STS, 14 de Julio de 2011

PonenteEDUARDO CALVO ROJAS
ECLIES:TS:2011:4996
Número de Recurso1543/2008
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución14 de Julio de 2011
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a catorce de Julio de dos mil once.

La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 1543/2008 interpuesto la GENERALITAT DE CATALUÑA, representada y asistida por el Letrado de sus servicios jurídicos, contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (recurso contencioso-administrativo 112/2005 ). Se han personado en las actuaciones como parte recurrida Dª Penélope y D. Franco , representados por el Procurador D. Francisco José Abajo Abril.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia con fecha 14 de marzo de 2008 (recurso contencioso-administrativo nº 112/2005 ) en cuya parte dispositiva se acuerda:

FALLAMOS: Estimamos en parte el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de los Sres. doña Penélope y don Franco , contra acuerdos de la Comisión Territorial de Urbanismo de Tarragona de 10.12.2003 y 25.2.2004, de aprobación definitiva del Pla d'Ordenació Urbanística Municipal de Altafulla y de su Texto Refundido (DOGC DE 10.6.2004); únicamente en el sentido declarar la nulidad de pleno derecho de la delimitación del "PAU-18 carrer de l'Isidrot". Desestimando las demás pretensiones de la demanda

SEGUNDO

En el fundamento primero de la sentencia se indica, de manera suscinta, que la controversia se refiere a la ordenación que afecta a los solares nº NUM000 y NUM001 de la CALLE000 , que según la parte actora debían mantener su anterior ordenación, por lo que se propugnaba en la demanda la anulación de la delimitación del Polígono de Actuación Urbanística que los incluye así como el resto de determinaciones el Plan impugnado que afectan a dichos solares. En concreto, en la demanda se cuestionaba la racionalidad de las previsiones del Plan de Ordenación consistentes en la prolongación de la CALLE000 y en el establecimiento de una zona verde.

A todo ello se da respuesta en los fundamentos jurídicos segundo y tercero de la sentencia, en los siguientes términos:

(...) SEGUNDO.- La actora impugna la determinación del instrumento de planeamiento impugnado relativa a la prolongación de la CALLE000 :

Reconoce la actora que dicha determinación tiene por objeto la obtención de la vialidad que según el planificador es necesaria para la conexión peatonal entre la CALLE000 y la zona verde contigua (SUR S-9) y su conexión con la playa de Capellans - Canyadell. Con ello la actora pone de manifiesto que la prolongación de la CALLE000 tiene una motivación.

La actora no comparte esta motivación: A su entender la prolongación de la CALLE000 que impugna carece de sentido y utilidad. Al respecto, el dictamen forense ha puesto de manifiesto la falta de continuidad de la prolongación de la calle hacia el interior de la zona verde, que la playa ya dispone de otros accesos peatonales, y que como acceso peatonal sería suficiente un ancho de 2/3 m y no de 8 m.

A lo que debe decirse que, como sostienen las Administraciones demandadas, tales argumentos no desvirtúan la racionalidad urbanística de la prolongación de la CALLE000 , sin que proceda aquí entrar a considerar otras alternativas, por cuanto el objeto del proceso es el Pla d'Ordenació Urbanística Municipal y sus determinaciones, las cuales se sustentan en sus fundamentos propios: La prolongación de la CALLE000 hasta la zona verde contigua tiene su fundamento en la conveniencia de crear un acceso a la playa desde dicha calle, la cual, según el planeamiento anterior, terminaba en un "cul de sac". En definitiva, la actora no ha desvirtuado la racionalidad urbanística de dicha prolongación, ni siquiera su ancho de 8 m, ya que no consta razón alguna por la que tal ancho tenga que ser de 2-3 m›.

TERCERO.- En cuanto a la calificación de una porción de las dos parcelas arriba indicadas, en concreto la comprendida dentro de los 20 m de protección de la Línea Marítimo Terrestre, como zona verde pública, la actora alega que en dicha porción no concurre motivo alguno de protección especial que la haga merecedora de dicha calificación.

