STS, 21 de Julio de 2011
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 21 Julio 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Julio de dos mil once.
La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 1946/2008 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Ramón Rodríguez Nogueira en representación de la entidad mercantil CONSTRUCUATRO, SA, contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (recurso contencioso-administrativo 4130/2005 ). Se ha personado en las actuaciones como parte recurrida la asociación "SALVEMOS PONTEVEDRA", representada por la Procuradora Dª Leocadia García Cornejo.
La sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó sentencia con fecha 31 de enero de 2008 (recurso contencioso-administrativo nº 4130/2005 ) en cuya parte dispositiva se acuerda:
FALLAMOS Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por ASOCIACION SALVEMOS PONTEVEDRA contra resolución del Conselleiro de Pesca e Asuntos Marítimos de 18.2.05, dictada en exp. sancionador y restitución legalidad P.UL.-76.03/11, y anulamos la mencionada resolución de 18- 2-05, la cual es contraria a Derecho por incompetencia del órgano que la dictó; sin hacer especial condena en costas
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La indicada sentencia, tras identificar en su fundamento primero el acto objeto del recurso -la resolución del Consejero de Pesca y Asuntos Marinos de 18 de febrero de 2005 en la que se acuerda el sobreseimiento del expediente sancionador y de restitución legalidad seguido contra Construcuatro S.A. por la realización de obras en la zona de servidumbre de protección en Sanxenxo (Pontevedra)-, aborda y resuelve en el fundamento segundo la alegación de la demandante, Asociación "Salvemos Pontevedra", consistente en que la resolución estaba viciada por carecer del Consejero de competencia para resolver el expediente. La sentencia estima el recurso y anula el acuerdo recurrido por ese motivo, sin examinar ya las demás cuestiones y argumentos de impugnación aducidos en la demanda. Ese fundamento de la sentencia se expresa en los siguientes términos:
(...) SEGUNDO. La parte actora alega la nulidad de pleno derecho de la resolución impugnada por haber sido dictada por órgano incompetente, siendo de tener en cuenta que conforme al artículo 15 del Decreto 199/2004, de 29 de julio , por el que se regulan las competencias autonómicas en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre, o al artículo 4º.2 del Decreto 151/1995, de 18 de mayo , el órgano competente para dictar una resolución en la que la multa a imponer supere los 500.000 euros, es el Consello de la Xunta, tratándose en el caso aquí examinado de un supuesto en el que se proponía la imposición de sanción superior a tres millones de euros, por lo que parece clara la necesidad de respetar la atribución competencial normativamente atribuida al Consello de la Xunta, sin que este último pierda su competencia por el hecho de que la resolución impugnada sea de sobreseimiento del expediente ya que precisamente ante la mencionada propuesta del instructor corresponde ya al órgano competente para decidir, la adopción de la decisión que proceda, ya que de otra manera se hurtaría indebidamente de su conocimiento el expediente relativo a cuestión que según lo normativamente previsto ha de ser sometido a la resolución de dicho Consello, debiéndose recordar que en sede de tal expediente la propuesta de resolución propiamente dicha es la emitida por el instructor, que a tenor de la disposición transitoria segunda del Decreto 199/2004 , la norma de específica aplicación al caso sería el mencionado Decreto 151/1995 , y que por tanto no existiendo una atribución competencial específica a favor de otro órgano para el caso de la decisión de sobreseimiento, no existe base para excluir esta última del ámbito de conocimiento del órgano que tiene reconocida la competencia decisoria. En consecuencia, de conformidad con lo hasta aquí expuesto, procede la estimación del presente recurso por haber sido dictado por órgano incompetente la resolución impugnada, conclusión que no puede verse desvirtuada por una inaceptable preterición de la referida normativa específicamente aprobada y prevista para su observancia en la materia de que se trata, y a la cual no cabe oponer con éxito a los presentes efectos la regulación organizativa contenida en el Decreto 125/02 , siendo finalmente de significar que la naturaleza y alcance del referido motivo estimatorio excluye ya el examen de las restantes cuestiones planteadas
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La representación procesal de la entidad Construcuatro S.A. preparó recurso de casación contra dicha sentencia y luego formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 22 de mayo de 2008 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, aduce dos motivos de casación, ambos al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. El enunciado de tales motivos es, en síntesis, el siguiente:
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Infracción del artículo 12 de la Ley 30/92, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y del artículo 10 del Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora aprobado por Real Decreto 1398/1993 , así como de la jurisprudencia recaída en su aplicación, al señalar la sentencia que la resolución objeto del recurso se debió dictar por el Consello de la Xunta de Galicia cuando la competencia para acordar el sobreseimiento del procedimiento sancionador corresponde al Conselleiro de Pesca y Asuntos Marítimos, siendo éste el órgano que debe ejercitarla.
