STS, 22 de Julio de 2011
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| ECLI | ES:TS:2011:5299 |
| Número de Recurso | 4250/2007 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 22 de Julio de 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Julio de dos mil once.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la Letrada de la Junta de Andalucía, en la representación que legalmente ostenta, contra la Sentencia de 8 de junio de 2007, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, en el recurso contencioso- Administrativo nº 377/2006 , sobre aprobación de modificación de Plan General.
Ha sido parte recurrida la Letrada del Ayuntamiento de Utrera, en representación del mismo.
Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, se ha seguido el recurso contencioso administrativo deducido contra el Acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Sevilla, de 9 de mayo de 2005, que denegó la aprobación definitiva del proyecto de modificación nº 12 del Plan General de Ordenación Urbana de Utrera, innovación nº 1 en Guadalema de los Quintero, para dotación de suelo industrial y terciario.
La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía dictó sentencia, con fecha 8 de junio de 2007 cuyo fallo es el siguiente:
Que debemos estimar y estimamos el recurso interpuesto contra las resoluciones que se recogen en el primer fundamento de derecho de esta sentencia, las cuales anulamos por ser disconformes con el Orden Jurídico, procediendo la aprobación definitiva del Proyecto de Modificación nº 12 del Plan General de ordenación Urbana de Utrera, Innovación nº 1 de Guadalema de los Quintero. Sin costas
.
Contra dicha Sentencia se prepara, primero ante la Sala "a quo", y se interpone, después ante esta Sala, recurso de casación por la Junta de Andalucía, que se sustenta sobre dos motivos de casación alegados al amparo de los apartados c) y d) del artículo 88.1 de la LJCA . Solicitando que se case la sentencia y se desestime el recurso contencioso administrativo por ser la resolución impugnada conforme con el ordenamiento jurídico.
La recurrida presentó escrito de oposición al recurso de casación en el que solicitaba que se desestimara el recurso de casación y se impusieran las costas a la Administración recurrente.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 20 de julio de 2011, en cuya fecha ha tenido lugar.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
La sentencia impugnada estima el recuso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Utrera contra el Acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Sevilla que denegó la aprobación definitiva del proyecto de modificación nº 12 del Plan General de Ordenación Urbana de Utrera, innovación nº 1 en Guadalema de los Quintero, para dotación de suelo industrial y terciario.
Considera la sentencia recurrida, en el fundamento de derecho cuarto, que aunque la Administración autonómica tiene competencia porque la modificación «afectó a la estructura general dewl (sic) término municipal al suponer un cambio de clasificación del suelo no urbanizable protegido por razones agropecuarias a suelo urbanizable industrial-terciario, por lo que no puede hablarse de extralimitación de funciones de la Administración autonómica ». Sin embargo, añade que « no obstante lo anterior, aunque justifica la competencia autonómica el cambio de clasificación del suelo, no debe desconectarse la indicada competencia con la salvaguarda de aspectos supralocales, que son los que justifican la intervención autonómica y la innovación denegada no incide ni colisiona con intereses supralocales dignos de protección ».
A esta conclusión llega la sentencia tras exponer, en el fundamento tercero, la competencia que sobre la aprobación de los planes de ordenación tienen el Ayuntamiento ahora recurrido, pero recurrente en la instancia, y la Comunidad Autónoma, en la posición procesal inversa, en virtud de la autonomía local.
Dos son los motivos que sostienen este recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía.
El primero reprocha a la sentencia, por el cauce que dibuja el artículo 88.1.d) de la LJCA , la infracción de los artículos 9.3, 103 y 148.3 de la CE, y 62.1 .e) de la Ley 30/1992. Se sostiene que la modificación del plan es arbitraria y, por tanto, la Administración autonómica puede denegar su aprobación.
Y el segundo, al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA , denuncia la infracción de los artículos 33.1 y 67.1 de la LJCA, 218 de la LEC y 24.1 de la CE . Se aduce que una de las cuestiones invocadas en la contestación a la demanda, sobre la inadecuación del procedimiento seguido al sustanciarse una modificación cuando debió ser una revisión, no ha sido abordada por la sentencia recurrida.
