STS, 21 de Julio de 2011

PRIMERO .- Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de la Comunidad Autónoma de la Rioja dictó en fecha de 27 de noviembre 2006, en su Recurso Contencioso- administrativo número 269/05 , por medio de la cual se estimó parcialmente el recurso, anulando el Plan General impugnado " en cuanto clasifican las parcelas referidas de la recurrente como suelo urbano no consolidado, debiendo modificarse para clasificar dichos terrenos como suelo urbano consolidado. Y como consecuencia de lo anterior, debe anularse también la delimitación de la unidad o unidades de ejecución correspondientes previstas en dicho Plan ", según declara la sentencia en su Fundamento de Derecho Sexto.

SEGUNDO .- Contra esa sentencia el GOBIERNO DE LA RIOJA ha interpuesto recurso de casación en el que desarrolla un único motivo, al amparo del epígrafe d) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), considerando, en concreto, que la sentencia infringe el artículo 14.1 y 2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV), en relación con el artículo 5 de la misma Ley y los artículos 1.1 y 47.2 de la Constitución.

Alega en su desarrollo que la infracción se produce porque la sentencia parte de la premisa de que el suelo urbano consolidado por la urbanización nunca puede ser desconsolidado, sin tener en cuenta que en el presente caso concurren una serie de circunstancias que lo justificaban, pues se trataba de una antigua instalación fabril que se recalifica a uso residencial, lo que implica la producción de importantes plusvalías para la propiedad y, desde el punto de vista del planeamiento, la necesidad de reordenar la zona, siendo ajustado a derecho que la comunidad participe de las plusvalías generadas por el nuevo planeamiento (ex articulo 47 de la Constitución) mediante la inclusión de los terrenos en una unidad de actuación y el sometimiento al régimen previsto en el artículo 14.2 de la LRSV para el suelo urbano no consolidado. Considera, en definitiva, que el suelo urbano no consolidado se produce cuando el planeamiento somete los terrenos a un proceso integral de urbanización, a una nueva urbanización, tal y como ha reconocido en Tribunal Supremo en varias sentencias, entre ellas las SSTS de 20 de marzo de 2007 y 31 de mayo de 2006 .

TERCERO . - También ha interpuesto recurso de casación el AYUNTAMIENTO DE QUEL , en que también desarrolla un único motivo, al amparo del epígrafe d) del artículo 88.1 de la citada LRJCA , considerando que la sentencia infringe los artículos 14.1 y 2 y 28.2 de la LRSV y la jurisprudencia que cita.

En su desarrollo se aduce que en el caso de los terrenos litigiosos, el cambio de uso industrial a residencial implica, necesariamente, someter los terrenos a un proceso integral de urbanización, que permita adecuar los servicios preexistentes a las nuevas necesidades surgidas por la recalificación, pues tal recalificación de la industria existente al residencial futuro conlleva necesariamente la obsolescencia de la urbanización preexistente, siendo ajustado a derecho que la nueva urbanización se efectué mediante la inclusión de los terrenos en una unidad de ejecución para que los propietarios den cumplimiento a los deberes de cesión, urbanización y equidistribución, como se indica en las STS de 20 de marzo de 2007 , 31 de mayo de 2006 , que reitera la doctrina de la anterior de 30 de marzo de 2000, y 26 de octubre de 2006, esta última referida, como en el caso de Autos, a una recalificación de suelo industrial a residencial.

CUARTO .- La sentencia de instancia se fundamenta para estimar el recurso, en lo que aquí interesa, en las siguientes razones:

1. En los Fundamentos de Derecho Tercero y Cuarto resume las cuestiones suscitadas por la demandante para pretender la anulación del Plan, referidas a: (A) La ilegal inclusión de los terrenos de su propiedad en dos unidades de ejecución, porque el suelo es urbano consolidado; y (B) El trazado de la vía verde por el lindero Oeste de la fábrica de la recurrente era arbitrario y falto de justificación, cuestión ésta que desestimó el Tribunal a quo y sobre la cual no se ha suscitado controversia en el presente recurso de casación.

2. La primera cuestión, referida a la inclusión de las fincas en dos unidades de actuación, es examinada en el Fundamento de Derecho Quinto de la sentencia, en que el que el Tribunal a quo ---tras tener acreditado en Autos que " el suelo propiedad de la actora es suelo urbano y cuenta con el mismo grado de urbanización que las demás parcelas de ambas zonas (tanto la parcela cercana al Centro de Salud como la que está junto al frontón). La superficie de cesión prevista es muy superior a la media "---, señala la normativa aplicable a la cuestión, que refiere a los artículos 8 y 9 de la Ley 10/1998, de 32 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Rioja, artículos 14 y 28.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones; las Sentencias del Tribunal Constitucional 54/2002, de 27 de febrero y 164/2001, de 11 de julio , sobre competencia de las Comunidades Autónomas para definir, "dentro de los límites de la realidad" , las categorías de suelo urbano consolidado y no consolidado; y la STS de esta Sala del Tribunal Supremo de 30 de marzo de 2000 , en el sentido de que " la nueva Ley del Suelo de 13 de abril de 1998 así lo especifica claramente, al imponer la obligación de costear la urbanización sólo a los propietarios de suelo urbano no consolidado, según su artículo 14.2 .e), exigiendo por el contrario a los propietarios de suelo urbano consolidado no costear la urbanización, sino «completar a su costa la urbanización necesaria para que los mismos alcancen, si aún no la tuviera, la condición de solar » , según su artículo 14.1 . (En el bien entendido de que ese «alcanzar la condición de sola» sólo se produce una vez, y que, a partir de entonces, el suelo es ya para siempre suelo urbano consolidado). En el presente caso las parcelas ya tienen la condición de solares y, por lo tanto, no puede ser impuesta a sus propietarios carga alguna estrictamente urbanística ".

