STS, 11 de Mayo de 2011

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó, con fecha 20 de marzo de 2006, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 1112 de 2002 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: 1) Declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo interpuesto por Doña Hortensia en cuanto tiene por objeto la Modificación número 5 del PGOU de Moncada y el Plan de Reforma Interior de la Unidad 13 aprobadas definitivamente por Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de 27 de julio de 2.001 (DOGV de 3 de octubre de 2.001 y Corrección de errores en el DOGV de 20 de diciembre de 2.001); 2) Desestimar el recurso en cuanto tiene por objeto el Programa de Actuación Integrada de la Unidad 13 aprobado por Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Moncada de 3 de diciembre de 2.001 y el Proyecto de Urbanización de dicha Unidad aprobado por Resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Moncada número 439/2.002 de fecha 22 de abril de 2.002; y 3) No efectuar expresa imposición de costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico primero: «A efectos de resolver la solicitud de inadmisibilidad parcial del recurso que con fundamento en el artículo 69 c) LJCA deducen las partes demandadas resulta indispensable la consignación de los siguientes hechos y datos, todos ellos acreditados a través de lo actuado en el expediente administrativo y en los autos procesales: 1º. En fecha 30 de noviembre de 2.000 el Pleno del Ayuntamiento de Moncada aprobó provisionalmente la modificación número 5 del Plan General de Ordenación Urbana de Moncada. 2º. En fecha 3 de mayo de 2.001 el citado Pleno Municipal acordó aprobar provisionalmente el Plan de Reforma Interior comprensivo de la delimitación de la unidad de ejecución número 13 y aprobar definitivamente el programa de actuación integrada sobre la unidad de ejecución número 13, estableciendo la gestión indirecta y adjudicando el PAI a la mercantil "Proyectos para el Desarrollo de Actuaciones Urbanas S.L." en calidad de Agente Urbanizador. Esta última aprobación se condicionaba a la aprobación definitiva por el órgano autonómico competente de la Modificación Puntual número 5 y del Plan de Reforma Interior de la Unidad de Ejecución 13. 3º. La Comisión Territorial de Urbanismo Valencia adoptó con fecha 27 de julio de 2.001 Acuerdo por el que aprobaba definitivamente la modificación número 5 y el Plan de Reforma Interior de la Unidad de Ejecución número 13 del Plan General de Ordenación Urbana del municipio de Moncada. En dicho Acuerdo - que fue publicado en el DOGV 4.099 de 3 de octubre de 2.001 - se hacía constar que contra el mismo, que no ponía fin a la vía administrativa, se podía interponer recurso de alzada ante el conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalitat Valenciana en el plazo de un mes contado a partir del día siguiente de recibo de su notificación. Dicho Acuerdo fue hecho público por el Ayuntamiento mediante anuncio insertado en el Boletín Oficial de la Provincia de Valencia de 2 de octubre de 2.001. 4º. En fecha 23 de octubre de 2.001 la actora presentó en el Ayuntamiento recurso de reposición contra el citado Acuerdo de 27 de julio de 2.001. 5º. En fecha 10 de octubre de 2.001 el Ayuntamiento, tras advertir un error en parte del contenido del Acuerdo de 27 de julio de 2.001 instó a la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia a la rectificación oportuna. 6º. En fecha 8 de noviembre de 2.001 el Ayuntamiento de Moncada dirigió escrito a la actora indicándole que procedería a la contestación del recurso de reposición "con arreglo al plazo resultante tras las referidas publicaciones y sería entonces cuando empezarían los plazos para acudir, en su caso, a la vía jurisdiccional". 7º. La Comisión Territorial de Urbanismo Valencia procedió con fecha 19 de noviembre de 2.001 a la corrección de los errores apreciados en el Acuerdo de fecha 27 de julio de 2.001, siendo publicada la corrección de errores en el DOGV 4.152 de 20 de diciembre de 2.001 Dicha corrección fue hecha pública por el Ayuntamiento mediante anuncio insertado en el Boletín Oficial de la Provincia de Valencia de 8 de enero de 2.002. 8º. En fecha 25 de febrero de 2.002 la actora presentó escrito en el Ayuntamiento de Moncada en el que recordaba su recurso de reposición de fecha 23 de octubre de 2.001. 9º. En fecha 15 de febrero de 2.002 el Secretario del Ayuntamiento emitía Informe Jurídico en el que señalaba de que dicho recurso debía ser inadmitido por ser objeto de resolución por el órgano competente para su aprobación, es decir, la Conselleria de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes. 10º. La Resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Moncada (Valencia) número 439/2.002 de fecha 22 de abril de 2.002 por la que se aprobaba definitivamente el Proyecto de Urbanización de la U.E. número 13 del PGOU de Moncada - que es objeto de impugnación en este proceso - desestimó las alegaciones presentadas por la actora a dicho Proyecto; e igualmente la referente a la falta de notificación de la Modificación número 5. 11º. No consta que la actora interpusiera recurso de alzada ante el Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de 27 de julio de 2.001».

