STS, 28 de Junio de 2011
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| ECLI | ES:TS:2011:4773 |
| Número de Recurso | 2675/2007 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 28 de Junio de 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Junio de dos mil once.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 2675 de 2007, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, contra la sentencia pronunciada, con fecha 28 de marzo de 2007, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso- administrativo número 145 de 2005 , sostenido por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León contra la resolución tácita del Ministerio de Medio Ambiente, por la que se desestima la revisión de oficio del deslinde de 4.600 metros del río Arlanza (ribera derecha) en el término municipal de Cordovilla la Real (Palencia).
En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, representada por la Letrada de la Comunidad Autónoma de Castilla y León.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 28 de marzo de 2007, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 145 de 2005 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que ESTIMANDO el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la JUNTA DE CASTILLA Y LEÓN, contra la resolución descrita en el primer fundamento de esta Sentencia, debemos anular la resolución recurrida por ser contraria a derecho. Todo ello sin haber lugar a expresa imposición de costas a ninguna de las partes».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero: «Por lo que se refiere al cumplimiento de los requisitos formales precisos para la correcta tramitación del expediente de deslinde, resulta que el apartado 3 del articulo 241 del Reglamento establece las siguientes exigencias en el tramite posterior a la instrucción del expediente de deslinde: A partir de la información aportada y de la disponible en el Organismo de Cuenca, éste preparará la siguiente documentación: a) Memoria descriptiva que incluya: objeto del deslinde, características del tramo y de la propiedad en los terrenos colindantes así como los estudios realizados en la zona. b) Solicitud a los ayuntamientos y al Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria de los planos y relación de titulares de las fincas colindantes con sus domicilios respectivos, para su posterior remisión al Registro de la Propiedad, a fin de que el registrador manifieste su conformidad con dicha relación o formule las observaciones que estime pertinentes. Transcurridos 15 días sin que se reciba contestación expresa, se entenderá otorgada. c) Levantamiento topográfico de la zona, a escala no inferior a 1/1.000. d) Estudio de la hidrología del tramo que se ha de deslindar, con base en la información pluviométrica y foro nómica disponibles, estudios del terreno, de mareas en zonas próximas a su desembocadura en el mar, y mediante los modelos matemáticos que sean de aplicación y permitan deducir el caudal teórico de la máxima crecida ordinaria. e) Estudio hidráulico que permita fijar el área ocupada por la máxima crecida ordinaria, considerando asimismo otros criterios de aplicación para delimitar los terrenos de dominio público hidráulico. f) Propuesta de deslinde definida mediante línea poligonal referida a puntos fijos. Aplicando estas exigencias al expediente objeto del presente recurso contencioso administrativo resulta que el Estudio de Hidrología, no aparece aportado al expediente, además, existen incorporados dos Informes del Servicio de Hidrología, uno aparece al folio 71 del expediente y resulta de contenido favorable; otro aparece al folio 75 y, aún llevando la misma fecha, recoge determinados reparos y exige que se complemente con determinados añadidos. La importancia del Estudio de Hidrología es capital en un deslinde como el que nos ocupa, pero mas capital resulta que los informes evacuados en relación a dicho Estudio permitan a la Sala conocer la realidad de su contenido. Téngase en cuenta que tal como dice la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de octubre de 2001 "en materia de deslinde de la zona marítimo terrestre, la función propia de esta jurisdicción se limita a determinar la corrección del procedimiento de deslinde y la inclusión de los terrenos afectados en alguna de las categorías que, según la Ley de Costas, constituyen el dominio público marítimo. Así lo ha proclamado esta Sala en reiteradas sentencias, entre las que se encuentran las de 10 de febrero de 1988 , 8 de junio de 1990 , 17 de diciembre de 1990 y 21 de octubre de 1993 , y las más recientes de fechas 24 y 26 de septiembre y 3 de octubre de 2001 , de las que se debe extraer idéntica conclusión". Por lo tanto, la revisión consistente en determinar la corrección del procedimiento administrativo tramitado obliga a que se valore la incorporación al Expediente de los documentos técnicos que se han debido tomar en consideración para la delimitación practicada y dicha falta genera la nulidad del procedimiento por aplicación del articulo 63.2 de la Ley 30/92 ».
También se declara en el cuarto fundamento jurídico de la sentencia recurrida que: «A lo dicho hasta ahora debe añadirse que en el expediente administrativo remitido a esta Sala falta la siguiente documentación: -Memoria descriptiva. -Planos remitidos por el Centro de Gestión Catastral y relación de titulares, pues no parece que la documentación inicial pueda suplir esta omisión. -Propuesta de deslinde mediante fijación de línea poligonal. -Levantamiento topográfico. Tras el reconocimiento y el estaquillado, el articulo 242.bis del Reglamento de Dominio Publico Hidráulico , ordena que se formule el proyecto de deslinde en que se deben integrar una serie de documentos a los que se refiere el precepto. En este caso resulta que tras la realización de la Información Publica se dicta un Informe que recoge la Propuesta de Deslinde que no incorpora la documentación mencionada en el Reglamento (folio 35 del expediente) y, sin dar cumplimiento a la exigencia del articulo 242 .bis., se dicta la resolución definitiva de fecha 5 de Diciembre de 2003 que es la que se notifica por correo certificado con acuse de recibo a la entidad solicitante del deslinde y a los tres Ayuntamientos afectados dicha resolución es respecto la que se publica el Edicto en el BOP. Tampoco consta que se haya dado traslado a la Comunidad Autónoma (como administración interesada y no como propietaria de los terrenos, tal como resulta de lo previsto en el mismo articulo 242 del Reglamento de Domino Publico Hidráulico . Por lo tanto se han incumplido las exigencias formales mínimas para la tramitación del expediente de deslinde por lo que es de aplicación lo previsto en el articulo 63.2 de la Ley 30/92 según la interpretación que procede de muy reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo como la Sentencia dictada en el recurso 7851/2002 de fecha 18 de Diciembre de 2005 según la cual "En la misma línea hemos señalado ( SSTS 10 de octubre de 1991 y 14 octubre 1992 ) que para que proceda la nulidad del acto prevista en el precepto considerado como infringido (62.1.e LRJPA, antes 47 LPA) "es preciso que se haya prescindido totalmente de los trámites del procedimiento, no bastando la omisión de alguno de estos trámites por importante que éste sea. Cuando se ha omitido un trámite procedimental, pero no se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente previsto nos encontramos con la posibilidad de que el acto pueda ser anulable de conformidad con el artículo 48.2 de la referida Ley Procedimental (ahora 63.2 de la Ley 30/1992 ) aunque en este supuesto sólo procederá la declaración de anulabilidad si el acto carece de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o si ha producido indefensión a los interesados". Y, por ultimo debemos reiterar que "no se produce indefensión a estos efectos si el interesado ha podido alegar y probar en el expediente cuanto ha considerado oportuno en defensa de sus derechos y postura asumida, como también recurrir en reposición, doctrina que se basa en el artículo 24.1 CE , si hizo dentro del expediente las alegaciones que estimó oportunas" ( STS 27 de febrero de 1991 ), "si ejercitó, en fin, todos los recursos procedentes, tanto el administrativo como el jurisdiccional" ( STS de 20 de julio de 1992 ). Por todo ello, al no haberse cumplido las exigencias mínimas del procedimiento, procede declarar la nulidad pretendida por la parte recurrente en aplicación de lo previsto en el articulo 102.1 de la Ley 30/92 que se debe poner en relación con lo previsto en el articulo 63.2 de la misma Ley ».
Notificada la referida sentencia a las partes, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante providencia de 27 de abril de 2007, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudieran comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, representada por la Letrada de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, y, una vez recibidas las actuaciones en esta Sala, se dio traslado al Abogado del Estado para que manifestase, en el plazo de treinta días, si sostenía o no el recurso de casación por él preparado y, en caso afirmativo, lo interpusiese en el indicado plazo, lo que llevó a cabo con fecha 5 de julio de 2007, aduciendo un solo motivo, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 240 y siguientes del Reglamento de Dominio Público Hidráulico , en su redacción dada por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por inaplicación, y de los mismos preceptos redactados por Real Decreto 606/2003, de 23 de marzo , por aplicación indebida, y por haber vulnerado también, por inaplicación, la Disposición Transitoria Segunda . 1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , así como, por aplicación indebida del artículo 63.2 de la misma Ley , infringiéndose con ello el principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución, ya que la sentencia recurrida hace referencia a trámites y documentos exigibles por preceptos que no estaban en vigor en octubre de 2002 , es decir, al tiempo de iniciarse el procedimiento de deslinde, tanto por no tener ese contenido (artículos 241.3 y 242.3 ) cuanto porque ni tan siquiera existían (artículo 242 . bis), de modo que la omisión de las que la sentencia llama "exigencias mínimas del procedimiento" nunca debió determinar el pronunciamiento anulatorio por no venir exigidas por la norma de aplicación, que era el Reglamento de Dominio Público Hidráulico en su redacción originaria, por lo que la sentencia dictada y recurrida genera una absoluta falta de seguridad jurídica al no haber tenido en cuenta lo establecido, para casos de sucesión de normas, por la Disposición Transitoria Segunda . 1 de la Ley 30/1992 , y así terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se desestime el recurso contencioso-administrativo sostenido por la Comunidad Autónoma demandante.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal de la Administración autonómica comparecida como recurrida para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al indicado recurso, lo que llevó a cabo con fecha 12 de marzo de 2008, aduciendo que, en contra de lo alegado por el Abogado del Estado, tras la realización de la información pública y cuando ya estaba en vigor la modificación del Reglamento de Dominio Público Hidraúlico introducida por Real Decreto 606/2003 , se emitió un informe que recoge la propuesta de deslinde sin incorporar la documentación mencionada en el artículo 242 bis del Reglamento , y sin haberse dado traslado a la Comunidad Autónoma, como Administración interesada, tal y como resulta previsto en el artículo 242 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico , lo que ya fue alegado en su demanda por la representación procesal de aquélla, sin que mereciese réplica alguna en la contestación del Abogado del Estado, que ahora viene a introducir una cuestión nueva en su recurso de casación, por lo que dicho motivo debe ser desestimado por tal razón, pues, además de haber sido tal cuestión planteada en la instancia, había sido rechazada conforme a la doctrina constitucional recogida en las sentencias del Tribunal Constitucional, que se citan y transcriben, y conforme a la jurisprudencia recogida también en las sentencias del Tribunal Supremo, que se citan y transcriben, hay que distinguir distintas clases de retroactividad, entre ellas la de grado mínimo, que afecta a situaciones o relaciones jurídicas actuales no concluidas, que es el caso que se enjuicia, cual es la aplicación de la nueva norma a efectos derivados de una situación anterior, pero surgidos con posterioridad a su entrada en vigor, puesto que la omisión de los trámites procedimentales, invocada en la demanda y que conduce a la estimación de la misma, tuvo lugar bajo la vigencia del Real Decreto 606/2003 , pero, aun cuando resultase aplicable el Real Decreto 849/1986 en su redacción originaria, como asegura el Abogado del Estado, también resulta que se ha omitido el Estudio Hidrológico y así lo declara expresamente la sentencia recurrida en su fundamento jurídico tercero, habiéndose advertido en la demanda la ausencia del estudio técnico de hidrología del tramo que se deslindaba con base en la información meteorológica y foronómica disponible, exigido en el artículo 242.1 del Reglamento en su redacción anterior, terminando con la súplica de que se desestime el recurso y se confirme la resolución impugnada con imposición de costas a la recurrente.
Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 14 de junio de 2011, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,
En el único motivo de casación, que se alega por el Abogado del Estado frente a la sentencia recurrida, se reprocha a la Sala de instancia haber aplicado indebidamente los artículos 240 y siguientes del Reglamento del Dominio Público Hidráulico modificados por el Real Decreto 606/2003 , cuando el procedimiento de deslinde de la ribera derecha del Río Arlanza, en el término municipal de Cordovilla la Real (Palencia), se incoó antes de la entrada en vigor del aludido Real Decreto, por lo que los preceptos aplicables del citado Reglamento, conforme a lo establecido en la Disposición Transitoria Segunda . 1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , eran los que estaban vigentes con anterioridad a la promulgación de la referida modificación, que entró en vigor el día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado de 6 de junio de 2003.
Tiene razón el Abogado del Estado cuando afirma que el Tribunal a quo consideró, indebidamente, aplicables al procedimiento sustanciado, para practicar el deslinde indicado, los preceptos de la Sección Segunda "Apeo y Deslinde" del Reglamento del Dominio Público Hidráulico en la redacción dada a éste por el Real Decreto 606/2003, de 23 de enero , cuando lo cierto es que el mencionado procedimiento de deslinde se había iniciado con anterioridad a la entrada en vigor del referido Real Decreto 606/2003, pues en éste no se contienen preceptos específicos sobre la norma aplicable y, por tanto, es de aplicación lo establecido en la Disposición Transitoria Segunda . 1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , según la cual « a los procedimiento ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior ».
Este motivo de casación, en contra de lo que opina la representación procesal de la Administración recurrida, no constituye una cuestión nueva porque con él se denuncia la aplicación indebida de normas que la Sala sentenciadora ha considerado aplicables.
Ahora bien, silencia el Abogado del Estado que, conforme a lo dispuesto en el artículo 242 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico , en su redacción anterior al Real Decreto 606/2003, de 23 de enero , y, por tanto, plenamente aplicable al procedimiento de deslinde enjuiciado (iniciado en octubre del año 2002), se exige, como requisito ineludible, un estudio técnico de la hidrología del tramo que va a deslindarse, para, con base en la información meteorológica y foronómica disponible y mediante las correlaciones hidrológicas necesarias, deducir el caudal teórico de la máxima crecida ordinaria, en la forma que se establece en los apartados 1 y 2 del artículo 4 de este Reglamento .
Pues bien, la Sala de instancia en la sentencia recurrida declara probado que « el Estudio de Hidrología no aparece aportado al expediente, además, existen incorporados dos Informes del Servicio de Hidrología, uno aparece al folio 71 del expediente y resulta de contenido favorable; otro aparece al folio 75 y, aún llevando la misma fecha, recoge determinados reparos y exige que se complemente con determinados añadidos ».
Llega el Tribunal a quo a la conclusión de que « la importancia del Estudio de Hidrología es capital en un deslinde como el que nos ocupa, pero más capital resulta que los informes evacuados en relación a dicho Estudio permitan a la Sala conocer la realidad de su contenido ».
En consecuencia, aun cuando los requisitos, a que alude la Sala de instancia en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida, no viniesen exigidos por el Reglamento del Dominio Hidráulico en su redacción anterior al Real Decreto 606/2003 , no cabe duda que el procedimiento seguido adolece de la falta de un estudio técnico de hidrología imprescindible para llevar a cabo el deslinde, por lo que es conforme a derecho la decisión del Tribunal a quo al anular el deslinde practicado, conforme a lo dispuesto en el artículo 63.2 de la Ley 30/1992 , por carecer el acto de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fín, razón por la que el motivo de casación alegado por el Abogado del Estado no puede prosperar.
La desestimación del único motivo de casación esgrimido comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición a la Administración del Estado recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, debemos limitar su cuantía, por los conceptos de representación y defensa de la Administración autonómica comparecida como recurrida, a la cifra de mil euros, dada la actividad desplegada por la Letrada de la Comunidad Autónoma de Castilla y León para oponerse al indicado recurso.
Vistos los preceptos citados y los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .
Que, con desestimación del único motivo al efecto invocado, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, contra la sentencia pronunciada, con fecha 28 de marzo de 2007, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo número 145 de 2005 , con imposición a la Administración del Estado recurrente de las costas procesales causadas hasta el límite, por los conceptos de representación y defensa de la Administración autonómica comparecida como recurrida, de mil euros.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION .- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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