   Pues con base en ello la sentencia de instancia estima el recurso en este punto, de conformidad con los argumentos que reseña en el Fundamento de Derecho Sexto, en que dijo:

   "SEXTO.- De lo expuesto se desprende que el suelo de la recurrente es suelo urbano y si bien se recalifica por el Plan de urbano industrial a urbano residencial ello no supone que sea preciso un "proceso integral de urbanización, de modo que sin perjuicio de la obligación legal de que los propietarios (en su caso la actora) completen a su costa la urbanización precisa hasta que alcancen la condición de solar ---artículo 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril ---, dicho suelo debió ser clasificado como urbano consolidado; pues la potestad de planeamiento debe mantenerse, como ha declarado la sentencia del Tribunal Constitucional citada, "en los límites de la realidad", y lo real, cierto y averiguado en este caso es que el suelo litigioso es urbano y aunque su calificación pase de urbano industrial a urbano residencial y sea preciso completar o mejorar la urbanización no por ello deja de serlo y no por ello deja de ser urbano consolidado, de modo que los deberes impuestos por el Plan a la recurrente, especialmente las cesiones obligatorias y gratuitas desproporcionadas, no pueden ser las previstas en el artículo 14.2 de la Ley estatal 6/1998, sino las del apartado 1 de dicha norma".

   QUINTO .- Nuestro examen empezará recordando, como dijimos en la sentencia de 26 de marzo de 2010 , el carácter fluctuante de la jurisprudencia en cuanto a la interpretación del artículo 14 de la LRSV sobre la posibilidad de actuación sistemática, con el subsiguiente sometimiento de los terrenos al cumplimiento de las cargas de cesión, urbanización y equidistribución, cuando el nuevo planeamiento prevé para los terrenos tal tipo de actuación y éstos son suelo urbano consolidado.

1. Como dijimos entonces, de un parte están aquellas sentencias que admiten la posibilidad de actuar sistemáticamente, y, con ello, admiten el sometimiento al régimen de cargas previsto en el artículo 14.2 , aunque los terrenos en su origen y atendiendo a sus características de urbanización y edificación, debieran merecer la categorización de suelo urbano consolidado

   Así, en la STS de 31 de mayo de 2006, Recurso de casación nº 1835/2003 , dijimos:

   1. Que " ... tal y como resulta del artículo 14.1 de dicha Ley , puesto en relación con el artículo 82 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , el suelo urbano no consolidado sería, desde luego o en todo caso, aquel en el que se prevén actuaciones de urbanización que exceden de las meramente necesarias para que la parcela merezca la condición de solar; supuesto en el que han de incluirse, sin duda, los suelos que ... estén sometidos a operaciones integrales de urbanización. En este punto cabe añadir ahora que la delimitación en el mismo Plan General de una unidad de ejecución y la elección en él de un sistema de actuación, es un dato expresivo, en principio y en tanto en cuanto no se combatan tales determinaciones (como ocurre en el supuesto que enjuiciamos), de que para el Plan es necesario llevar a cabo en ese suelo un proceso de ejecución urbanística con toda la amplitud que le es propia, en el que se afronten los gastos de urbanización, las cesiones de terreno para dotaciones y, en consecuencia, la equidistribución de beneficios y cargas que todo ello conlleva ...".

   2. Que " ... la subsunción del suelo objeto de la litis en aquel concepto jurídico indeterminado no es errónea, pues las obligaciones previstas de ceder y urbanizar terrenos para obtener una plaza de dominio y uso públicos así como determinados viales, que se imponen, además, no como una mera mejora o reforma de lo ya existente, sino, más bien, como lógica consecuencia de las necesidades a que avoca el establecimiento en el Plan de una ordenación radicalmente distinta de la antes existente en cuanto a los usos del suelo, ordenanzas, calificación de los terrenos, tipologías de la edificación, etc., supone tanto como contemplar un suelo en el que la urbanización a realizar excede de la meramente necesaria para que la parcela merezca la condición de solar, extendiéndose más allá, hasta alcanzar la urbanización que antes no existía y que ahora es necesaria por razón de esa nueva ordenación radicalmente distinta a la anterior".

   3. " ... que en el plano de los principios justifica la imposición de la obligación de cesión, la plusvalía que esa nueva ordenación genera para el propietario del suelo, con la consecuente participación en ella de la comunidad por imponerlo así el artículo 47 , párrafo segundo, de la Constitución" .

   4. "Y, en fin, porque las alegaciones que hace la parte recurrente, y más en concreto el apoyo que busca en los informes periciales, sólo hablan de un suelo que cuenta, a píe de parcela, en la vía pública que constituye uno de sus lindes, con los servicios necesarios para merecer la clasificación de urbano".