Por su parte, el Ayuntamiento recurrido, haciendo una extensa cita de jurisprudencia, se opone a la casación porque alega que estamos ante un supuesto de ejercicio del " ius variandi ", y no se incurre en arbitrariedad porque no se opone a lo dispuesto en el planeamiento general. Además, señala que el procedimiento seguido ha sido el adecuado según la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía , y a ello no se puso reparo alguno en el acto administrativo de denegación de la aprobación. Y no se incurre en incongruencia porque implícitamente se desestima tal motivo en el fundamento cuarto de la sentencia.
Debemos analizar los motivos invocados, por elementales exigencias de índole procesal, en el orden inverso al que sigue el escrito de interposición, atendidas las consecuencias que se anudan a la estimación de cada uno de ellos, ex artículo 95.2 .c) y d) de la LJCA.
El segundo motivo invocado reprocha a la sentencia la infracción de los artículos 33.1 y 67.1 de la LJCA, 218 de la LEC y 24.1 de la CE , por considerar que la misma es incongruente al no haber dado respuesta a las cuestiones suscitadas en el escrito de contestación a la demanda.
Se sostiene, en el desarrollo del motivo, que concurre un caso de incongruencia porque respecto de la inadecuación del procedimiento seguido para cambiar el planeamiento, se aprueba una modificación cuando debió ser una revisión, y dicha cuestión " se alegó en la instancia sin que la Sentencia de instancia se haya pronunciado sobre dicha pretensión oportunamente deducida por esta parte ".
El vicio de incongruencia ha de ser estimado porque, efectivamente, en el escrito de contestación a la demanda se esgrimió tal motivo de oposición consistente, como antes adelantamos, en que debía haberse sustanciado un procedimiento de revisión y no de modificación como el presentado para su aprobación ante la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Sevilla, y esa cuestión no ha sido objeto de examen por la sentencia recurrida. Concretamente, al desarrollo de esta cuestión se destina el fundamento de derecho cuarto de la contestación a la demanda y la sentencia no proporciona ninguna respuesta al respecto. No se explica por qué no toma en consideración ese motivo de impugnación.
Estamos, por tanto, ante un quebrantamiento de forma por infracción de las normas reguladoras de la sentencia. Concretamente, de la congruencia, pues la sentencia no se pronuncia sobre una de las cuestiones esgrimidas por las partes en el proceso. Es lo que tradicionalmente conocemos como " incongruencia omisiva o por defecto ", también denominada incongruencia ex silentio .
En consecuencia, casada la sentencia y situados en la posición que nos señala el artículo 95.2.c) y d) de nuestra Ley Jurisdiccional , debemos añadir que la sentencia debió abordar el alegato contenido en el escrito de contestación a la demanda para, al menos, señalar, como ahora hacemos en casación, que no resulta procedente esgrimir en el recurso contencioso administrativo cuestiones, concretamente en el escrito de contestación, que no han sido aplicadas en el acto administrativo para acordar la denegación de la aprobación del plan de urbanismo. En definitiva, la Administración no puede oponerse a la demanda esgrimiendo cuestiones completamente ajenas al contenido del acto administrativo impugnado, diferentes a las razones en las que basa su denegación, y, en fin, extrañas al alegato contenido en la demanda.
La cuestión central suscitada en el recurso contencioso administrativo, pues seguimos en la posición que nos coloca el antes citado artículo 95.2 .c) y d) de la LJCA, se concreta en el alcance que la intervención de la Administración autonómica tiene con motivo de la aprobación definitiva del planeamiento general.
En definitiva, se trata de determinar si se han transgredido, o no, los límites que establece la garantía institucional de la autonomía local (artículos 137 y 140 de la CE ), en su proyección a este tipo de casos. Dicho de otro modo, si la expresada autonomía local impide que la Administración autonómica realice el control de legalidad que ha ejercido en este caso, denegando la aprobación de una modificación del plan general propuesta por el Ayuntamiento recurrente en la instancia.
