicada competencia del Estado, concretamente de la Ley 21/1971, de 19 de junio , Ley 10/2001, de 5 de julio, el Plan Hidrológico de la Cuenca del Tajo , aprobado por RD 1664/1998, de 24 de julio, y el RD 2530/1985, de 27 de diciembre, y a las mismas sujeta su actuación

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Las demás cuestiones sometidas a la decisión de esta Sala, sobre el límite de las aguas excedentarias, el mantenimiento del caudal ecológico y la intervención de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo Segura, tampoco pueden ser estimadas

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Así es, respecto de la intervención de la Comisión Central de Explotación, y no de la Comisión de Desembalse, conviene tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 1 del Real Decreto 2530/1985, de 27 de diciembre , sobre la intervención específica de la Comisión Central expresada en el procedimiento administrativo que acuerda el trasvase de agua del acueducto Tajo Segura, resultando de aplicación, en definitiva, sus normas específicas

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Pues bien, descendiendo a las funciones de la mentada Comisión Central de Explotación, debemos señalar que el expresado Real Decreto 2530/1985, de 27 de diciembre surge precisamente con la finalidad, por lo que hace al caso, de introducir, a la vista de la experiencia en aquel momento acumulada, mayor precisión sobre "la citada Comisión Central en cuanto al régimen de explotación y al alcance de los estudios y propuestas relacionadas con las misma". El régimen de explotación y distribución de funciones en la gestión técnica y económica del Acueducto Tajo-Segura se realiza, por tanto, en el indicado Real Decreto 2530/1985 , en el que se perfilan las funciones de la Comisión Central, en general, y la intervención en el caso de trasvase de agua, en particular, en los términos que seguidamente veremos

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La regla general sobre la intervención de la Comisión Central de Explotación en este tipo de procedimientos es, a tenor de lo dispuesto en el artículo 1 del mentado Real Decreto 2530/1985 , que los volúmenes y caudales del transvase, en la explotación del acueducto Tajo-Segura deben ser determinados por la propia Comisión Central, previo informe de las Confederaciones Hidrográficas afectadas

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La indicada regla tiene una excepción en el propio artículo 1 citado que se concreta en la concurrencia de "circunstancias hidrológicas excepcionales", pues en tal caso la decisión ha de ser adoptada por el Consejo de Ministros y la intervención de la Comisión Central de Explotación, a quien corresponde y no a la Comisión de Desembalse que se aduce, se limita a evaluar y elevar la correspondiente propuesta que se hace, en este caso, en conjunción con la Dirección General de Agua

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Pues bien, no cuestionado que efectivamente en la situación del momento concurrían "circunstancias hidrológicas excepcionales", nos encontramos, por tanto, ante el supuesto segundo, esto es, que la decisión ha sido adoptada por el Consejo de Ministros. Y lo cierto es que el Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado se adopta el 28 de marzo de 2008 acordando el trasvase de 39 hectómetros cúbicos de la cabecera del Tajo, en las zonas servidas con aguas procedentes del acueducto Tajo-Segura, para abastecimiento de poblaciones tras haberse elevado una propuesta por la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura de 26 de marzo

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En efecto, la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo Segura, según el informe de situación adoptado en reunión del 26 de marzo de 2008 (folio 16 y siguientes del expediente administrativo) analiza el estado de los recursos en la cuenca cedente y de las demandas de las cuencas de paso y receptoras en base a la información de las Confederaciones correspondientes, formulando un resumen de máximos relativo a cada zona. También el informe de la Dirección General de Agua para la Ministra de Medio Ambiente (folio 5 del expediente), tomando en consideración el anterior informe de situación, formula una propuesta y considera que el volumen del trasvase ha de limitarse a los 39 hm3, que es precisamente lo que acuerda el Consejo de Ministros