      Por su parte, en la STS de 26 de octubre de 2006, Recurso de casación nº 3218/2003 , hemos añadido, partiendo de la anterior:

      "Recordemos aquí que en nuestra sentencia de 31 de mayo de 2006, dictada en el recurso de casación número 1835/2003 , hemos dicho que en esa categoría de suelo urbano no consolidado han de incluirse, sin duda, los suelos que estén sometidos a operaciones integrales de urbanización; y que en la sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 164/2001, de 11 de julio , se lee que el distinto régimen del suelo urbano consolidado y no consolidado es conforme con la Constitución, y que los criterios de distinción entre suelo urbano consolidado y no consolidado los establece ---en los límites de la realidad--- cada Comunidad Autónoma; consideración, esta última, que se repite en la sentencia de dicho Pleno 54/2002, de 27 de febrero , en la que se dice que con lo que decide en nada se cuestionan ni limitan, claro es, las competencias de cada Comunidad Autónoma para precisar, en su ámbito territorial y «en los límites de la realidad» qué debe entenderse por suelo urbano «consolidado». Y claro es también que el artículo 87.1 de aquella Ley autonómica ordena como obligatorio el establecimiento de áreas de reparto cuando los planes generales reconozcan áreas de suelo urbano no consolidado.

      Pero creemos que no es sobre nada de lo anterior sobre lo que en realidad debemos razonar; o mejor dicho: nos parece que la cuestión jurídica planteada en el proceso se condensa en la tesis, defendida por los actores, de que los suelos de su propiedad, por estar edificados, no pueden ser incluidos en la categoría de suelo urbano no consolidado. Tesis, ésta, que no podemos aceptar, siendo esto lo que nos conduce a la desestimación del recurso de casación y a la confirmación de la sentencia recurrida. La mera circunstancia de que sobre unos terrenos se hayan levantado edificaciones no excluye, per se, la posibilidad de que en todo o en parte sean incluidos en esa categoría, pues deberán serlo cuando formen parte de una zona en la que, para hacer realidad la nueva ordenación urbanística, hayan de acometerse operaciones integrales de urbanización que prestarán los correspondientes servicios a toda ella y también, y por tanto, a los aprovechamientos ya materializados. Con más razón, si el supuesto de hecho enjuiciado es, como parece, uno en el que las viviendas unifamiliares surgieron en un suelo que era entonces no urbanizable común, necesitado por definición, cuando allí llega la expansión urbana, de esas operaciones integrales de urbanización".

      En la STS de 4 de enero de 2007, recurso de casación nº 4839/2003 , hemos puesto de manifiesto:

      "Admite el propio recurrente, y así se deduce de las pruebas documental y pericial practicadas en el proceso, que el PERI-7, en cuya delimitación se encontraba la parcela de su propiedad, tenía como finalidad completar la urbanización de la zona según lo establecido en el Plan General de Ordenación Urbana de Castellón de la Plana de 1984; Plan Especial de Reforma Interior ese que no llegó a aprobarse ni, por tanto, a ejecutarse, de donde se deduce que dicho suelo urbano no se encontraba consolidado por la urbanización y, por consiguiente, el terreno, propiedad del demandante, carecía de los requisitos imprescindibles para ser edificado.

      De esta circunstancia se deduce que, si bien dicho terreno propiedad del recurrente debe ser clasificado como urbano por reunir las condiciones legales para así ser definido, sin embargo su propietario tiene que soportar los deberes impuestos a los propietarios de suelo urbano por el artículo 14.2 de la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril , sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, por tratarse de suelo urbano con una urbanización incompleta y, por consiguiente, no consolidada".

      En la de 31 de enero de 2007, recurso de casación nº 5534/2003, dijimos que:

      " ... en el casco urbano de una ciudad es perfectamente posible que existan espacios que, aun mereciendo la clasificación de suelo urbano, necesiten someterse a un proceso de ejecución integral, es decir: a operaciones integrales de urbanización que excedan, en todo caso, de las meramente necesarias para que el espacio en cuestión merezca la condición de solar; espacios que, por ello, no pertenecen a la categoría de "suelo urbano consolidado" contemplada en el artículo 65.1 de aquella Ley gallega 1/1997 (o, en la terminología del artículo 14.1 de la Ley estatal 6/1998 , a la categoría de "suelo urbano consolidado por la urbanización"), sino a la categoría de "suelo urbano no consolidado" prevista en el número 2 de aquel artículo 65 (que el artículo 14.2 de la Ley 6/1998 denomina o identifica con los términos de "suelo urbano que carezca de urbanización consolidada"). Por tanto, el argumento de que el terreno de autos es solar por encontrarse dentro del casco urbano, no es suficiente para rebatir lo afirmado por la Sala de instancia en el fundamento de derecho tercero de su sentencia; como tampoco lo son los otros dos que hemos citado en el inciso final del anterior fundamento de derecho de esta sentencia, pues la mera previsión en el planeamiento de una tipología edificatoria no es circunstancia que por sí sola excluya la necesidad de actuaciones de ejecución integral. De suerte que, en suma, nada hay en el motivo de casación que sea hábil para destruir la conclusión alcanzada por la Sala de instancia en aquel fundamento de derecho tercero de que "se trata de una zona pendiente de una reordenación integral propia de los suelos no consolidados" (tal vez, y dados los términos del motivo, conviene recordar aquí que son conceptos distintos los de "suelo consolidado por la edificación" y "suelo consolidado por la urbanización"; el primero constituye uno de los criterios que determinan la clasificación del suelo como urbano; mientras que el segundo determina, según esté o no consolidado por la urbanización, su inclusión en una de las dos categorías de suelo urbano que hoy distingue nuestro ordenamiento jurídico)".