También se declara en el fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida: «La constancia de los anteriores hechos basta para acoger la tesis de las partes demandadas acerca de que el recurso resulta inadmisible respecto de la aprobación de la Modificación nº 5 y Plan de Reforma Interior de la Unidad de Ejecución número 13 pues, operada ésta con carácter definitivo por Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de 27 de julio de 2.001 y publicado en el DOGV de 3 de octubre de 2.001 (Corrección de errores del en el DOGV de 20 de diciembre de 2.001) y constando notificado a la actora - como lo acredita que en fecha 23 de octubre de 2.001 interpusiera contra el mismo recurso de reposición ante el Ayuntamiento - debe entenderse que en el momento de interponerse el recurso jurisdiccional había devenido consentido y firme en razón de que, como se le indicaba en el mismo y resultaba obligado para agotar la vía administrativo, no había interpuesto recurso de alzada ante el Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes. Y frente a ello carece de relevancia lo que alega acerca de que fue inducida por el Ayuntamiento a estimar que resultaba procedente el recurso de reposición pues dicho recurso tenía también por objeto la aprobación del Programa de Actuación Integrada en cuyo caso, al ser competente para su resolución el Ayuntamiento aprobado con fecha 3 de mayo de 2.001 y condicionado a la aprobación definitiva de la Modificación número 5 y del PERI, resultaba justificado lo que se le expuso en escrito de 8 de noviembre de 2.001, no sirviendo por ello de excusa a efectos de justificar la falta de interposición del recurso de alzada a que venía obligada a efectos de entender agotada la vía administrativa».

Explica seguidamente la Sala de instancia en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida que: « Lo expuesto implica que, en la medida que el recurso contra los referidos actos de la Comisión Territorial de Urbanismo resulta inadmisible, que no quepa analizar los motivos de impugnación que respecto de la Modificación número 5 y del PERI se reseñan en la demanda referentes a defectos de la tramitación y ausencia de citación (Fundamento de Derecho Primero), inexistencia de estudio económico-financiero que permita garantizar y asegurar la ejecución de la modificación (Fundamento de Derecho Segundo) y falta de justificación de la conversión del jardín privado anexo a la finca de su propiedad en jardín público (Fundamento de Derecho Cuarto)».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla no accedió por auto de fecha 26 de abril de 2006 , que, recurrido en súplica, fue ratificado por auto de fecha 5 de julio de 2006, por lo que la representación procesal de Doña Hortensia acudió en queja ante esta Sala del Tribunal Supremo, que, con fecha 15 de enero de 2007, dictó auto estimatorio de la referida queja, por lo que la Sala de instancia, mediante providencia de 28 de febrero de 2007, tuvo por preparado el recurso de casación y ordenó remitir las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo previo emplazamiento de las partes por treinta días.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, el Ayuntamiento de Moncada, representado por el Letrado de su Servicio Jurídico, y la entidad Proyectos para el Desarrollo de Actuaciones Urbanas S.L., representada por el Procurador Don Carlos Ibáñez de la Cadiniere y, como recurrente, Doña Hortensia , representada por el Procurador Don José Antonio Vicente Arche Rodríguez, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en cuatro motivos, al amparo todos de lo establecido en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo establecido en el artículo 24 de la Constitución, al haber inadmitido dicha Sala la acción ejercitada frente a la Modificación puntual nº 5 del Plan General de Ordenación Urbana de Moncada y al Plan Especial de Reforma Interior, a pesar de que la recurrente dedujo en vía administrativa recurso de reposición frente a los indicados Planes, aunque presentase dicho recurso, incorrectamente, ante el Ayuntamiento, por lo que ante éste reiteró su impugnación al no haberse resuelto expresamente, quien elevó tal escrito de interposición de recurso a la Administración autonómica, que no resolvió expresamente el referido recurso, de modo que, en contra de lo declarado por la Sala de instancia, el recurso contencioso-administrativo no fue deducido extemporáneamente, y, por consiguiente, debió dicha Sala entrar a examinar la acción ejercitada contra los mencionados instrumentos de ordenación urbanística, lo que no hizo, por lo que vulneró el derecho a la tutela judicial efectiva con indefensión para la recurrente; el segundo por haber infringido la Sala sentenciadora lo establecido en los artículos 38 del Reglamento de Gestión Urbanística y 118 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 por no haberse convocado ni citado personalmente a los propietarios de los terrenos incluidos en el polígono o unidad de actuación; el tercero por haber vulnerado la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 12 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 37 del Reglamento de Planeamiento, al carecer la modificación del Plan General de estudio económico financiero, así como por no haberse respetado lo dispuesto en el artículo 50 del mismo Texto Refundido, a pesar de tener por objeto la modificación del planeamiento una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes y espacios libres, tramite exigido también por el artículo 55.4 de la Ley urbanística valenciana; y el cuarto por no haberse justificado la modificación del Plan General, que convierte un jardín privado en público, y así terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra conforme a derecho, según se ha solicitado.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto por auto de esta Sala de fecha 10 de abril de 2008 , se dio traslado por copia a las representaciones procesales de los comparecidos como recurridos para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición al indicado recurso de casación, lo que llevó a cabo el representante procesal del Ayuntamiento de Moncada con fecha 10 de noviembre de 2008, aduciendo que la recurrente no dedujo recurso de alzada frente a la aprobación de la Modificación del Plan General y del Plan Especial de Reforma Interior ante el Organo competente sino que presentó indebidamente recurso de reposición ante el Ayuntamiento, y, por consiguiente, la acción ejercitada contra aquéllos instrumentos resulta inadmisible por no haberse deducido dentro de plazo, por lo que, en definitiva, no se ha producido indefensión alguna, mientras que se procedió a la citación personal de la interesada en el trámite de aprobación del Programa de Actuación Integrada, en el que presentó alegaciones, que fueron contestadas, sin que el ordenamiento urbanístico valenciano requiera estudio económico financiero, ya que el Programa se compone de una alternativa técnica y de una proposición jurídico- económica, que se presentaron oportunamente, mientras que, en el ejercicio de su potestad de variar el planeamiento, las Administraciones municipal y autonómica decidieron modificar la naturaleza de un jardín histórico dándole un destino público, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación interpuesto por ser improcedentes los motivos esgrimidos.