La resolución de esta cuestión pasa por examinar, en primer lugar y ante el desenfoque que se observa en la sentencia recurrida y en el escrito de la Administración autonómica, la naturaleza y alcance del principio constitucional citado. Y, luego, si la actuación administrativa se ha ajustado a tales contornos.
Constituye reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, como ya declaramos en nuestra Sentencia de 26 de junio de 2008 (recurso de casación nº 4610/2004), que la garantía institucional de la autonomía local reconocida en los artículos 137 y 140 de la Constitución tiene un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el " derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias " ( STC 240/2006, de 20 de julio , recogiendo lo declarado en las anteriores SSTC 32/1981 y 40/1998 ). Se trata, por tanto, de una noción muy similar a la acogida por la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985 , ratificada por España a través de Instrumento de ratificación de 20 de enero de 1988, depositado el 8 de noviembre de 1988, y entrada en vigor para España el 1 de marzo de 1989.
A salvo ese contenido mínimo de la autonomía local, estamos ante " un concepto jurídico de contenido legal ", que se concreta en una garantía institucional de los elementos primarios o fundamentales, es decir, del núcleo esencial del autogobierno de los entes públicos territoriales de ámbito local, que debe necesariamente ser respetado por el legislador para que dichas Administraciones sean reconocibles como entes dotados de autogobierno. Respeto predicable, igualmente, en relación con los demás Administraciones en la aplicación de las leyes, de conformidad con la interpretación realizada por la doctrina del Tribunal Constitucional.
Pues bien, la expresada autonomía local se proyecta sobre intereses locales y competencias municipales, siendo indiscutiblemente el urbanismo un asunto de interés de los municipios sobre el cual, por tanto, extienden sus competencias, como señala la citada STC 240 /2006 , recordando lo declarado en la también citada STC 40/1998 . Ahora bien, en este ámbito sectorial confluyen intereses de diferente naturaleza y, por lo que aquí importa, de distinta intensidad y ámbito territorial, de suerte que únicamente cuando dichos intereses públicos a salvaguardar rebasan el ámbito puramente local, se legitima el control sobre el plan, en sus aspectos discrecionales, en los términos que seguidamente exponemos.
Concretamente, las posibilidades de control de las Comunidades Autónomas cuando con motivo de la aprobación definitiva del planeamiento general pretendan denegar su aprobación o introducir cambios en su contenido, han de ser limitadas por elementales exigencias derivadas del citado principio de la autonomía local, de manera que la extensión del control de la Administración autonómica en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento viene impuesto por ese respeto a la autonomía local.
En materia urbanística, única que hace al caso, la competencia autonómica de aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento municipal tiene un contenido preciso, derivado de la consolidación de la jurisprudencia de esta Sala desde la conocida Sentencia de Sala de 13 de julio de 1990 , que distingue según se trate de los aspectos reglados o discrecionales del plan.
En relación con los aspectos reglados la Comunidad Autónoma tiene un control pleno, con alguna matización respecto de los conceptos jurídicos indeterminados, como señala la STS de 25 de octubre de 2006 , sobre lo que no hace al caso abundar.
Respecto a los aspectos discrecionales del plan, debemos distinguir, entre las determinaciones que afectan a un interés puramente local o municipal, o superior a este. Así, cuando el interés público concernido es municipal y no alcanza intereses que rebasen dicho ámbito, la competencia es estrictamente municipal, pues ha de prevalecer el modelo de ciudad que dibuja el Ayuntamiento, con la salvedad relativa al control tendente a evitar la lesión al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, ex artículo 9.3 CE .
Las determinaciones discrecionales del plan, por otro lado, cuando afecten a materias que incidan sobre intereses supralocales, vinculándose con un modelo territorial superior al municipal, sí permiten intervenir a la Administración autonómica corrigiendo, modificando o sustituyendo las determinaciones discrecionales del plan, establecidas en la fase municipal del procedimiento. Dicho de otra forma, el posible control o modificación por la Comunidad Autónoma de todos aquellos aspectos discrecionales del planeamiento, estará en función de los intereses públicos concernidos, y aún en el caso de tratase de intereses locales, únicamente, que no se haya lesionado la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.