      En la de 20 de marzo de 2007 hemos añadido que:

      "La mera circunstancia de que un edificio, en este caso una nave industrial, colinde por una de sus fachadas con una vía completamente urbanizada, no determina por sí sola que aquel suelo deba ser incluido en la categoría de suelo urbano consolidado por la urbanización, y que no pueda serlo en la de suelo urbano no consolidado por la urbanización. En este punto conviene recordar la doctrina ya establecida por este Tribunal Supremo en sus sentencias de 31 de mayo de 2006 (dictada en el recurso de casación número 1835 de 2003 ), 26 de octubre del mismo año (casación 3218 de 2003 ) y 31 de enero de 2007 (casación 5534 de 2003 ), en las que hemos dicho, en esencia, que en la categoría de suelo urbano no consolidado por la urbanización han de incluirse, sin duda, los suelos que estén sometidos a operaciones integrales de urbanización; que el suelo urbano no consolidado por la urbanización sería, desde luego o en todo caso, aquel en el que se prevén actuaciones de urbanización que exceden de las meramente necesarias para que la parcela merezca la condición de solar; que la delimitación en el mismo Plan General de una unidad de ejecución y la elección en él de un sistema de actuación, es un dato expresivo, en principio y en tanto en cuanto no se combatan tales determinaciones, de que para el Plan es necesario llevar a cabo en ese suelo un proceso de ejecución urbanística con toda la amplitud que le es propia, en el que se afronten los gastos de urbanización, las cesiones de terreno para dotaciones y, en consecuencia, la equidistribución de beneficios y cargas que todo ello conlleva; y que en el casco urbano de una ciudad es perfectamente posible que existan espacios que, aun mereciendo la clasificación de suelo urbano, necesiten someterse a un proceso de ejecución integral, es decir, a operaciones integrales de urbanización que excedan, en todo caso, de las meramente necesarias para que el espacio en cuestión merezca la condición de solar; espacios que, por ello, no pertenecen a la categoría de "suelo urbano consolidado por la urbanización", sino a la categoría de "suelo urbano que carezca de urbanización consolidada". Y en las que hemos recordado que en la sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 164/2001, de 11 de julio , se lee que el distinto régimen del suelo urbano consolidado y no consolidado es conforme con la Constitución, y que los criterios de distinción entre suelo urbano consolidado y no consolidado los establece --- en los límites de la realidad--- cada Comunidad Autónoma; consideración, esta última, que se repite en la sentencia de dicho Pleno 54/2002, de 27 de febrero , en la que se dice que con lo que decide en nada se cuestionan ni limitan, claro es, las competencias de cada Comunidad Autónoma para precisar, en su ámbito territorial y «en los límites de la realidad» qué debe entenderse por suelo urbano «consolidado»".

      En sentencia de 30 de enero de 2008, recurso de casación nº 615/2004 dijimos que:

      "Sin duda, podemos decir que los terrenos cuentan con la consideración de urbanos como consecuencia de la determinación del PGOU, mas no por sus intrínsecas características en el momento de la aprobación del mismo; pero, aceptada la consideración de urbanos, fruto del planeamiento, lo que no resulta de recibo es su categorización como Suelo Urbano Consolidado por la Urbanización. La intensidad, generalidad y profundidad de la actuación que el Proyecto de Reparcelación materializa y diseña nos impide aceptar tal categoría y las consecuencias jurídicas que los recurridos pretenden, limitadas a completar a su costa la urbanización.

      Por el contrario, tratándose, los de la Unidad de Actuación de autos de suelos urbanos, pero No Consolidados por la Urbanización, las consecuencias han de ser las del artículo 14.2 de la LRSV , entre las que se incluye la de ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración actuante el 10% del aprovechamiento correspondiente al ámbito. En este particular, pues, el recurso contencioso-administrativo ---que era el único aspecto por el que el mismo fue estimado--- ha de ser desestimado".

      Finalmente, en la más reciente STS de 6 de julio de 2009, recurso de casación 5648/2006 , que:

      " Maticemos, en este sentido, que ni las Administraciones codemandadas, ni la sentencia impugnada han sostenido la posibilidad de exigir cesiones de suelo o el pago de gastos de urbanización a los propietarios de suelo urbano consolidado. Lo que han manifestado es que los concretos terrenos a los que se refiere este pleito ostentan la condición de suelo urbano no consolidado, con las consecuencias jurídicas que ello conlleva, derivándose dicha falta de consolidación de las importantes obras de urbanización y nuevos usos y edificabilidades establecidos en el planeamiento para esa zona... .Todas las partes del proceso reconocen que los referidos terrenos ostentan la clasificación de suelo urbano, lo que en sí implica que se integren en la malla urbana y que dispongan ya de los servicios urbanísticos básicos y con capacidad adecuada para servir a la edificación (artículo 8 LRSV y artículo 21.a RPU ). Cuestión distinta es que alcancen al mismo tiempo la superior condición de suelo urbano "consolidado", cuando, como ocurre en este caso, se hallan afectados por obras de urbanización integrales, acompañadas de un cambio significativo del uso característico de la edificación existente en la zona (de industrial a residencial) y de un incremento de edificabilidades y densidades generador de importantes plusvalías. Proceso de urbanización integral cuya ejecución sin duda precisará de un reparto equitativo de beneficios y cargas entre los propietarios afectados (artículo 5 LRSV ), mediante el correspondiente mecanismo de gestión previsto en la legislación urbanística aplicable.