Según el dictamen forense dicha porción puede ser una zona verde privada "a los efectos de proteger paisajísticamente el frontal de la costa".

El mismo dictamen forense pone de manifiesto que la razón que ha motivado la calificación de la repetida porción de aquellas dos parcelas como zona verde pública, es la ubicación singular y altamente valiosa del frente costero frente a la playa del Canyadell. Esta razón o motivo no ha sido desvirtuado por la actora, y el dictamen forense sólo ha evidenciado la existencia de otras alternativas, como la de una zona verde privada, lo cual, como ya se ha dicho más arriba, no desvirtúa la racionalidad urbanística de la opción de la Administración planificadora actuada dentro del ámbito de discrecionalidad que tiene

.

El fundamento jurídico cuarto de la sentencia examina, y acoge, el argumento de los demandantes en el que se alegaba la improcedencia de delimitar un ámbito de actuación (PAU-18) en la CALLE000 y que comprende las fincas a que se refiere el litigio. Sobre esta cuestión la Sala de instancia expone lo siguiente:

(...) CUARTO. Suerte distinta debe correr la impugnación de la delimitación del PAU-18, ya que su ámbito comprende únicamente las dos parcelas de la actora preexistentes al instrumento de planeamiento impugnado. A subrayar que se trata de dos parcelas -solares en el momento se ser aprobado el instrumento de planeamiento aquí impugnado- procedentes de un anterior Plan Parcial, en ejecución del cual se levantaron las cargas urbanísticas correspondientes a dichas parcelas.

Lo que no es viable es la delimitación del impugnado PAU-18 comprensivo sólo de las dos parcelas preexistentes, para obtener, por un lado la cesión gratuita de la prolongación de la CALLE000 , y por otro, la de la porción calificada como zona verde pública en el frente marítimo de las parcelas. Es patente la vulneración del principio de equidistribución de beneficios y cargas del planeamiento que con ello se produce, ya que ninguna equidistribución puede resultar dentro del ámbito del repetido PAU-18, con infracción del artículo 112.1 y .4 de la Llei 2/2002 , d'Urbanisme, de aplicación al caso de conformidad con la Disposición transitoria 3ª.1 de la misma Llei.

Por ello deberá prosperar la impugnación de la delimitación de este PAU-18, y declarar su nulidad

.

TERCERO

La representación procesal de la Generalitat de Cataluña preparó recurso de casación contra dicha sentencia y, dentro del plazo conferido por Diligencia de 31 de enero de 2009, presentó escrito manifestando que lo sostenía y formalizando su interposición mediante escrito presentado el 23 de marzo de 2009 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, aduce tres motivos de casación, los dos primeros al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y el tercero por el cauce del artículo 88.1.d/ de la misma Ley . El enunciado de tales motivos es, en síntesis, el siguiente:

  1. Infracción de las normas reguladoras de la sentencia, ya que la recurrida no se ajusta a los requisitos formales de claridad, precisión y congruencia que el artículo 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil exige a la sentencia. Según la representación procesal de la Generalitat de Cataluña, es incongruente que se declare la nulidad del PAU-18 y que, simultáneamente, se considere razonable la prolongación de la CALLE000 y la calificación como zona verde pública de la porción de terreno comprendida dentro de los 20 metros de protección de la línea marítimo terrestre a que se refieren los fundamentos de derecho de la sentencia recurrida, no habiéndose acreditado que la delimitación del Polígono de Actuación resulte antieconómica.

  2. Infracción de las normas reguladoras de la sentencia porque la recurrida no se cumple la exigencia formal de motivación (artículos 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 24.1 de la Constitución). Señala la letrada de la Generalitat de Cataluña que la sentencia infringe dichos preceptos al no indicar cuáles son los motivos y pruebas que llevan a la Sala a la conclusión de que se vulnera el principio de equidistribución de beneficios y cargas del planeamiento ("ya que ninguna equidistribución puede resultar dentro del ámbito del repetido PAU.18 [...]"). Esta conclusión -sostiene la letrada de la Generalitat- no se deriva de la prueba pericial practicada en el procedimiento, puesto que dicha prueba analiza la viabilidad económica del polígono en cuestión, sin que tampoco la sentencia exponga los argumentos para llegar a dicha conclusión, limitándose a señalar que la delimitación no es viable al comprender "sólo las dos parcelas preexistentes".

  3. Infracción de los artículos 12 y 14 de la Ley 6/1998 , sobre el régimen del suelo y valoraciones y del artículo 3 del Código Civil . Según la Administración autonómica recurrente, sobre el concepto jurídico indeterminado de suelo urbano no consolidado el Tribunal Supremo ha configurado una doctrina según la cual en esa categoría han de incluirse los suelos que estén sometidos a operaciones integrales de urbanización, también cuando se prevén actuaciones de urbanización que exceden de las meramente necesarias para que la parcela merezca la condición de solar ocurriendo, en el caso considerado, que la delimitación por el propio Plan General de una unidad de ejecución y la elección en él de un sistema de actuación son datos expresivos de que para el Plan es necesario llevar a cabo en ese suelo un proceso de ejecución urbanística con toda su amplitud y, por consiguiente, que se trata de suelo urbano no consolidado.

Termina el escrito solicitando el dictado de una sentencia en la que, con estimación del recurso de casación, se case y anula la sentencia dictada por la Sección 3ª de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 14 de marzo de 2008 (recurso contencioso-administrativo 112/2006 ) y se resuelva en los términos que tenía interesados, desestimando en su totalidad el recurso contencioso-administrativo, con imposición de costas a la parte adversa

CUARTO

Con fecha 21 de mayo de 2009 la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo dictó providencia por la que se ponía de manifiesto a las partes, para alegaciones por el plazo de diez días, la posible concurrencia de causa de inadmisión en relación con el tercer motivo por introducir una cuestión nueva no planteada en la demanda y no examinada en la sentencia de instancia (art. 93.2.d/ de la LJCA ).

Evacuado dicho trámite, la Sala dictó Auto de fecha 24 de septiembre de 2009 en el que se acuerda declarar la inadmisión del motivo tercero del recurso de casación interpuesto por la Abogada de la Generalitat de Cataluña, en la representación que le es propia, contra la sentencia de 14 de marzo de 2008 del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso 112/2005 , así como la admisión del motivo primero y segundo, con remisión de las actuaciones a la Sección Quinta de conformidad con las normas sobre reparto de asuntos.

QUINTO

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, Dentro del trámite conferido, la representación de Dª Penélope y D. Franco presentó escrito con fecha 25 de enero 2010 en el que formaliza su oposición a los motivos de casación aducidos por los recurrentes. Termina solicitando la desestimación del recurso con imposición de las costas a la parte recurrente.

SEXTO

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 12 de julio de 2011, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El presente recurso de casación lo interpone la representación de la Generalitat de Cataluña contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 14 de marzo de 2008 (recurso contencioso-administrativo 112/2005 ), en la que, estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª Penélope y D. Franco , se anula la delimitación del Polígono de Actuación Urbanística-18, que comprendía los solares nº NUM000 y NUM001 de la CALLE000 , contenida en el Plan de Ordenación Urbanística municipal de Altafulla aprobado definitivamente por la Comisión Territorial de Urbanismo de Tarragona el 10.12.2003 y, cuyo Texto Refundido había sido aprobado por esa misma Comisión el 25 de febrero de 2004.

Han quedado reseñadas en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la estimación en parte del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar los dos motivos de casación que han resultado admitidos, ambos por quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia, cuyo enunciado hemos visto en el antecedente tercero, habida cuenta que, como ha quedado indicado en el antecedente cuarto, el motivo de casación tercero fue inadmitido por auto de la Sección Primera de esta Sala de 24 de septiembre de 2009 .

SEGUNDO

Aunque las cuestiones que se suscitan en los dos motivos de casación se refieren a las contradicciones en que habría incurrido la sentencia (motivo primero) y a su falta de motivación en lo que se refiere al incumplimiento del principio de equidistribución (motivo segundo), ambos motivos toman punto como premisa una proposición jurídica que no se ajusta a la jurisprudencia más reciente de este Tribunal Supremo sobre la categorización del suelo urbano no consolidado.

En efecto, según la letrada de la Generalitat, como dentro de los terrenos incluidos en el ámbito anulado se prevé la ampliación de la CALLE000 y se establece una zona verde pública -determinaciones en las que la Sala de instancia no ha encontrado defecto legal alguno- el tratamiento que merece el suelo es el de urbano no consolidado, pues ha de llevarse cabo en él un proceso de ejecución urbanística con toda la amplitud que le es propia (gastos de urbanización, cesiones de terrenos para dotación,...), con la consiguiente necesidad de delimitar un ámbito de actuación en el que se lleve a cabo la equidistribución de beneficios y cargas.

Sin embargo, según la sentencia recurrida, como las parcelas preexistentes que conforman el Polígono de Actuación tenían ya la condición de solares al momento ser aprobado el instrumento de planeamiento impugnado, procediendo de un anterior Plan Parcial, en ejecución del cual se levantaron las cargas urbanísticas correspondientes a dichas parcelas, entonces, y justamente por esa razón, no es posible incluirlas de nuevo en un ámbito de equidistribución.

Pues bien, en nuestra sentencia de 23 de septiembre de 2008 (casación 4731/2004 ) resolvimos la controversia que allí se planteaba sobre la distinción de las categorías de suelo urbano consolidado y no consolidado, haciendo armónica y coherente la legislación básica estatal (Ley 6/1998, de 13 de abril ) con la autonómica (en aquél caso la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias ) en el sentido de dar preferencia a "la realidad existente" sobre las previsiones futuras de reurbanización o reforma interior contempladas en el planeamiento urbanístico. De acuerdo con la doctrina contenida en dicha sentencia de 23 de septiembre de 2008 (casación 4731/2004 ), que luego hemos reiterado en ocasiones posteriores -pueden verse, entre otras, las sentencia de 17 de diciembre de 2009 (casación 3992/2005 ), 25 de marzo de 2011 (casación 2827/2007 ), 29 de abril de 2011 (casación 1590/2007 ) y 19 de mayo de 2011 (casación 3830/07 )-, no resulta admisible «... que unos terrenos que indubitadamente cuentan, no sólo con los servicios exigibles para su consideración como suelo urbano, sino también con los de pavimentación de calzada, encintado de aceras y alumbrado público, y que están plenamente consolidados por la edificación pierdan la consideración de suelo urbano consolidado, pasando a tener la de suelo urbano no consolidado, por la sola circunstancia de que el nuevo planeamiento contemple para ellos una determinada transformación urbanística. Tal degradación en la categorización del terreno por la sola alteración del planeamiento, además de resultar ajena a la realidad de las cosas, produciría consecuencias difícilmente compatibles con el principio de equidistribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento ».

Ello significa, en el plano de la gestión urbanística, la imposibilidad de someter al régimen de cargas de las actuaciones sistemáticas -sectores o polígonos de actuación en la terminología de la Ley 2/2002 , de urbanismo de Cataluña-, que son propias del suelo urbano no consolidado, a terrenos que merecían la categorización de urbano consolidado conforme a la realidad física preexistente al planeamiento que prevé la nueva ordenación, la mejora o la reurbanización; y ello porque no procede devaluar el estatuto jurídico de los propietarios de esta clase de suelo exigiéndoles el cumplimiento de las cargas y obligaciones establecidas para los propietarios del suelo no consolidado. Como indica la misma sentencia antes citada de 23 de septiembre de 2008 (casación 4731/04 ) «...Tal degradación en la categorización del terreno por la sola alteración del planeamiento, además de resultar ajena a la realidad de las cosas, produciría consecuencias difícilmente compatibles con el principio de equidistribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento, principio éste que, según la normativa básica (artículo 5 de la Ley 6/1998 ), las leyes deben garantizar ».