Al haber renunciado a la representación procesal el Procurador comparecido en nombre y representación de la entidad Proyectos para El Desarrollo de Actuaciones Urbanas S.L., se le requirió a ésta para que se personase mediante nuevo Procurador con el apercibimiento de que, si no lo hiciese, se le tendría por no personado, lo que aquélla no llevó a cabo, por lo que, mediante providencia de fecha 14 de septiembre de 2010, se le tuvo a dicha entidad por no personada y al anterior Procurador por apartado de la representación procesal que ostentaba, lo que se notificó a las partes.

Finalmente, se señaló para votación y fallo del presente recurso de casación el día 27 de abril de 2011, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Dedica su primer motivo de casación la recurrente a cuestionar la decisión de la Sala de instancia de inadmitir la acción, ejercitada por ella misma en la instancia, frente a la Modificación del Plan General de Ordenación y Urbana y el Plan de Reforma Interior aprobados definitivamente, al considerar dicha Sala que no impugnó oportunamente en alzada tales disposiciones de carácter general, a pesar de que había sido informada de la necesidad de agotar la vía administrativa ante el Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes.

La recurrente, por el contrario, sostiene que ello no fue así, ya que, si bien presentó su escrito de impugnación bajo la denominación de reposición, lo llevó a cabo ante el Ayuntamiento demandado, quien, al no considerarse competente, lo remitió a la referida Consejería, que dio la callada por respuesta.

Antes de examinar este motivo de casación, basado en la vulneración por la Sala sentenciadora de lo dispuesto en el artículo 24.1 de la Constitución, debemos recordar, una más, que esta Sala del Tribunal Supremo, ha declarado, entre otras, en sus Sentencias de fechas 19 de diciembre de 2007 (recurso de casación 4508/2005 ), 19 de marzo de 2008 (recurso de casación 3187/2006 ), 11 de diciembre de 2009 (recurso de casación 5100/2005 ), 30 de septiembre de 2009 (recurso de casación 3920/2005 ), 28 de mayo de 2010 (recurso de casación 3600/2006 ), 21 de julio de 2010 (recurso de casación 1793/2006 ), 22 de septiembre de 2010 (recurso de casación 4450/2009 ) y 10 de noviembre de 2010 (recurso de casación 5095/2006 ), a propósito de los preceptos legales que, en distintas Comunidades Autónomas, contemplan recursos administrativos frente a los planes urbanísticos, que tales reglas contradicen lo establecido en la norma básica contenida en el apartado 3 del artículo 107 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, según la cual « contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa ».