      Así lo consideramos, en casos similares, entre otras en las Sentencias de esta Sala de 30 de abril de 2009 (RC 3302/2005 ), 2 de junio de 2008 (RC 3442/2004 ), 30 de enero de 2008 (RC 615/2004 ) y 28 de enero de 2008 (RC 996/2004 ), en la última de las cuales afirmamos lo siguiente:

      " (...) dejando a salvo una vez más el margen de apreciación que corresponde a las Comunidades Autónomas para la determinación del concepto de suelo urbano no consolidado por la urbanización ---determinación que debe hacerse, no se olvide, en los límites de la realidad---, conviene recordar la doctrina ya establecida en sentencias de esta Sala de 31 de mayo de 2006 (casación 1835/03 ), 26 de octubre de 2006 (casación 3218/03 ), 31 de enero de 2007 (casación 5534/0 ) 20 de marzo de 2007 (casación 6590/03 ) y 10 de abril de 2007 (casación 7342/03 ), en las que hemos señalado que en la categoría de suelo urbano no consolidado por la urbanización han de incluirse, sin duda, los suelos que estén sometidos a operaciones integrales de urbanización; que el suelo urbano no consolidado por la urbanización sería, desde luego o en todo caso, aquel en el que se prevén actuaciones de urbanización que exceden de las meramente necesarias para que la parcela merezca la condición de solar; que la delimitación en el mismo Plan General de una unidad de ejecución y la elección en él de un sistema de actuación, es un dato expresivo, en principio y en tanto en cuanto no se combatan tales determinaciones, de que para el Plan es necesario llevar a cabo en ese suelo un proceso de ejecución urbanística con toda la amplitud que le es propia, en el que se afronten los gastos de urbanización, las cesiones de terreno para dotaciones y, en consecuencia, la equidistribución de beneficios y cargas que todo ello conlleva; y que en el casco urbano de una ciudad es perfectamente posible que existan espacios que, aun mereciendo la clasificación de suelo urbano, necesiten someterse a un proceso de ejecución integral, es decir, a operaciones integrales de urbanización que excedan, en todo caso, de las meramente necesarias para que el espacio en cuestión merezca la condición de solar; espacios que, por ello, no pertenecen a la categoría de "suelo urbano consolidado por la urbanización", sino a la categoría de "suelo urbano que carezca de urbanización consolidada"".

      También concluimos en el mismo sentido en la sentencia de 6 de noviembre de 2008 (RC 7618/2004 ) que:

      "El principio de equidistribución de beneficios y cargas, de su reparto equitativo, constituye una exigencia básica en relación con los propietarios afectados por una actuación urbanística, concretamente, y por lo que hace al caso, la que se concreta en un Plan de Reforma Interior. Este principio es tributario del derecho constitucional a la igualdad en la medida en que ha de garantizarse que ninguno de los propietarios tenga un trato discriminatorio, o de favor. Exigencia que se proyecta de forma horizontal en las distintas fases de adopción de decisiones, desde el planeamiento a la gestión y a la ejecución".

      En todas estas sentencias el hilo conductor que subyace para legitimar la aplicación del régimen jurídico previsto en el artículo 14.2 es el que el nuevo Plan prevea sobre los terrenos operaciones de renovación integral y en el que la inclusión de los terrenos en unidades de actuación es precisa para el cumplimiento de los deberes de cesión, urbanización y equidistribucion, y como mecanismo de participación en las plusvalías generadas por la actuación.

      SEXTO .- De otra parte, podemos citar otro grupo de sentencias que consideran que aunque es posible actuar sistemáticamente en suelo urbano por unidades de actuación y a cargo de los propietarios, sin embargo, no puede exigirse a estos, que ya cedieron y costearon la urbanización, mejoras y reformas sucesivas y reiteradas, a modo de " urbanización inacabable ", es decir, mediante la imposición de actuaciones de mejora de servicios que no responden a nuevas concepciones globales urbanísticas, sino a cambios y mejoras puntuales de los servicios urbanísticos ( sentencias 10 de mayo de 2000 todas dictadas en los recursos de casación nº 5289 / 1995 , 5290/1995 , 5291/1995 , 7533/1995 ).

      Se añade en estas sentencias que ello no significa que el Ayuntamiento no pueda emprender tales obras ni que los propietarios no hayan de costearlas en la medida en que legalmente corresponda, pero sí que ello no puede hacerse como obligación impuesta por el ordenamiento urbanístico. De aquí se deduce que la obligación de costear la urbanización que se impone a los propietarios de suelo urbano viene referida a las partes de suelo urbano que todavía no cuentan con los servicios urbanísticos y que sólo son suelo urbano por encontrarse en áreas consolidadas, pero no a los propietarios de suelo que cuenta con todos los servicios. La LRSV así lo especifica claramente, al imponer la obligación de costear la urbanización sólo a los propietarios de suelo urbano no consolidado, según su artículo 14.2 .e), exigiendo por el contrario a los propietarios de suelo urbano consolidado no costear la urbanización, sino "completar a su costa la urbanización necesaria para que los mismos alcancen, si aún no la tuviera, la condición de solar" , según su artículo 14-1 . (En el bien entendido de que ese "alcanzar la condición de solar" sólo se produce una vez, y que, a partir de entonces, el suelo es ya para siempre suelo urbano consolidado).