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El régimen jurídico de aplicación, por lo demás, viene integrado por la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional que efectivamente fija el nivel por encima del cual las aguas tiene el carácter de "excedentarias". Así es, la disposición adicional tercera , relativa al Trasvase Tajo-Segura, dispone en cuanto a las transferencias de agua aprobadas desde la cabecera del Tajo, y conforme a lo dispuesto en el artículo 23 de su Plan Hidrológico de cuenca, que "se considerarán aguas excedentarias todas aquellas existencias embalsadas en el conjunto de Entrepeñas-Buendía que superen los 240 hm³. Por debajo de esta cifra no se podrán efectuar trasvases en ningún caso". Si bien, este volumen mínimo podrá revisarse en el futuro, como prevé el párrafo segundo de la citada disposición, conforme a las variaciones efectivas que experimenten las demandas de la cuenca del Tajo, de forma que "se garantice en todo caso su carácter preferente, y se asegure que las transferencias desde cabecera nunca puedan suponer un límite o impedimento para el desarrollo natural de dicha cuenca"

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«De modo que, para la realización del trasvase, la propia Ley 10/2001 traza una línea divisora mediante el establecimiento de un volumen mínimo --240 hm3 -- por encima del cual estamos ante aguas excedentarias, con prohibición de trasvase si son inferiores a dicho volumen. Ahora bien, este límite cuantitativo puede fluctuar, como apunta la propia adicional citada, teniendo en cuenta las demandas de la propia cuenca del Tajo que tienen carácter preferente, mediante el preciso equilibrio que ha de mediar en todo trasvase entre las necesidades de la cuenca cedente y las carencias de recursos hídricos de las receptoras. El trasvase se configura, por tanto, en la Ley 10/2001 , como un importante instrumento vertebrador del territorio, evitando que zonas con déficits estructurales de recursos hídricos «vean estrangulado y amenazado su desarrollo económico y social por la incertidumbre del suministro de agua, y garantizando que las cuencas cedentes no vean hipotecado el suyo como consecuencia del mismo, recibiendo adicionalmente una compensación destinada a actuaciones medioambientales vinculadas a los usos del agua», como señala la exposición de motivos de la indicada Ley».

«En fin, respecto del límite de las aguas excedentarias debemos concluir que el límite de volumen de 240 hm3 no ha sido rebasado en el trasvase de aguas que ahora se impugna. Es más, conviene destacar que en el propio Acuerdo impugnado, como destacaban los informes, se hace una prevención y es que si las existencias de Entrepeñas-Buendía descendieran por debajo de los 240 m3 se interrumpiría el trasvase, aunque no se hubiera alcanzado la cantidad autorizada (en el acuerdo ahora impugnado se contiene una regla equivalente, al disponer que «en el supuesto de que se produjeran cambios significativos respecto de las previsiones hidrológicas, el Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino podrá someter al Consejo de Ministros una revisión del presente acuerdo»)».

Esta limitación resulta acorde con la propia naturaleza y finalidad del trasvase. Así es, el trasvase es una autorización concreta de volúmenes en virtud de la cual se acuerda transferir cada año o en cada situación concreta. Esta autorización se produce, efectivamente, en los casos y con los límites previstos en la Ley y normas reglamentarias de desarrollo. Concretamente nos referimos a la ya citada Ley 10/2001 y el Plan Hidrológico de cuenca del Tajo, aprobado por Real Decreto 1664/1998, de 24 de julio, según la Orden de 13 de agosto de 1999 por la que se dispone la publicación de las determinaciones de contenido normativo

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Es el artículo 23 del expresado Plan Hidrológico de cuenca del Tajo, la norma encargada de regular el Acueducto Tajo-Segura, estableciendo una serie de criterios, tales como proporcionar la máxima seguridad técnica al suministro para los usuarios del Tajo garantizando su atención con garantía temporal y volumétrica del cien por cien (apartado 1), fijándose como límite, en los términos que ya señalamos, de 240 hm3 (apartado 2), estableciendo efectivamente que "tal agua excedentaria puede ser trasvasada", lo que no significa que deba ser trasvasada siempre que haya una petición de riego como la formulada por el Sindicado recurrente. Procederá el trasvase cuando concurran las garantías y con la prevenciones que se señalan al respecto. Y corresponde a la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura, conforme a las atribuciones conferidas por los Reales Decretos 2530/1985 y 1972/1988, establecer la regla de explotación de los embalses