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Infracción del artículo 62.1.b/ de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la medida en que no puede apreciarse, como ha considerado erróneamente la sentencia recurrida en su fundamento de derecho segundo, la nulidad de pleno derecho de la resolución impugnada por haber sido dictada por órgano incompetente, puesto que el citado artículo 62.1 b/ únicamente considera nulos de pleno derechos los actos dictados por órgano manifiestamente incompetente "por razón de la materia o del territorio", sin que en este caso concurran ese defecto ya que se trataría de falta de competencia por razón de la cuantía.
Termina solicitando que se dicte sentencia que case y anule la sentencia recurrida y, en su lugar, se dicte un nuevo pronunciamiento por el que se desestime íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación "Salvemos Pontevedra".
Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 2007 se acordó admitir a trámite el recurso de casación, así como la remisión de las actuaciones a esta Sección Quinta, de conformidad con lo dispuesto en las normas sobre reparto de asuntos.
La representación de la Asociación "Salvemos Pontevedra" presentó escrito con fecha 7 de mayo de 2009 en el que formaliza su oposición a los motivos de casación aducidos por la recurrente. Termina solicitando que se declare su inadmisibilidad parcial del recurso o, subsidiariamente, y en todo caso, lo desestime, declarando no haber lugar al recurso, con imposición de costas al recurrente.
Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 19 de julio de 2011, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,
El presente recurso de casación lo interpone la representación de la entidad Construcuatro S.A. contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 31 de enero de 2008 (recurso contencioso-administrativo 4130/2005 ) en la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación "Salvemos Pontevedra", se anula la resolución del Consejero de Pesca y Asuntos Marítimos de 18 de febrero de 2005 que dispuso el sobreseimiento del expediente sancionador y de restitución legalidad P.UL.-76.03/11 seguido contra Construcuatro S.A. por la realización de obras en la zona de servidumbre de protección marítima en Sanxenxo (Pontevedra).
En el antecedente segundo han quedado reseñadas las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar los motivos de casación aducidos por la representación de la entidad Construcuatro S.A., cuyo enunciado hemos dejado reseñado en el antecedente tercero; si bien antes habremos de referirnos a la causa de inadmisión del primero de los motivos que ha planteado la parte recurrida. Veamos.
La representación de la Asociación "Salvemos Pontevedra" plantea la inadmisión del primer motivo de casación alegando que las normas que se reputan infringidas no guardan relación alguna con las cuestiones debatidas y son una excusa para a continuación plantear la disconformidad de la recurrente con la interpretación que hace la Sala del Tribunal Superior de Justicia del artículo 15 del Decreto Autonómico 199/2004. Se trata así de un motivo de casación en el que pretende cuestionarse la interpretación y aplicación de una norma autonómica, por lo que debe ser inadmitido de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción.
El planteamiento de la parte recurrida es sustancialmente acertado, pero dado el momento procesal en que nos encontramos el pronunciamiento no habrá de ser de inadmisión del motivo sino de desestimación.
Es sabido que el artículo 86.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción somete la recurribilidad de las sentencias susceptibles de casación al cumplimiento de una exigencia procesal: que el recurso de casación pretenda fundarse en la infracción de normas de derecho estatal o comunitario europeo que sean relevantes y determinantes del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.
En el caso que nos ocupa, es cierto que en el escrito de interposición-lo mismo que en el de preparación del recurso, al realizar el juicio de relevancia- se citan como infringidos el artículo 12 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (que, dentro del título dedicado a los órganos de las Administraciones Pública, contiene el régimen básico relativo a la competencia, con inclusión del principio de irrenunciabilidad) y el artículo 10 del Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993 , que se ocupa de establecer qué debe entenderse por órganos competentes a efectos de dicho Reglamento (reenviando al capítulo I del título II de la Ley 30/1992 e incorporando alguna determinación específica al respecto para la Administración General del Estado y para la Administración Local).
Ahora bien, debe notarse que esos preceptos del ordenamiento estatal no habían sido invocados en el proceso por ninguno de los litigantes y que la Sala de instancia tampoco los aplica ni menciona siquiera. Por lo demás, se trata de preceptos que incorporan enunciados generales y son en realidad inhábiles para fundar en ellos el motivo de casación en el que se suscita la cuestión de si el Consejero tiene no competencia para dictar la resolución recurrida.
Sucede que la regulación de la competencia en la materia que nos ocupa no la podemos encontrar en el artículo 12 de la Ley 30/1992 ni en el 10 del Reglamento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, sino en el Decreto 151/1995, de 18 de mayo , sobre el ejercicio de las competencias de la Comunidad Autónoma Gallega en materia de costas, vigente al momento de incoarse el procedimiento, luego sustituido por el Decreto 199/2004, de 29 de julio , por el que se regulan las competencias autonómicas en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre. Además, en la argumentación de la recurrente se prescinde asimismo de que la potestad de autoorganización, dentro del ámbito de su competencia, corresponde a la Comunidad autónoma, y que, según el artículo 11 de la Ley 30/1992 , corresponde a cada Administración Pública delimitar, en su propio ámbito competencial, las unidades administrativas que configuran los órganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organización.
Puede verse así que para afirmar que la competencia para acordar el sobreseimiento del procedimiento sancionador corresponde al Consejero de Pesca y Asuntos Marítimos -esto es lo que sostiene, en definitiva, la entidad recurrente- la invocación de los preceptos antes mencionados carece de toda virtualidad y sólo se explica como un intento artificioso de dotar al motivo de casación de un sustento o engarce con el ordenamiento estatal.
Por todo ello, el motivo de casación debe ser desestimado.
En el segundo motivo de casación se alega la vulneración del artículo 62.1.b/ de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, señalando la recurrente que no puede apreciarse la nulidad de pleno derecho de la resolución impugnada por haber sido dictada por órgano incompetente, puesto que el citado artículo 62.1 .b/ únicamente considera nulos de pleno derechos los actos dictados por órgano manifiestamente incompetente "por razón de la materia o del territorio", lo que no sucede en el caso presente.
El motivo no puede ser acogido.
Es cierto que el artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992 sanciona con nulidad de pleno derecho los actos de las administraciones públicas dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. Ahora, bien, aunque la falta de competencia territorial o material no sea "manifiesta", la vulneración de la norma competencial recibe, en el supuesto examinado, la sanción de anulabilidad dispuesta en el artículo 63 de la Ley 30/1992 .
En lo que se refiere a la invalidez de los actos administrativos, nuestro ordenamiento gradúa las ilegalidades en que estos pueden incurrir diferenciando entre las más graves, que son sancionadas con la nulidad absoluta (artículo 62 de la Ley 30/1992 ), las demás infracciones del ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder, que son causa de anulabilidad (artículo 63.1 de la misma Ley ), y, en fin, las infracciones menores o meras irregularidades formales o de plazo, que no repercuten en la validez y eficacia del acto salvo en determinadas ocasiones (artículo 63, apartados 2 y 3, de la Ley 30/1992 ). Pues bien, en el caso que nos ocupa, aunque se considere que la resolución del Consejero no era nula sino anulable, si el vicio de incompetencia jerárquica no ha sido objeto de subsanación o convalidación conforme a lo previsto en el artículo 67 de la Ley 30/1992 el acto debe ser expulsado del ordenamiento jurídico y anulado.
Debe notarse, además, que la sentencia de instancia, aunque en su fundamento segundo comienza exponiendo el motivo de impugnación aducido en la demanda como un supuesto de nulidad de pleno derecho, luego, a la hora de razonar la decisión en ese mismo fundamento no entra a calificar el vicio invalidante advertido; y tampoco lo hace en la parte dispositiva, donde se afirma que la resolución impugnada es contraria a derecho "...por incompetencia del órgano que la dictó", sin calificar tal incompetencia de "manifiesta" ni hacer indicación alguna de que nos encontramos ante un supuesto de nulidad absoluta o de pleno derecho.
Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, lo que comporta la imposición de las costas a la recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. Ahora bien, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de mil quinientos euros (1.500 ) por el concepto de honorarios de defensa de la Asociación "Salvemos Pontevedra".
Vistos los preceptos citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción,
No haber lugar al recurso de casación interpuesto por la entidad mercantil CONSTRUCUATRO, S.A. contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 31 de enero de 2008 (recurso contencioso administrativo 4130/2005 ), con imposición de las costas de este recurso de casación a la parte recurrente en los términos señalados en el fundamento de derecho cuarto de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN .- Leída y publicada ha sido la anterior hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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