      Cabe incluir en este grupo la STS de 23 de septiembre de 2008 (Asunto Guanarteme), recurso de casación nº 4731/2004 , en que dijimos que:

      " Por lo pronto, la norma estatal básica (artículo 14.1.a/ de la Ley 6/1998 ) incluye en el concepto de suelo urbano los terrenos que cuenten con los servicios que allí se enumeran o que estén consolidados por la edificación "en la forma y con las características que establezca la legislación urbanística", inciso este último que no sólo alude a un determinado rango normativo sino también a una vocación de fijeza o estabilidad, de manera que el enunciado de las características exigibles para la consideración del terreno como suelo urbano no quede entregada a lo que en cada momento establezca el planeamiento urbanístico. Y ello es plenamente congruente, además, con aquel llamamiento de la doctrina constitucional a que el legislador autonómico opere en los límites de la realidad a la hora de establecer los criterios de diferenciación entre el suelo urbano consolidado y el no consolidado. Tales postulados de la legislación básica y de la doctrina jurisprudencial resultarían vulnerados si el artículo 51.1.a/ de la Ley canaria se interpretase como pretenden los recurrentes, pues ello equivaldría a admitir que unos terrenos que indubitadamente cuentan, no sólo con los servicios exigibles para su consideración como suelo urbano, sino también con los de pavimentación de calzada, encintado de aceras y alumbrado público, y que están plenamente consolidados por la edificación ---sobre ninguno de estos aspectos se ha suscitado controversia--- habrían de perder la consideración de suelo urbano consolidado, pasando a tener la de suelo urbano no consolidado, por la sola circunstancia de que el nuevo planeamiento contemple para ellos una determinada transformación urbanística.

      Tal degradación en la categorización del terreno por la sola alteración del planeamiento, además de resultar ajena a la realidad de las cosas, produciría consecuencias difícilmente compatibles con el principio de equidistribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento, principio éste que, según la normativa básica (artículo 5 de la Ley 6/1998 ), las leyes deben garantizar. En efecto, de aceptarse la solución que propugnan los recurrentes ---que es la plasmada en el planeamiento anulado en la sentencia recurrida--- los propietarios de los terrenos cuya consideración como urbanos había sido hasta entonces indubitada según el planeamiento anterior, lo que permite suponer que ya en su día habían cumplido con los deberes necesarios para que el suelo alcanzase esa condición, quedarían nuevamente sujetos, por virtud del cambio de planeamiento, al régimen de deberes y cesiones previsto en el artículo 14 de la Ley 6/98 para los titulares de suelo urbano no consolidado, consecuencia ésta que, como decimos, no resulta respetuosa con la exigencia de que la distribución de derechos y deberes resulte justa y equitativa".

      En la STS de 26 de marzo de 2010, recurso de casación nº 1382/2006 , dijimos que:

      " Así las cosas, de la referencia a la condición de solar de los terrenos que hace el apartado 1 del artículo 14 podemos inferir que estamos ante suelo urbano consolidado por la urbanización cuando los terrenos ya tienen la condición de solar o deben completar la urbanización para alcanzar tal condición. Lo que concreta y concuerda con lo dispuesto en la Ley gallega 1/1997 que, como hemos señalado, se adelantó en este punto a la norma básica. De modo que no podemos considerar que cuándo los terrenos ya tienen la consideración de solar, porque se hicieron las cesiones correspondientes y se costeó la urbanización, el suelo urbano pueda ser considerado no consolidado. La solución contraria determinaría que el proceso de urbanización nunca se entendería cerrado ni concluido, estaríamos ante una situación de permanente interinidad, en la que periódicamente, y sin duda para mejorar y adaptar las ciudades a las nuevas demandas y circunstancias cambiantes, se precisarían de reformas o mejoras integrales que someterían a los propietarios, una y otra vez sin atisbar el final, a una sucesión de deberes ya cumplidos pero nuevamente reproducidos al ritmo que marquen este tipo de reformas.

      Cuanto acabamos de señalar no significa, obviamente, que tales operaciones integrales no puedan ser realizadas, que pueden y deben acometerse cuando así lo demande el interés público, significa sólo que concurren los límites expuestos a una aplicación sucesiva e interminable de los deberes establecidos en el artículo 14.2 de la Ley 6/1998 .

      En el caso examinado ninguna duda existe respecto de la condición de solar de los terrenos, que no niega la recurrente, y que adquirieron ya en la década de los setenta. Es más, existe una construcción en los citados terrenos. Y, no está de más añadir, como complemento a lo anterior, que la variación que el Plan Especial de Reforma Interior introduce en los terrenos de la parte ahora recurrida es un cambio de uso. Así, es cambia la calificación del suelo urbano que pasa de uso residencial a dotacional o de equipamiento sanitario, lo cual no parece guardar conexión con la consolidación o no de la urbanización".

      Y en la más reciente de 25 de marzo de 2011, recurso de casación nº 2827/2007, añadimos que:

      "Esta alusión al cambio de ordenación deben ponerse en relación con lo previamente razonado en el fundamento tercero de la sentencia, donde la Sala de instancia, citando otros pronunciamientos anteriores, señala que la diferenciación entre el suelo urbano consolidado y el no consolidado "... estriba, desde el punto de vista de la gestión urbanística, en la necesidad o no de llevar a cabo actuaciones sistemáticas, mediante la delimitación de polígonos o unidades de ejecución, que hagan posible la equitativa distribución de cargas y beneficios del proceso urbanizador, así como las cesiones obligatorias de aprovechamiento urbanístico a la Administración" (fundamento tercero de la sentencia recurrida).

      Pues bien, la línea de razonamiento seguida por la Sala de instancia, aparte de resultar algo confusa, se aparta de la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo de la que son exponente las sentencias de 23 de septiembre de 2008 (casación 4731/04 ) y 17 de diciembre de 2009 (casación 3992/05 ). De la primera de ellas extraemos los párrafos que siguen, debiendo aclararse que el caso allí examinado la Sala de instancia había considerado los terrenos como suelo urbano consolidado y eran el Ayuntamiento y la entidad mercantil recurrentes en casación quienes propugnaban su consideración como suelo urbano no consolidado; pero, salvada esta diferencia, la cuestión controvertida era la misma que ahora nos ocupa. Decíamos en la mencionada sentencia de 23 de septiembre de 2008 (casación 4731/04 ).

      Trasladando esas consideraciones al caso que nos ocupa, nos encontramos con que la sentencia aquí recurrida no niega, ni siquiera cuestiona, que la parcela de los recurrentes cuenta con todos los servicios necesarios para su consideración de suelo urbano, e incluso de solar, que está edificada con licencia otorgada en el año 1966 y que se encuentra integrada en la malla urbana. Como hemos visto, las razones que se dan en la sentencia para asignar al terreno la consideración de urbano no consolidado consisten en señalar, de un lado, que en su parte trasera se encuentra rodeado de una importante superficie vacante de construcciones, que la ordenación aprobada es sustancialmente distinta a la anterior y que no se ha ejecutado toda la urbanización prevista en el planeamiento de 1988. Pues bien, de acuerdo con la interpretación que acabamos de exponer, la razones que da la Sala de instancia son claramente insuficientes; y, en particular, la circunstancia de que el nuevo planeamiento contemple para los terrenos una determinada transformación urbanística no puede ser considerada razón bastante para que, desconociendo la realidad de la parcela y los servicios y dotaciones con que esta cuenta, se le asigne la consideración de suelo urbano no consolidado, con la consiguiente sujeción a un régimen de deberes que no se corresponde con aquellas circunstancias físicas concurrentes".

      En este grupo de sentencias el hilo conductor que late es evitar que los terrenos queden sometidos a sucesivos procesos de cargas urbanísticas, porque se parte de la premisa de que si ya han adquirido la condición de suelo consolidado es porque en su día cumplieron las cargas de urbanización y cesión.

      SEPTIMO .- Expuesto lo anterior, dada la estrecha relación en los escritos de interposición del GOBIERNO DE LA RIOJA y DEL AYUNTAMIENTO DE QUEL, su examen se efectuará de forma conjunta.

      Los aspectos fundamentales que establece el Plan impugnado para los terrenos litigiosos son los siguientes:

   1. La inclusión en dos unidades de ejecución, ambas a ejecutar por el sistema de compensación, y destinadas al uso residencial.

   2. Sus superficies y edificabilidades son las siguientes: 1) U. E. nº. 2.13, de 1.716 m2 de superficie y una edificabilidad de 4.130 m2, lo que arroja un índice de edificabilidad de 2,41 m2/m2; y 2) U. E. 2.14, de 2.146 m2 y una edificabilidad de 2.765 m2, equivalente a 1,28 m2/m2.

   3. El Plan General prevé en ambas unidades la cesión de terrenos para espacios libres, cuyas superficies, según revela el resultado de prueba pericial son en caso de la U. E. nº. 2.13, del 20%, y en el caso de la de U. E. 2.14 del 30%.

      Pues bien, entrando ya en el examen de ambos escritos de interposición se observa que los motivos se fundamentan en dos pilares:

1. Que la Administración, en ejercicio del ius variandi , puede delimitar ámbitos de ejecución sistemática sobre suelo urbano, con independencia de su calificación como consolidado o no consolidado, cuando el nuevo plan prevea sobre ese ámbito operaciones de reforma o renovación integral, cuya reordenación haga precisa el cumplimiento conjunto de los cesión, urbanización y equidistribución.

2. Que en esos supuestos y ante la plusvalía generada por la modificación del planeamiento ---que en este caso se liga al cambio de uso industrial a residencial--- el sometimiento de los terrenos al régimen de cargas previstas en el artículo 14.2 de la LRSV es preciso como medio para que la comunidad se beneficie de las plusvalías generadas por tal actuación (ex artículo 47 de la Constitución).

   Dicho esto, debemos llegar a la conclusión de que, por muy importantes que sean las modificaciones que el nuevo Plan General Municipal introduzca en relación con la anterior ordenación urbanística, y aunque del conjunto de la misma pudiera deducirse la apariencia de un proceso integral de urbanización, sin embargo, la previa clasificación y categorización del suelo de la recurrente como suelo urbano consolidado ---cuya realidad aparece claramente contrastada en la sentencia y no discutida en el recurso---, nos impide acceder a la pretensión de las recurrentes, dado que la realidad de la consolidación del terreno, en el supuesto de autos, ha de prevalecer, para de él deducir las correspondientes consecuencias jurídicas, frente a la actuación sistemática que se pretende realizar sobre el mismo.