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Esta regla de explotación que fue aprobada por el mentada Comisión Central, en su reunión de 28 de noviembre de 1997, según consta en el apartado 3 del informe de dicha Comisión (folio 18 del expediente administrativo) establece las pautas a las que han de ajustarse los trasvases, tomando en consideración las exigencias totales embalsadas, la aportación acumulada en meses anteriores, las previsiones futuras, la predicción de aportaciones, evaporaciones y, en fin, la evolución general y de los volúmenes límite

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Se basa la mentada regla en el establecimiento de varios niveles según las exigencias totales embalsadas en Entrepeñas y Buendía, por lo que cuando concurren circunstancias hidrológicas excepcionales corresponde, además del salto de la competencia para resolver al Consejo de Ministros, el nivel 3, con un volumen trasvasable máximo de 23 hm3 al mes

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En definitiva, no se ha transgredido el umbral de volumen de 240 hm3 antes citado, pues el informe de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo Segura revela, concretamente en el apartado 3 cuando se refiere a la cuenca del Tajo (folios 19 y 20 del expediente administrativo), que dicho límite cuantitativo ha sido tenido en cuenta para describir y evaluar las disponibilidades de recurso en la cuenca cedente

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Debemos concluir señalando que en el sentido precedente ya nos hemos pronunciado en nuestra Sentencia de 17 de septiembre de 2010 (recurso contencioso administrativo nº 354/2008 ) en el que se impugnaba el mismo Acuerdo del Consejo de Ministros en un recurso interpuesto por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha

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En consecuencia, procede desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado

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Para dar respuesta a la cuestión de los sedimentos depositados en el vaso de los embalses, que, según la Asociación recurrente, impiden conocer el volumen del agua embalsada y, por tanto, autorizar los trasvases, reproducimos ahora lo que ya apuntamos en nuestra citada Sentencia de fecha 14 de abril de 2011 (recurso contencioso-administrativo 629/2008 , fundamento jurídico tercero): « Igualmente rechazamos -como ya hizo esta Sala en sentencia de 28 de julio de 2009 (recurso contencioso-administrativo 319/2005 ) frente a una alegación muy similar de la misma Asociación recurrente- que el supuesto "aterramiento o colmatación del pantano", incida en el mínimo de 240 Hms3, establecido en el artículo 23.2 del Plan Hidrológico del Tajo para garantizar los trasvases de aguas legalmente excedentarias, tal y como se recoge expresamente en la Disposición adicional Tercera de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional ».

La vulneración del artículo 38 del Plan Hidrológico del Tajo, que impone la medida de sedimentos acumulados en los embalses, como mínimo una vez en cada uno de los dos horizontes temporales del plan, no se desprende del examen de la prueba documental practicada a solicitud de la recurrente. Y tampoco se ha demostrado que la existencia de sedimentos en los embalses desvirtúe las magnitudes de aguas embalsadas que exige la Administración hidráulica para las decisiones de trasvase de aguas excedentarias

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La reiteración e insistencia de la Asociación demandante en la impugnación de los acuerdos del Consejo de Ministros, aprobatorios de los trasvases de agua desde los embalses de Entrepeñas y Buendía, a través del acueducto Tajo- Segura, mediante el empleo de los mismos motivos de impugnación, una y otra vez desestimados por esta Sala del Tribunal Supremo, nos llevan a considerar su conducta como temeraria y, por tanto, acreedora de la imposición de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, debemos limitar su cuantía, por los conceptos de representación y defensa de las Administraciones comparecidas como demandadas, a la cifra de mil euros para cada una, y por el concepto de honorarios de abogado del Sindicato comparecido también como demandado a la cifra de setecientos cincuenta euros, dada la actividad desplegada por aquéllas y éste para oponerse al recurso contencioso-administrativo sostenido por la referida Asociación demandante.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 25 a 72 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .