STS, 21 de Junio de 2011
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| ECLI | ES:TS:2011:4424 |
| Número de Recurso | 2240/2007 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 21 de Junio de 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Junio de dos mil once.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 2240 de 2007, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don Antonio de Palma Villalón, en nombre y representación de Don Eduardo , contra la sentencia pronunciada, con fecha 8 de marzo de 2007, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo número 41 de 2005 , sostenido por la representación procesal de Don Eduardo contra la Orden de 12 de diciembre de 2003, por la que el Ministerio de Medio Ambiente denegó a Don Eduardo y a su esposa Doña Manuela la concesión para la ocupación y aprovechamiento de unos mil ciento cincuenta y cinco metros cuadrados (1.155 m2) de terreno de dominio público marítimo- terrestre en el tramo de costa comprendido entre el punto de unión de los términos municipales de Cartaya y de Punta Umbría y el final de la Urbanización "El Portil", término municipal de Puntua Umbría (Huelva).
En este recurso de casación ha comparecido, como recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 8 de marzo de 2007, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 41 de 2005 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador DON ANTONIO DE PALMA VILLALÓN, en nombre y representación de DON Eduardo , contra resolución de fecha 23 de noviembre de 2004 del Ministerio de MEDIO AMBIENTE, que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Orden Ministerial de 12 de diciembre de 2003 que denegaba la concesión para ocupación y aprovechamiento de terrenos de dominio público marítimo terrestre, sin imponer las costas de este proceso a ninguno de los litigantes».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico cuarto: «Queda claro, pues, que según la doctrina del Tribunal Constitucional no hay más mecanismos de compensación por la privación de la propiedad que el previsto en las disposiciones transitorias de la propia Ley de Costas a través de las concesiones y que las concesiones a las que se refiere la Disposición Transitoria Primera, apartado primero , se limitan al derecho de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre respecto de los usos y aprovechamientos existentes, no pudiendo recaer la concesión sobre usos o aprovechamientos que no existen en el momento de entrada en vigor de la ley de Costas de 1988. Y esos "usos y aprovechamientos existentes" que han de respetarse en el otorgamiento de la concesión son los que tenía la parcela de la parte recurrente al tiempo de la entrada en vigor de la Ley de Costas, sin que efectivamente puedan tomarse en consideración lo que constituyen meras expectativas o supongan la inclusión de la materialización de un aprovechamiento urbanístico permitido en el correspondiente plan de ordenación. Así lo ha señalado muy recientemente esta Sala y sección en la Sentencia de 14 de junio de 2006 (Rec. 176/2004 ) y en la de 7 de febrero de 2007 (Rec. 163/2005 ), Sentencia esta última que en relación con los derechos urbanísticos también recordó la doctrina del Tribunal Supremo de que el derecho a edificar sólo se adquiere mediante el otorgamiento de la licencia ( STS de 17 de julio de 2003 ). Quiere ello decir que no puede compensarse la pérdida de un derecho que aún no se ha adquirido pues una cosa es el derecho a edificar y otra distinta el aprovechamiento urbanístico de una determinada zona asignado por el planeamiento vigente en un determinado momento. Y este uso y aprovechamiento urbanístico no materializado no es al que se refiere la Ley de Costas cuando utiliza la expresión "usos y aprovechamientos existentes ", pues existentes solo son los concretados y materializados. Por lo tanto, obviamente no cabe en ningún caso que al recurrente se le pueda reconocer el derecho a una concesión de ocupación de sus terrenos en los términos que el mismo solicita, es decir, con el derecho a construir, porque ello, como ya se ha dicho, no constituye un uso preexistente en los términos previstos en la referida Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas ».
También se declara en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida lo siguiente: «La segunda petición, subsidiaria a la anterior, consiste en obtener de este Tribunal la declaración del derecho de los actores a obtener una indemnización en la cantidad equivalente al valor de la finca conforme a los derechos urbanísticos existentes antes de la aprobación del deslinde de 1994 y como si la misma no estuviese afectada por éstos. Olvida el actor que el deslinde administrativo -tanto en la vigente Ley 22/1988, de 28 de julio , como en la anterior la Ley 28/69, de 26 de abril , e incluso antes, en el Real Decreto de 19 de enero de 1928 o en la Ley de 7 de mayo de 1880 - es una actuación administrativa de materialización física del dominio público, determinando y delimitando sobre el terreno las pertenencias demaniales en función de su definición legal. Es decir, que el deslinde no tiene carácter constitutivo del dominio público y por tanto no priva de derecho alguno a los afectados por el. Es la Constitución y la ley las que fijan las características demaniales de los terrenos y su singular régimen jurídico, y es la ley de Costas en sus Disposiciones Transitorias la que determina, como ya hemos visto, el régimen indemnizatorio por las privaciones o restricciones que pudieran derivarse de su aplicación. Y la indemnización posible no es otra que la concesión de ocupación y aprovechamiento del dominio público para los usos ya existentes y como no existía ninguno cuando entró en vigor la Ley de Costas ninguna concesión-indemnización es posible, sin perjuicio de los derechos de preferencia que pudieran corresponderle para ocupación y aprovechamiento de los terrenos demaniales con arreglo a las transitorias de la Ley de Costas, derechos de preferencia que también constituye un mecanismos compensatorio. Por todas estas razones procede la desestimación íntegra del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Orden Ministerial de fecha 23 de noviembre de 2004 del Ministerio de MEDIO AMBIENTE, que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Orden Ministerial de 12 de diciembre de 2003 que denegaba la concesión para ocupación y aprovechamiento de terrenos de dominio público marítimo terrestre, Órdenes Ministeriales a las que se contraen las presentes actuaciones, sin que proceda hacer expresa imposición de las costas al no haber mérito para su imposición».
Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla acción mediante providencia de fecha 30 de marzo de 2007, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y, como recurrente, Don Eduardo , representado por el Procurador don Antonio de Palma Villalón, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación basándose en un solo motivo, esgrimido al amparo de lo establecido en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 33 de la Constitución y la interpretación que de tal precepto hizo la sentencia del Tribunal Constitucional 149/91, de 4 de julio , las Disposiciones Transitorias Primera, 1 de la Ley de Costas y Novena de su Reglamento, así como lo dispuesto en el artículo 31.2 de la Ley de esta Jurisdicción, en relación con el artículo 24.1 de la Constitución, así como los principios de igualdad (artículo 14 de la Constitución) y de buena fe (artículos 7 del Código civil, 9.3 de la Constitución y 3 de la Ley Jurisdiccional), y ello por cuanto, de no permitir a los concesionarios del terreno del dominio público marítimo-terrestre, a pesar de contar con la posibilidad de hacerlo por tener el suelo un determinado aprovechamiento urbanístico cuando entró en vigor la Ley de Costas, edificar sobre dicho terreno, tendrán que ser indemnizados por esa privación, según se deduce de una recta aplicación de los indicados preceptos, por lo que, al no haberles permitido edificar la Administración demandada y haberles denegado la indemnización por su pérdida, dicha Administración ha conculcado los referidos preceptos, que también ha infringido la Sala de instancia al declarar ajustada a derecho la resolución administrativa impugnada, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se resuelva de conformidad a la súplica del escrito de demanda presentada en la instancia con imposición de costas a la Administración demandada.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal de la Administración comparecida como recurrida para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al indicado recurso, lo que llevó a cabo el Abogado del Estado con fecha 21 de noviembre de 2007, aduciendo que, al ser el demanio marítimo terrestre de titularidad pública, el deslinde tiene mero carácter declarativo y no constitutivo, por lo que no hay precio por medio, sin perjuicio de los mecanismos reparadores a favor de los particulares que ocupan el demanio amparados en títulos inscritos en el Registro o en sentencias firmes a la entrada en vigor de la Ley de Costas con el fin de respetar los usos y aprovechamientos existentes, pero el demanio natural es anterior a la propiedad privada aparente o amparada en título, de manera que no existe derecho a una indemnización pareja a la expropiación por el carácter declarativo del deslinde y de la propiedad pública que lo autoriza, sin que en el caso enjuiciado haya derecho a concesión demanial, pues su finalidad es reparar o respetar los usos y aprovechamientos existentes, usos o aprovechamientos que no existían, y, por consiguiente, la sentencia recurrida no ha infringido precepto alguno de los citados al articular el único motivo de casación esgrimido, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto y que se impongan las costas al recurrente.
Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 7 de junio de 2011, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,
En el único motivo de casación alegado, aunque se haya denominado primero, se reprocha a la Sala sentenciadora haber infringido lo dispuesto en los artículos 9.3, 24.1, 33 y 132 de la Constitución, 31.2 de la Ley de esta Jurisdicción y las Disposiciones Transitorias Primera. 1 de la Ley de Costas 22/1988 y Novena de su Reglamento, así como la doctrina recogida en la sentencia 149/91, de 4 de julio, del Tribunal Constitucional , al haberse denegado al recurrente el derecho a edificar sobre el terreno de su propiedad, que fue deslindado como demanio marítimo-terrestre, de acuerdo con el aprovechamiento urbanístico que le confería el planeamiento aplicable, o bien, en su defecto, a ser indemnizado por la privación de ese aprovechamiento.
El motivo no puede prosperar, ya que los usos o aprovechamientos existentes , a que alude el apartado primero de la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio , son los que de hecho hubiese en el terreno, sin que por tal pueda entenderse un aprovechamiento urbanístico, no materializado, conferido al suelo por el planeamiento.
En el caso enjuiciado, el suelo deslindado, sobre el que pretende construir el demandante, estaba vacante al tiempo de aprobarse el deslinde en el año 1994 y, por tanto, no se había materializado el aprovechamiento atribuido por el planeamiento mediante la efectiva implantación del uso, de manera que no resultaba posible edificar con destino a residencia o habitación, pues, una vez que entró en vigor la Ley de Costas 22/1988, en aplicación concordada de lo establecido en sus artículos 25.1 y 32, sólo cabe autorizar la ocupación del dominio público marítimo terrestre para aquellas actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación.
Tampoco ha infringido el Tribunal a quo los preceptos invocados al articular el único motivo de casación por haber denegado una indemnización en cantidad equivalente al valor de la finca conforme a los derechos urbanísticos existentes antes de la aprobación del deslinde de 1994, puesto que la única compensación o indemnización por el deslinde es la concesión contemplada en las Disposiciones Transitorias de la propia Ley de Costas 22/1988 , pero, como en este caso el terreno carecía de uso y aprovechamiento materializados al aprobarse el deslinde, la concesión de treinta años, prorrogable por otros treinta, queda reducida exclusivamente a la tenencia o detentación del suelo vacante, que podrá destinarse a aquellos usos o aprovechamientos que expresamente permita la Ley de Costas 22/1988 , que no podrán ser, como hemos ya indicado, los excluidos en aplicación concordada de lo establecido en los artículos 25 y 32 de dicha Ley de Costas .
La desestimación del motivo de casación invocado comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición de costas al recurrente, según dispone el artículo 139.1 de la Ley de esta Jurisdicción, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por los conceptos de representación y defensa de la Administración comparecida como recurrida, a la cifra de dos mil euros, dada la actividad desplegada por el Abogado del Estado para oponerse a dicho recurso.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.
Que, con desestimación del motivo de casación alegado, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso interpuesto por el Procurador Don Antonio de Palma Villalón, en nombre y representación de Don Eduardo , contra la sentencia pronunciada, con fecha 8 de marzo de 2007, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo número 41 de 2005 , con imposición al referido recurrente Don Eduardo de las costas procesales causadas hasta el límite, por los conceptos de representación y defensa de la Administración del Estrado comparecida como recurrida, de dos mil euros.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION .- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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