   En el supuesto de autos, la nueva ordenación introducida por el Plan General Municipal, implica:

   1) Que se produce un cambio de uso en los terrenos, que pasa de ser suelo urbano industrial a suelo urbano residencial, por una parte y, por otra, de espacios libres-zona verde, en el resto de las parcelas. Este cambio de uso, seguramente debido a la obsolescencia de las edificaciones e instalaciones existentes en las parcelas (antiguas naves induatriales), no fue en ningún momento cuestionado por la entonces demandante, que no solicitó el mantenimiento de los usos existentes, limitando sus alegaciones a discutir la ordenación prevista para el nuevo uso.

   2) Que, como consecuencia del cambio de uso, la ejecución del planeamiento pasa por la necesaria demolición de las edificaciones y su sustitución por otras ajustadas a los nuevos parámetros de volumetría previstos en el Plan (que en algunas zonas prevé edificaciones de cuatro plantas y en otras de tres), con nuevas alineaciones oficiales exteriores resultantes de las fachadas que se crean a los espacios libres de nueva creación y nuevas alineaciones interiores que son consecuencia de los nuevos fondos edificables y la creación de una zona de soportal en planta baja que prevé el Plan.

   3) Desde el punto de vista de las obras de urbanización, será precisa la acomodación de las diferentes redes de los servicios a las necesidades resultantes del cambio de uso industrial a residencial.

   4) La ejecución de tales determinaciones, en su aspecto jurídico determinará la necesidad de efectuar la segregación de las superficies a ceder y la configuración de las nuevas parcelas en las que materializar el aprovechamiento lucrativo previsto en el Plan, así como la equisdistribución entre los propietarios afectados de los beneficios y las cargas.

   Pues bien, a pesar de tal actuación ---considerando en su conjunto las citadas determinaciones del Plan y las consecuencias que conlleva su ejecución---, lo que no resulta procedente es la alteración de la realidad, esto es, la consideración como suelo urbano no consolidado cuando, como dice la Sala de instancia, "lo real, cierto y averiguado en este caso es que el suelo litigioso es urbano y aunque su calificación pase de urbano industrial a urbano residencial y sea preciso completar o mejorar la urbanización no por ello deja de serlo y no por ello deja de ser suelo urbano consolidado".

   En consecuencia, resulta posible y aparece justificada la inclusión de los terrenos litigiosos en dos unidades de ejecución, mas no con la finalidad de proceder al cumplimiento del conjunto de los deberes de urbanización, cesión y equidistribución previstos en el artículo 14.2 de la LRSV , sino simplemente para, a la vista del nuevo planeamiento, proceder a "completar a su costa la urbanización necesaria", y precisa para los nuevos solares que surgen fruto de la nueva calificación y ordenación. Por tanto, la obligación llega a completar lo existente ---sin duda debido a las exigencias de la nueva calificación de los terrenos--- mas tal obligación no alcanza al deber de tener que ceder ---de nuevo--- terrenos o proceder a realizar una nueva urbanización, pues el límite estará en el grado de urbanización que imponga la nueva calificación como suelo residencial.

   Tampoco asiste la razón a las recurrentes cuando invocan el articulo 47 de la Constitución referido al mandato de que la comunidad participe en las plusvalías que genere la actuación urbanística de los entes público, pues si es cierto que las determinaciones del nuevo Plan implicarían un incremento del valor de los terrenos litigiosos ---deducido no solo del cambio de uso industrial a residencial, sino también del incremento de edificabilidad respecto del actualmente materializado por las construcciones existentes---, es cierto que esa consecuencia debe conllevar, por aplicación directa del artículo 47 de la Constitución y de su desarrollo normativo, la participación de la comunidad en tal plusvalía, que el Plan General impugnado puede canalizar a través de los correspondientes mecanismos de compensación, mas no alterando la realidad de las cosas.

   Como hemos expuesto con reiteración "La solución contraria determinaría que el proceso de urbanización nunca se entendería cerrado ni concluido, estaríamos ante una situación de permanente interinidad, en la que periódicamente, y sin duda para mejorar y adaptar las ciudades a las nuevas demandas y circunstancias cambiantes, se precisarían de reformas o mejoras integrales que someterían a los propietarios, una y otra vez sin atisbar el final, a una sucesión de deberes ya cumplidos pero nuevamente reproducidos al ritmo que marquen este tipo de reformas.

   Cuanto acabamos de señalar no significa, obviamente, que tales operaciones integrales no puedan ser realizadas, que pueden y deben acometerse cuando así lo demande el interés público, significa sólo que concurren los límites expuestos a una aplicación sucesiva e interminable de los deberes establecidos en el artículo 14.2 de la Ley 6/1998 ".

   OCTAVO .- Por lo expuesto hemos de desestimar el presente recurso y, conforme a lo previsto en el artículo 139. 2 y 3 de la Ley Jurisdiccional , procede imponer a la parte recurrente el pago de las costas causadas, no pudiendo superar la minuta del Abogado de la parte recurrida la cantidad de 2.500 euros, a la vista de las actuaciones procesales.

   VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

   Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación número 201/2008, interpuesto por la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA RIOJA y por el AYUNTAMIENTO DE QUEL contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Rioja, en fecha de 27 de noviembre de 2006 (Recurso contencioso- administrativo nº 269/05 ) la cual, en consecuencia, confirmamos.

2. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN .- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.