Tales recursos administrativos frente a las disposiciones de carácter general, en este caso Planes de Ordenación Urbana, implicarían que, de estimarse dicho recurso administrativo, se alteraría o modificaría el Plan de Ordenación en cuestión sin respetarse los requisitos procedimentales establecidos para su aprobación, cual son, entre otros, la información pública y determinados informes, de manera que es la lógica del sistema de aprobación de las disposiciones administrativas de carácter general la determinante de que frente a ellas no quepan recursos en vía administrativa.

Entrando ya en el análisis del motivo esgrimido frente a la decisión de la Sala de instancia de inadmitir las acciones ejercitadas por la demandante frente a la aprobación definitiva de la Modificación del Plan General y del Plan de Reforma Interior, llegamos a la conclusión de que dicho motivo de casación es estimable porque la Sala de instancia debió examinar y decidir acerca de los motivos de impugnación esgrimidos frente a ambos Planes y, al no haberlo hecho, ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva de la recurrente, consagrado en el artículo 24.1 de la Constitución, ya que, en contra de lo declarado por el Tribunal a quo en el fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida, la demandante no dejó consentidos y firmes los acuerdos de la Comisión Territorial Urbanismo aprobatorios de dichos Planes, sino que los impugnó en vía administrativa, como se le había informado, aunque denominase reposición al recurso que presentó ante el Ayuntamiento, en lugar de denominarlo alzada y presentarlo ante la referida Comisión o ante la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes.

Así se desprende del relato de hechos probados contenido en el fundamento jurídico primero de la sentencia pronunciada por la Sala de instancia, en el que se reconoce que el « 23 de octubre de 2001 la actora presentó en el Ayuntamiento recurso de reposición contra el citado acuerdo de 27 de julio de 2001 ». Este acuerdo es en el que la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia aprobó definitivamente la Modificación del Plan General y el Plan de Reforma Interior, que fue publicado el 3 de octubre de 2001 en el Diario Oficial de la Generalidad Valenciana, donde se hacía constar que contra el mismo se podía interponer recurso de alzada ante el Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana en el plazo de un mes contado a partir del día siguiente del recibo de su notificación, acuerdo que también fue hecho público por el Ayuntamiento mediante anuncio inserto en el Boletín Oficial de la Provincia de Valencia el 2 de octubre de 2001.

En definitiva, la demandante no se aquietó en vía administrativa frente al mencionado acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo, sino que lo impugnó mediante escrito presentado ante el Ayuntamiento el día 23 de octubre de 2001, a pesar de lo cual el indicado recurso no fue resuelto expresamente por el Organo competente para ello, razón por la que, frente a tal silencio, dedujo el recurso contencioso-administrativo en sede jurisdiccional con fecha 12 de julio de 2002, formalizando posteriormente la demanda, que no debió ser inadmitida en cuanto impugnaba tanto la Modificación del Plan General como el Plan de Reforma Interior, en contra de lo resuelto por la Sala de instancia en la sentencia recurrida, razón por la que este primer motivo de casación debe ser estimado.

Los demás motivos de casación alegados guardan relación con el procedimiento para la aprobación de los instrumentos de ordenación, que la Sala no ha entrado a conocer por considerar, indebidamente, inadmisible su impugnación en sede jurisdiccional, de modo que no procede su examen por nosotros, si bien la estimación del primer motivo de casación alegado conllevaría, según lo establecido en el artículo 95.2, d) de la Ley Jurisdiccional , que entrásemos a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, ahora bien, al versar éste exclusivamente sobre Derecho propio de la Comunidad Autónoma Valenciana, procede remitir las actuaciones para un nuevo enjuiciamiento a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, como esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado, entre otras, en sus Sentencias de fechas 30 de noviembre de 2007 (recurso de casación 7638/2002 ), 20 de julio de 2010 (recurso de casación 5082/2006 ), 21 de julio de 2001 (recurso de casación 1428/2006 ), 10 de diciembre de 2010 (recurso de casación 5304/2006 ) y 1 de febrero de 2011 (recurso de casación 6145/2006 ), sin perjuicio de que frente a la sentencia, que pronuncie dicha Sala, pueda prepararse e interponerse el correspondiente recurso de casación respetando siempre lo establecido concordadamente en los artículos 86.4 y 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

La estimación del primero de los motivos de casación alegados comporta la declaración de haber lugar al recurso interpuesto, sin que, por ello, proceda la imposición de las costas causadas con el mismo, según dispone el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.