No existe la incongruencia o contradicción que la Generalidad pretende ver en la sentencia (motivo de casación primero) porque la Sala de instancia no ponga objeción a las previsiones del planeamiento referidas a la ampliación o continuación de un viario, que terminaba en fondo de saco, y la creación de una zona verde, y, sin embargo, anule y deje sin efecto la delimitación del Polígono de Actuación Urbanística en el que han de llevarse a cabo aquellas determinaciones. Ello significa, únicamente, que la adquisición de los terrenos necesarios para el cumplimiento de aquellas finalidades, que se adscribirían al dominio público, no habrá de hacerse mediante cesión o entrega obligatoria y gratuita a cargo de los propietarios en el seno de una operación integrada, dentro del Polígono de Actuación Urbanística, sino que los espacios afectados a esos sistemas o destinos públicos han de ser obtenidos a través de los mecanismos onerosos previstos legalmente, comúnmente a través de la expropiación.

De aceptarse la solución que propugna la Administración autonómica recurrente en casación -que es la plasmada en el planeamiento anulado en la sentencia recurrida- los propietarios de los terrenos, que ya habían cumplido los deberes exigibles en ejecución del planeamiento anterior, quedarían nuevamente sujetos, por virtud del cambio de planeamiento, al régimen de deberes y cesiones previsto en el artículo 14 de la Ley 6/98 para los titulares de suelo urbano no consolidado, consecuencia ésta que, como decimos, no resulta respetuosa con la exigencia de que la distribución de derechos y deberes resulte justa y equitativa.

Ello nos conduce a la desestimación del primer motivo de casación.

TERCERO

Las consideraciones expuestas en el apartado anterior llevan a desestimar también el motivo segundo, en que se aduce, según vimos, que la sentencia incurre en falta de motivación al no indicar cuáles son las razones y los elementos de prueba que llevan a la Sala de instancia a la conclusión de que el Plan Impugnado vulnera el principio de equidistribución de beneficios y cargas del planeamiento, sin haber analizado la viabilidad económica del polígono de actuación.

Vistas las razones por las que la ordenación aprobada es considerada contraria a derecho, carece de toda consistencia la queja de que la sentencia recurrida no analiza la viabilidad económica del polígono. El problema planteado en el proceso de instancia no estribaba en determinar la rentabilidad económica del Polígono o, si se prefiere, en si el aprovechamiento lucrativo previsto permitía o no soportar las cargas que en ejecución del planeamiento se preveían. Lo que se discutía era, sencillamente, si el propietario debía o no soportar tales cargas, habiendo considerado la Sala de instancia que no pueden imponerse nuevas cargas a los propietarios de las parcelas -incluidas en el Polígono objeto de controversia- que procedían de un anterior Plan Parcial en ejecución del cual se habían levantado las cargas urbanísticas correspondientes. Por tanto, resultaba irrelevante la cuestión de si las nuevas cargas eran o no económicamente asumibles por los propietarios.

Por ello, no cabe reprochar a la sentencia no haber abordado una cuestión que en realidad era innecesaria para resolver la controversia; y, en consecuencia, el motivo en el que se alega la falta de motivación de la sentencia no puede ser acogido.

CUARTO

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, lo que comporta la imposición de las costas a la recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. Ahora bien, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de mil quinientos euros (1.500 €) por el concepto de honorarios de defensa de Dª Penélope y D. Franco .

Vistos los preceptos citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción,

FALLAMOS

No haber lugar al recurso de casación interpuesto por la GENERALITAT de CATALUÑA contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 14 de marzo de 2008 (recurso contencioso-administrativo 112/2005 ), con imposición de las costas de este recurso de casación a la parte recurrente en los términos señalados en el fundamento, con el límite fijado en el último fundamento de derecho cuarto de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN .- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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