Pues bien, lo cierto es que el cambio de clasificación de suelo que pasa de ser suelo no urbanizable protegido por razones agropecuarias a suelo urbanizable industrial terciario, no es un cambio de naturaleza discrecional, de ahí el desenfoque que antes advertimos, sino de carácter reglado, como viene declarando con profusión esta Sala en aplicación de los artículos 9 y 10 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones, que constituyen normas básicas ex disposición final única de la citada Ley.
Interesa advertir que hay dos tipos de suelo no urbanizable. El suelo no urbanizable común u ordinario (inciso final del apartado 2 del artículo 9 de la Ley 6/1998 por ser inadecuado para el desarrollo urbano), y el suelo no urbanizable de especial protección por estar sometido a un régimen de especial protección (artículo 9.1 ) o que el planeamiento haya considerado necesario preservar por los valores que concurren en el mismo (artículo 9.2 ).
Acorde con esta diferenciación, la clasificación de unos terrenos como suelo no urbanizable protegido es una decisión de carácter reglado, pues si concurren los valores ambientales, del tipo de los recogidos en ambos apartados del artículo 9 citado, que se pretenden preservar legalmente, en este caso los agropecuarios o agrícolas, la clasificación del suelo se impone, por tanto, por ministerio de la Ley.
Como venimos diciendo desde la Sentencia de 3 de julio de 2009 (recurso de casación nº 909/2005 « El planificador al tiempo de clasificar el suelo, por tanto, no se encuentra ante el dilema de clasificar la zona como suelo no urbanizable protegido o suelo urbanizable ordinario o común, sino que no existe elección alguna porque si concurren los valores (...) forzosamente ha de clasificarse el suelo afectado como no urbanizable de especial protección ».
Si tal es la naturaleza reglada de la decisión que comporta esta clase de suelo, ni que decir tiene que tal situación ha de mantenerse mientras subsistan los valores que se pretendían proteger. Dicho de otro modo, el cambio de clasificación de esa categoría reglada, de suelo no urbanizable protegido por los valores agropecuarios a urbanizable, sólo puede fundarse, motivadamente, sobre la desaparición de los valores que determinaron su clasificación como suelo no urbanizable protegido o, en su caso, el error en que se hubiera incurrido al establecer tal clasificación. En este sentido, venimos declarando, por todas, Sentencia de 25 de octubre de 2006 (recurso de casación nº 3713/2003 ) que <<no le será posible al planificador modificar esa clasificación por otra que permita, ya o en el futuro, incluirlo en el desarrollo urbano, sin justificar antes, de modo razonado y suficiente, que aquel o aquellos valores, o no existían realmente, o son ya inexistentes, o no pueden seguir siendo protegidos, allí, en aquel suelo, por causas jurídicamente atendibles>>.
En definitiva, si la decisión sobre el cambio de clasificación tiene ese carácter reglado sobre el que venimos insistiendo, el control de legalidad que realiza la Comisión de Urbanismo, en el acto que deniega la aprobación del plan general, es un control pleno que no se encuentra, por tanto, limitado por la autonomía local.
En consecuencia, procede declarar haber lugar a la casación, y desestimar el recurso contencioso administrativo.
Al declararse haber lugar al recurso de casación, no procede imponer a la recurrente las costas procesales del recurso de casación (artículo 139.2 de la LRJCA ).
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que estimando el segundo motivo de casación, debemos declarar lo siguiente:
1 .- Ha lugar al recurso de casación interpuesto por la Letrada de la Junta de Andalucía, en la representación que legalmente ostenta, contra la Sentencia de 8 de junio de 2007, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, en el recurso contencioso-Administrativo nº 377/2006 . Y, en consecuencia, casamos y anulamos la sentencia citada.
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- Desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Utrera contra el Acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Sevilla, de 9 de mayo de 2005, que denegó la aprobación definitiva del proyecto de modificación nº 12 del Plan General de Ordenación Urbana de Utrera, innovación nº 1 en Guadalema de los Quintero, por ser conforme a Derecho la resolución impugnada.
3 .- No se hace imposición de las costas procesales ocasionadas en este recurso de casación ni en el recurso contencioso administrativo.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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